当前我国政策性银行的资金来源问题研究

彭洪涛

摘 要：政策性银行有着特殊地位及资金来源渠道，随着经济形势及国家政策的变化，政策性银行资金供需矛盾逐渐凸显。本文以中国农业发展银行为例，对我国政策性银行主要资金来源及问题进行分析，从建立动态补充资本金制度、创新债券融资方式扩宽负债筹资渠道、加强资金管理运用等方面探究我国政策性银行资金补充之路。

关键词：政策性银行  资金来源  金融债

政策性银行是由政府创立，以贯彻政府经济政策为目标，在特定的领域开展不以盈利为目的金融业务的专业性金融机构。我国有三家政策性银行：国家开发银行（以下简称“国开行”）、中国进出口银行（以下简称“进出口银行”）、中国农业发展银行（以下简称“农发行”）。

政策性银行一直以来依托国家财政，资金较为充足。但随着国家经济改革进入深水区，加之利率市场化、金融脱媒等金融环境变动，政策性银行资金趋紧。近年来农发行资本金与业务量严重不匹配，低成本的存款占总负债的比例连续降低，国内债券发行遭遇天花板，资金筹集难度持续增加。在大环境的影响下，政策性银行如何发挥自身融资优势，稳定融资成本，维持融资能力是亟待研究的问题。

1 当前我国政策性银行主要资金来源

1.1 资本金

资本金是金融机构实力的重要标志，也是风险支撑力最集中的表现，是银行抵御风险的最后一道防线，政策性金融机构也不例外。在巴塞尔协议中，最低资本要求是防止银行出现风险的一个重要支柱。资本金充足有利于满足日常经营对资本金的需要，保障政策性银行能按银行规律开展各类金融业务，更有利于强化机构信用，降低筹资成本。

政策性银行的资本金一般是国家财政直接注资，根据最新年报显示，国开行注册资本达到4212亿元，资本充足率11.57%，进出口银行1500亿元，资本充足率12.77%，农发行注册资本570亿元，资本充足率为5.03%。这种筹资方式获得的资金成本相对最低，风险很小，但一般获得的资金量比较小，不足以满足银行后续的业务。农发行成立之初由国家财政拨款注册资本金200亿元人民币，2015年经国务院批复，财政部向农发行追加资本金370亿人民币，农发行注册资本金达到570亿人民币。除了农发行之外，国开行和进出口银行已达银监会对资本金的监管指标。

1.2 央行借款

银行在头寸不足，有临时资金需求时，可以向中央银行申请贷款，一般有三种形式：再贴现、抵押贷款、信用放款。政策性银行的主要业务是政策性中长期贷款，具有周期长、效益低、风险大的特点，鉴于此，政策性银行一般能以低于商业银行再贷款的利率从央行获得资金支持。比如，央行可对三家政策性银行发放抵押补充贷款（PSL），主要用于支持棚户区改造贷款、重大水利工程贷款、人民币走出去项目贷款等。PSL贷款采取质押方式发放，提供长期稳定、成本适当的资金来源，合格抵押品包括高等级债券资产和优质信贷资产。

2008—2018年农发行向央行借款金额趋势，如图1所示。从图1中可见，2015年之前农发行向央行借款稳定在3200亿元左右。随着业务增长，农发行资金需求量增大，2015年之后向央行借款余额逐年递增。2018年末向央行借款7909亿元，占当年负债的10%左右，其中政策性再贷款余额2720亿元，PSL资金领用余额5189亿元。近年随着政策趋紧向借款增速有下降的趋势，但将来可能随着资金需求的旺盛，进一步增加其央行借款也未可知。

1.3 政策性金融债券

发行政策性金融债券是政策性银行最重要的筹资渠道，政策性银行金融债券基本在银行间市场发行，有部分试点在交易所市场交易，也有个别品种可在商业银行柜台交易。我国的政策性金融债发展分为两个阶段：以2004年为界，之前是按照人民银行计划进行派购阶段，之后是依托国家信用由政策性银行自主发行阶段。2018年我国债券市场共发行各类债券22.60萬亿元，其中发行政策性金融债4.07万亿元，占比18%，体现了政策性金融债券在我国债券市场中的重要地位。

农发行从2004年在银行间债券市场招标发行了第一支政策性金融债券以来，历经摸索开拓阶段（2004—2010）、市场扩张阶段（2011—2015）、创新发展阶段（2016至今），截至2018年底累计发行境内债券超过8万亿元，存量规模超4万亿元，如图2所示。除了通过境内发行政策性金融债券获取资金之外，农发行还首次通过“债券通”平台向境外投资者披露农发债一级发行信息，积极开拓境外融资渠道，并在卢森堡发行了3年期5亿欧元绿色债券，扩大投资者范围。

1.4 存款

存款是银行筹资过程中最重要的低成本资金来源，政策性银行的存款来源是仅次于发行政策性金融债券的第二资金来源。与商业银行可以吸收公众储蓄不同，政策性银行局限于企事业单位存款、同业存款和财政存款。农发行存款近10年分两个阶段保持稳定，存款增速放缓，近10年年末存款余额占负债余额比重平均在20%左右，2016年末农发行存款余额超过1.43万亿元人民币，是近10年的存款占负债比重最大的一年。国开行和进出口银行近10年年末存款余额占负债余额比重均未突破10%。在农发行近年有效的存款组织下，存款已成为支持农发行高质量发展的强劲动力。

2 当前我国政策性银行的筹资问题分析

在全球经济增速持续放缓的形式下，国内经济发展稳中有忧，政策性银行筹资渠道有限，向央行借款不确定性较多，低成本存款增加有限，同业资金交易有段有限且监管要求趋严。政策性银行过度依赖市场化发债，而市场化发债外部受市场和技术多重因素影响，内部受多重目标制约。

2.1 市场供需形势的影响

严峻的国际贸易形势对于开办国外业务的国开行和进出口银行来说无疑有着较大的影响，市场供需形势改变导致通过国际途径进行融资形势趋紧，农发行主要支持我国“三农”业务，国际经济形势在资金供需上对农发行影响相对较小。

国内经济形势近几年坚持稳中求进的工作总基调，在人民银行稳健货币政策的大背景下，将对PSL貸款审批更加严格，存款增速总体放缓，同业存款竞争加剧，国开行与进出口银行受制于网点覆盖面较少，存款占负债的比重相对较少，影响不大，而农发行存款组织难度则持续增加。目前政策性银行存款营销多基本依靠“以贷引存”方式，在吸收存款的营销方式上依靠较为初级的关系营销阶段，即依靠部分员工利用其人脉关系争取存款，但是提供的服务较为单一，存款营销不具有可持续性。政策性银行贷款利率明显低于商业银行同期限贷款利率，甚至低于其融资成本，若单靠提高存款利率来吸引存款，存贷利率差势必缩小，这将严重影响银行经营利润，总体来说政策性银行的存款竞争力不强。

2.2 国家政策的影响

近期，国家相继出台多项政策，加大对中小企业的金融支持力度，将增加政策性银行出现不良贷款风险;增加财政支出规模、扩大地方政府专项债规模，允许部分地方专项债作为项目资本金等将挤占政策性银行信贷资金及发债规模，这些都将影响政策性银行的资金来源。

对发行政策性金融债来说，受国家支持地方政府发债、支持企业提高直接融资比例以及上市银行受资本充足监管增加可转换债等因素影响，政策性银行债券发行总量临界天花板。加之目前地方债相对于国债40个BP以上的利差定价保护继续存在，地方财政低成本存款配套合作，大型商业银行和股份制商业银行对地方债的增持也将持续，这将进一步削弱对政策性金融债的投资需求，政策性金融债的发行及成本控制将受到双重影响。以农发行为例，农发行发债成本近年仍居于高位，2018年发行债券1.1万亿人民币，年债券付息成本3.98%，同比提高0.23个百分点，随着以往低成本债逐步置换为高成本债，总的发债成本还将持续上扬。

结合近年来银监会对资本充足率的监管要求日趋严格，同时人民银行拟将资本充足率、杠杆率指标纳入宏观审慎评估考核体系，当前资本金不足的问题也将对政策性银行职能发挥和持续发展产生重大影响。根据最新年报显示，国开行资本充足率11.57%，进出口银行资本充足率12.77%，农发行资本充足率仅为5.03%。我国政策性银行的资本充足率远低于国外同类银行的资本充足率，农发行资金充足率更是严重不足，甚至低于《巴塞尔协议》资本充足率10.5%的要求，补充资本金迫在眉睫。

2.3 内部资金运用影响

信贷业务是政策性银行最主要的资金运用模式。由于政策性银行的信贷业务项目决策范围窄、受限制多，且大多投向于业务比较单一的中长期贷款。再加上政策性银行人员普遍不足，人均管理资金较大，潜在操作风险突出，较易出现不良贷款。资金可能无法及时回笼，资金运用潜在风险较大。

近年来，政策性银行市场化筹资与政策性业务刚性矛盾长期存在，且有愈显突出的迹象。一些政策性银行出现资产定价过度依赖基准利率，存在忽视银行规律不计成本定价的现象，把低利率作为营销手段，主要收悉资产与付息负债的利差持续收窄。以农发行为例，净利差自2012年的2.94%降至2018年的1.23%，“融资难、融资贵”常态化。资产和负债期限错配矛盾使流动性风险持续加剧，流动性压力也将持续长期存在。以农发行为例，2018年末农发行债券存量已超4万亿，平均期限不足4年，年均兑付量1万多亿元。如此，今后发债将有大部分资金用于债权本金兑付，业务可持续所需资金将明显受限。全行资产业务的跨越式发展，尤其是信贷资产风险频发，给资金筹措带来了很大的压力。

3 政策性银行筹资建议分析

面对政策性银行的筹资压力，为解决我国政策性银行的筹资问题，需要从多方面构建筹资机制。

3.1 建立动态资本金补充机制

政策性银行业务一般是商业银行不愿意涉足或者没有能力涉足的领域。以农发行为例，农发行作为农业政策性金融机构，最重要的职能就是服务“三农”，这意味着资金回收期限长、盈利低，甚至可能出现利益损失。对企业来说，较高的资本充足率是建立市场认知度和信任的关键，我国政策性银行资本金缺口仍然较大，亟须建立动态有效的资本金补充机制，以增强资金实力。

鉴于国家财政一次性足额补充数额巨大的资本金确实困难，政策性银行可建立“内源融资+外部筹资”相结合的方式逐年补充资本金。内源融资主要通过留存收益的积累来增加资本金数量，是一种良性、持久、根本的手段，外部筹资通过国家注资和发行次级债等方式筹集资本金。即为满足发展需要，在争取国家注资的同时，建立利润转增资本、企业税后返还、发行次级债等动态资本金补充机制，逐年提高核心资本。

3.2 拓宽负债筹资方式

国外先进政策性银行，如日本、巴西的政策性银行等已形成以政府资金为主，多种资金来源渠道并存的局面。我国政策性银行目前以发行债券为主要资金筹集渠道，这和德国的政策性银行以政府为依托的市场化融资较为类似。不过政策性银行筹资方式并不是一成不变的，政策性银行筹资渠道受制于特定的金融环境，各国的筹资渠道应综合考虑本国具体经济金融条件。

在市场环境不改变的情况下，我国政策性银行筹资渠道目前仍将以境内银行间市场发债为主，同时适当增加境外市场发行量。在国内市场，可积极扩大商业银行柜台销售渠道，探索交易所债券发行模式。国际金融市场融资成本低，政策性银行可充分利用外国政府和国际资本市场资金，以国家信用为依托，积极探索在国际资本市场发行金融债券。比如，面对资金来源压力，农发行于2018年在境外发行了双币种债券及欧元绿色债券，大力开拓境外渠道。

在政策上还可积极向主管部门争取有利政策，加大对政策性银行的支持。比如，政策性银行应积极向监管部门协商，协调较低资本金充足率指标，以减轻资金筹集压力。向央行争取PSL贷款等融入低成本资金，在基础设施类项目贷款上运用财政担保或项目自身现金流收入支持项目债券发行。积极向监管部门争取扩大吸收存款范围，将储蓄存款、社会保险和保障基金纳入融资范围。以农发行为例，可进一步利用其市县分支行网点多优势，增强分支行存款组织责任感和压迫感，加强各条线合作，运用信息科技手段，提高人员素质，激发营销活力，充分发挥存款节本增效的作用。

3.3 拓展业务范围，加强资金运用管理

合理的资产负债结构有益于政策性银行实现自身财务可持续发展。就目前来说，存贷利差仍然是政策性银行盈利的主要方式，在存款竞争日益剧烈的环境下，减少资金运用成本，拓展业务是一种行之有效的获取资金来源的办法。在资金应用方面还应加强风险处置能力、加强资金头寸管理、运用好流动性调节工具、管好用好政策性资金、加强资金负债统筹管理，提高基础管理水平。

以农发行为例，为扩大投资者规模，农发行多维度推动债券创新，大力发展各类绿色资产业务，充分调动绿色信贷客户使用绿债资金的积极性和主动性，吸引优质投资者。在国家加大对中小企业投资的政策指导下，农发行持续加深与国家、地方担保公司的融合，以入股或者注资等方式为中小企业贷款提供信用担保，缓解中小企业的“融资难、融资贵”问题，减轻了农发行资金压力。此外，在业务实践中可逐步探索资产证券化业务，将缺乏流动性的业务进行打包处理，以其收益作担保，向市场发行证券，募集资金。尝试利用基金公司在农发重点建设基金外设立农发债指数基金和ETF基金，拓展农发债间接投资者。

参考文献

中国农业发展银行.中国农业发展银行2008-2018年年度报告[R].北京：中国农业发展银行，2008-2018.