大学治理现代化视域下开放大学面临的问题与对策

谭璐 殷丙山

【摘要】以《中国教育现代化2035》提出“推进教育治理体系和治理能力现代化”战略任务为背景，在阐释“治理”“大学治理”“教育现代化”含义的基础上，总结近年来我国推进大学治理取得的成效，指出新时期大学治理存在多元共治未落地、民主参与度不高、章程效力难落实等主要问题。进一步分析开放大学建设所面临的办学体制、内部治理、外部保障、技术应用、领导力等方面的挑战，提出加强制度设计、重塑办学体系，健全民主治理、回归大学逻辑，提供法治保障、依法按章治校，优化技术应用、推动数据治理，以及积聚领军人才、创新领导力等方面的应对策略。开放大学治理现代化建设既是对国家加快推进教育现代化的主动回应，也是解决开放大学存在的现实问题、推动新时代转型发展的路径选择。

【关键词】  大学治理;现代化;开放大学;问题;对策;现代化标准;现代大学制度;教育现代化

【中图分类号】  G724.82       【文献标识码】  A       【文章编号】  1009-458x（2020）6-0060-08

一、引言

党的十九大报告指出：“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，加快教育现代化，办好人民满意的教育。”教育现代化是教育发展的本质性要求，也是新时代背景下对各类教育发展目标与思路的重要概括。十九大报告还提出：“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。”教育作为国家战略和最重要的民生，教育治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，是我国推进教育现代化、建设教育强国的重要保障。“推进教育治理体系和治理能力现代化”是《中国教育现代化2035》提出的十大战略任务之一，其主要目标是“形成全社会共同参与的教育治理新格局”。

开放教育是国民终身教育体系的重要组成部分，开放大学是开放教育的主要载体，肩负着独特的历史使命和社会责任。在此背景下，开放大学需要深刻把握教育现代化建设的时代背景和大学治理现代化的具体要求，结合大学发展的现实问题及其定位与目标，加快推进治理现代化建设，这既是开放大学深化改革、转型发展的迫切任务，也是开放教育提升现代治理能力和水平、实现新型治理的必然要求。

二、大学治理现代化的核心概念

从美国学者科尔森（1960）的《大学和学院的治理》开始，对大学治理的研究由来已久，涉及大学自治与大学责任、治理结构、府学关系、现代大学制度建设等种种主题。为更好地理解大学治理现代化，先简述“治理”“大学治理”“教育现代化”等概念。

治理是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”（俞可平， 2000， p. 4），强调“多元主体管理，民主、参与式、互动式管理”（高小平， 2014）。治理和管理虽意义相近，但在观念、方法、目标、影响等方面均有不同，正如习近平同志指出的，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”（杨维汉， 等， 2016）。治理之于管理，内涵更丰富，外延更广阔，是一个持续的利益相关者的合作互动过程;其目标不是既定的，而是多元的;其依据不是个人意志，而是国家法律法规;其手段不是单一控制，而是综合协调。

再看大学治理。《美国高等教育研究学会与教育研究信息中心报告》将其概括为“大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程”（Neave， 1998， pp. 8-9）。我国学者赵成等（2005）提出，“大学治理是为实现大学目标而设计的一套制度安排”，“通过大学各利益相关方追求自身目标的活动从而有效率地达成大学目标”。可见，大学治理是多元利益主体对大学进行的协同共治，围绕决策“谁来做”“怎么做”“如何评价”展开，既涉及大学与外界（政府、社会）的互动关系，也包括大学内部的管理运行机制及权责分配结构等问题。

大学治理现代化是教育现代化的有机组成部分，也是国家治理现代化的内容和目标之一。学者对“什么是教育现代化”“如何实现教育现代化”从不同视角提出了一系列观点。张人杰（1998）提出，“教育现代化是使教育从传统迈向现代”，要以“三个面向”（面向现代化、面向世界、面向未来）为指导思想，改变旧的思想、制度、内容、方法和管理等，使教育和受教育者适应社会主义现代化建设的需要。冯增俊（1999）认为，教育现代化是一个“推进教育从旧模式向新模式演变的”长期的循环递进的历史进程，以“推进现代经济增长”为其使命，应“寻求教育与社会发展的最大适切性和最佳效益”。褚宏启（2017）认为，“教育现代化的本质是教育现代性的增长”，应以教育现代性为逻辑起点评价教育现代化，关注培养人的目标和过程是否具备现代精神。杨小微（2019）提出，現代化学校标准及其指标体系建设应“聚焦关键特征”“关注内涵发展”“加大指标弹性”，以标准建设“引领中国教育现代化发展”。无论强调教育与现代社会的融合发展，还是突出现代人的培养抑或现代化学校标准建设，教育现代化已成为现阶段我国各类教育发展的本质要求和价值维度。推进大学治理现代化，促使大学从单一向度的传统管理转变为动态多元的现代治理，成为新时代实现高等教育现代化的战略举措和重要路径。

三、我国推进大学治理现代化的成效与问题

（一）近年来我国大学治理取得的主要进展

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》（下称“《纲要》”）提出，“到2020年，基本实现教育现代化”“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”。这个目标引领着我国高校建设中国特色现代大学制度的实践，推进大学治理现代化的有益探索。

1. 建立“政府宏观管理、学校自主办学”的高等教育管理体制

在教育治理模式的构建过程中，政府发挥着决定性作用。政府领导高等教育有两个主要传统——国家控制的模式和国家监督的模式（潘懋元， 等， 2016 a），从控制到监督，政府对高校的特权和影响逐渐减弱。当前，国际上的共同趋势是朝向远距离驾驭，即政府为大学发展提出宽阔的参数，确立相对宏大的使命和目标，具体的发展路径和方式由大学自身去探索实践。

我国高等教育管理体制改革的方向也是如此。政府相继出台文件，包括教育部《关于深入推进教育管办评分离  促进政府职能转变的若干意见》（2015），中办、国办《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》（2019）等，提出加快职能转变和简政放权，政府对高校转为“宏观调控”“间接管理”角色，社会各界依法参与和监督办学，扩大高校自主权。在实践层面，各地重新定位与调整政校关系，政府向有限政府、法治政府、服务型政府转变，通过取消或下放行政审批权、赋予高校用人、职称评审、收入分配和科技成果处置自主权等方式，鼓励高校准确定位、自主办学，在各自领域办出特色。同時，培育民间机构和社会组织，对高校开展第三方评价，重塑政府、学校、社会三者关系。

2. 完善“党委领导下的校长负责制”高校领导体制

改革开放以来，我国高校历经几次领导体制改革，最终在党的十三届四中全会上确定普通高校全面实行“党委领导下的校长负责制”，之后这一制度作为中国特色现代大学制度的核心内容被写进《高等教育法》。30年的实践证明，该制度符合我国国情和高等教育发展规律，是党对高校领导的根本制度。该制度明确了高校党委以集体形式统一行使高校的领导权、决策权和监督权，落实管党治党、办学治校的主体责任;校长在党委领导下负责教学、科研和行政管理工作，推进教授治学和民主监督。党委领导下的校长负责制为高校内部治理提供了根本遵循，确保高校在得到更大赋权的同时，社会主义的办学方向不走偏。

3. 以大学章程建设为龙头推进依法治校

大学章程是明确学校发展重大事项、规定各治理主体的权利义务内容及职责范围的纲领性文件，即大学的“基本法”，在高校内部管理制度中占有统领地位。在我国，大学章程先后被写进《教育法》（1995）和《高等教育法》（1998），成为高等学校设立及自主管理的法定条件和依据。2010年，《纲要》提出“加强章程建设，完善治理结构”，之后，教育部出台政策明确章程制定办法和要求。据官方公示信息，自2013年起教育部先后颁发了113所中央部属高校的章程核准书。各省市也积极推进属地高校的章程建设，初步形成“一校一章程”的格局。

（二）新时期我国大学治理存在的主要问题

改革开放以来我国高等教育发展迅速，以2015年起在校生规模跃居世界首位，高校数量居世界第二，已成为名副其实的高等教育大国。但是，从“大”到“强”，还需要在质量和内涵上下功夫。受制于计划经济体制下的路径依赖，我国高校与经济社会发展的适切性不够，培养人的现代性欠缺，大学治理的系统性、民主性、法制性还需增强。

1. 多元共治仍未落地，简政放权还在路上

深入推进“管办评”分离是教育治理的重要举措。但是，从“管”的方面来说，多年的管理惯性使得政府权力的下放知易行难。“简政”简多少，“放权”如何放？政校企新型关系如何构建？这些问题都需要在精准把握教育发展规律和教育公共治理规律的基础上去研究解决。从“办”的方面来说，不少大学“等靠要”的依赖心理与合法性机制下的机会主义心理依然存在，自主办学的内生动力和治理水平普遍不足，适应新时期新环境的改革意识和创新能力有待提高（张德祥， 2018）。从“评”的方面来看，我国社会组织尤其是民间组织的发育比较稚弱，社会参与高校治理不仅渠道少、主体性弱，而且体系和机制不健全（孙霄兵， 2015）。

2. 民主参与程度不高，学术话语权、基层话语权式微

由于传统的官本位文化和计划时代办学模式的影响，我国高校符合现代大学精神的科学治理和民主治理仍然缺位。很多大学内部治理结构不完善，组织机构的行政特征明显，行政化氛围浓厚;师生自下而上参与治理、表达诉求的渠道不多，校务公开的主动性和信息透明度不够;学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会等组织在实际中行使低效，发挥的作用十分有限，与现代大学治理意图形成的学术权与行政权相互制衡、师生群体参与办学的局面相去甚远（李福华， 2018; 冯丽莎， 简世德， 2019）。

3. 章程建设千校一面，法律效力难以落实

虽然我国多数高校告别了无章办学的历史，但是，章程内容千篇一律，定位目标同质化，缺乏创新设计。地方高校章程存在“核心文化内容趋同、特色不鲜明;办学目标定位趋高、区分度不大;服务面向宽泛、区域行业淡化”（王玉斌， 2019）等问题。具体到执行层面，按章治校缺乏法治框架约束与法律效力保障，与高校制度建设衔接不够，认同度不高，实操性不强。章程建设的问题反映的依然是大学治理的问题，是大学如何明确自身定位和发展路径、按照大学规律依法自主办学的问题。

四、开放大学现代化治理的

现实问题与应对策略

（一）我国开放大学治理的现实问题

由于办学的特殊性，开放大学治理的复杂度更高，积累了不少问题，主要体现在办学体制、内部治理、外部保障、技术应用、领导力等方面，与新时代创新、协调、全面、可持续的发展要求不相适应，与建设中国特色一流开放大学的目标尚有距离。

1. 系统分级办学传统体制面临挑战

我国开放大学是在广播电视大学系统基础上建设的。历史上，我国电大构成了世界上规模最大的远程教育系统，建立了“统筹规划、分级办学、分级管理、分工协作”（刘延东， 2012）体制。在学历补偿需求旺盛而供给稀缺的时期，这样的办学结构一度运转高效，形成了规模化、集约化的办学合力和优势，为社会培养了大批专门人才。

新时代，随着社会全面转型、改革持续深化以及高等教育、开放教育自身的发展，系统分级办学的传统体制越来越难以满足客观需要。从外部环境来说，我国高等教育正在由大众化阶段进入普及化阶段，开放大学学历教育生源日益萎缩。与此同时，在线教育市场规模不断扩大，电大办学面临着严峻的外部竞争（朱蔓菁， 邹衡， 2018），同业竞争的压力必然对办学质量和效益提出更多要求。从内部结构来说，计划经济时期形成的系统管理体制、办学模式相对封闭，运行机制相对僵化（课题组， 2015， p. 35），教育组织方式按照工业化大生产模式进行，不能满足优质、灵活、个性化的终身学习需求（陈丽， 等， 2017），也无法适应快速变化的社会发展以及不平衡的地区发展对差异化人才培养的需要。具体而言，电大的业务管理与地方教育主管部门的行政管理相互交叉，事权划分不清，多头管理造成成本上升、效益下降;金字塔形的分层多主体联合办学，管理层级多导致信息流通不畅，运行效率偏低而发展动能不足，办学质量的监控逐层递减;办学计划色彩浓厚，招生的地域限制有碍资源合理配置和市場良性竞争，专业课程设置和教学计划的大一统影响了因时因地制宜办学;基层单位办学主体性不足，参与开放教育的积极性不高，创造性难以发挥，等等。2012年，“1+5”所开放大学的挂牌开启了部分电大获得本科办学权的进程，越来越多的基层电大朝着这一方向努力，变革原有管理体制、调整优化办学结构和运行机制，这不仅是开放大学系统应对外部冲击的举措，也是办学主体发展转型的内生需求。

2. 现代大学制度建设任重道远

在教育部关于建立开放大学的批复中明确开放大学是“主要面向成人开展远程开放教育的新型高等学校”。然而，在很多人的固有观念中，开放大学是电大的翻版，作为业余教育或大众教育的一部分，不需要强调面向精英的“大学”意义和价值。同时，在行政管理系统中，开放大学仍处于“事业单位”的法人地位，实施行政指令为主的管理模式，在专业设置、招生、科研等诸多方面未能完全享有普通高校拥有的自主权（课题组， 2015， p. 98）。

从开放大学自身来说，历史上的电大发端于“多快好省发展教育事业”之需，由政府主导建设，依靠广播电视台与普通高校等社会力量办学、共建专业和课程，自主办学权及学位授予权滞后，学科建设长期缺位，科研能力较弱，教育话语权不足（雷彩珠， 2019），缺少大学自治传统和文化传承。在行政逻辑主导的办学模式和管理惯性下，开放大学科层权利偏大、学术权利不彰的现象较之普通高校更为突出，基层民主监督也相对薄弱，与开放办学理念不符。虽然政府文件中确立了开放大学的大学身份和自治地位，但现代大学制度建设才刚刚起步（龚志武， 2007），如何真正落实大学定位、建成服务终身学习的独立自治的大学，仍在探索实践的路上。

3. 开放大学转型缺乏外部保障

《纲要》提出“健全宽进严出的学习制度，办好开放大学”。不管是正式更名的6所开放大学，还是其他39所省级电大，都确立了开放大学的办学目标。但是，究竟“什么是开放大学？”“怎样建设开放大学？”仍然是专家、学者、实践者都在探索的问题，大家对此并没有完全达成共识（陈丽， 等， 2015）。2016年教育部发布《关于办好开放大学的意见》，对开放大学的定位以特色办学为基调，突出在构建区域终身教育体系和建设学习型社会中的功能作用，强调“四个面向”（基层、行业、社区、农村），最终落脚点是“服务全民终身学习的新型高等学校”。之后，一些地方教育部门出台了指导意见。例如，北京市教委于2017年发布《关于加快北京开放大学建设与发展的意见》和上海市教委于2018年发布《关于加快推进一流开放大学建设的意见》，为本区域的开放大学建设赋予了政策支持。同时，国家关于规范学历继续教育、学习型城市建设、教育信息化建设、发展老年教育、社区教育等文件的发布，也在不同层面为开放大学的办学方向给出政策指引。

然而，对开放大学的“新型”和“高等学校”的属性并没有深入描述，开放大学既无设置标准，也无相关立法保障，关于大学的内涵、特色和转型发展路径也并未给出清晰的指导意见。特别是对于开放大学办学体制、招生管理、学习制度等一系列重大问题，缺少统筹规划和总体设计。由于国家层面质量标准的缺失，各地在支持开放大学建设上的政策措施、经费投入等差异较大，有的地区基层电大承受着较大压力，面临办学条件不完备、师资力量薄弱、教学环节落实不到位等问题，影响了其质量信誉和转型发展（魏志宇， 2014）。同时，关于学分银行、资历框架等基础制度设计的缺失，限制了开放大学构建区域终身教育体系、服务全民终身学习功能的实现（陈丽， 等， 2017）。

4. 信息技术快速发展对创新力提出要求

我国开放大学（电大）因应通信技术的发展而生，最早探索了为社会大众实施远程高等教育的可行做法，建立了基于卫星电视网络、计算机网络和系统教学与管理网络的“天、地、人”三网结合的现代远程教育网络，在实践多媒体技术与教育资源的整合上积累了丰富的经验。

自21世纪以来，互联网、大数据、人工智能等现代信息技术发展迅速，在新技术对教育的渗透下，诸多传统高校和社会机构加入了远程教育行列，利用信息技术提供跨时空的教育服务，成为开放大学教学模式的有力竞争对手。对致力于成为“信息化带动教育现代化的试验田、示范区和引领者”（刘延东， 2012）的开放大学，或因其在创新能力、资金投入、社会影响力等方面的短板，在应用新技术开展探索性实践、教学法创新、教学模式改革、开放资源共享等诸多方面鲜有作为（丁新， 2017）。“技术赋能”是把双刃剑，既为开放大学的现代化发展提供了前所未有的机遇，也对开放大学应用新技术的创新力提出挑战。开放大学应通过技术使用而创新教学法和管理的功效（泰勒， 2014），成为“信息技术与教育教学深度融合”的典范，打造数字时代的教育竞争力。

5. 转折期挑战对领导力形成考量

从历史发展阶段来看，无论是与古老的中世纪大学还是与19世纪初诞生的现代大学相比，开放大学都是新生事物，在經历了初创期、适应期的成长之后，充满挑战的转折期（王洪才， 2007）来临。面临体系结构调整、自身转型发展与数字技术变革等一系列挑战，开放大学的领导层如何在复杂多变的形势下做好“掌舵者”，引领开放大学承担使命、达成愿景，助其成功进入机遇期、迈向成熟期？领导力（或称“领导才能”）是不容忽视的问题。在欧洲委员会联合研究中心提出的开放教育框架中，领导力是影响开放教育活动的四个核心维度之一;领导力不仅对开放教育至关重要，在推进教育信息化变革与高等教育现代化进程中，领导力都将发挥关键作用（奥西恩尼尔森， 2018）。

领导力是“有序组织人员朝着一定的既定目标引导和感召群众，最终实现目标的能力”（林柏雨， 2015）。开放大学是新型大学，不同于普通高校，其教育特性、规律尚在探索;办学利益相关者众多，复杂度高，没有现成的发展路径可循，照搬先进国家的经验是行不通的。奉为世界开放教育旗帜的英国开放大学，意图将其成功模式复制到美国而创办开放大学，也遭遇了水土不服并以失败告终。与此同时，开放大学的办学基础和环境与普通高校无法比肩，面临强大的社会偏见和各种质疑（王一兵， 2017），通向一流开放大学目标“道阻且长”。当前，我国开放大学正处于转型建设的关键期，“办好开放大学”的任务比办好任何一所普通大学更为艰难，对领导力的要求也更高、更迫切。

（二）推进开放大学治理现代化的应对策略

梳理近两年的研究成果，学者从不同角度思考我国高校治理现代化建设，提出了各类建议。任雪（2017）以制度变迁理论为依据，提出政府应在权力清单制度基础上辅以负面清单制度，通过法律形式保障大学和社会组织的自主权和参与权;石火学等（2018）从制度性工具的角度强调要深度聚焦高等教育内在发展逻辑，以落实主体权责利清单、审查执行程序合法性等方式控制好教育政策执行;周晶（2018）从制度文化建设出发提出应把握好制度文化与大学治理能力之间的关系，提升运用制度和机制管理大学事务的整体性能力;徐顽强等（2018）从治理结构的角度强调以合作治理机制，促进行政与学术权利、师生参与权利、社会监管权利的均衡;喻聪舟（2018）从高等教育定位基本特征的维度提出打造学习型党组织、唤醒大学活力、促进内涵式发展以及优化治理要素与结构等策略;李福华（2018）针对大学治理的不足提出从制度自信自觉、党建和队伍素质、治理结构与机制等方面加以完善。上述研究对于开放大学治理体系和治理能力现代化建设是十分有益的参考。

关于治理现代化，俞可平（2013）认为衡量国家治理体系现代化应有五个标准，即制度化和规范化、民主化、法治、效率和协调。作为国家治理体系构成部分的高校治理体系建设，也可以此为依据进行设计。开放大学治理现代化建设，既是对国家加快推进教育现代化的主动回应，也是解决开放大学现实问题的路径选择。针对开放大学存在的问题，基于治理现代化标准，本文提出开放大学现代化治理的基本策略。

1. 加强制度设计，重塑办学体系

制度具有根本性作用。开放大学制度建设的核心是构建“多元办学主体对教育资源配置的权力和利益及其制衡的契约制度体系”（王冰， 2013）。对于覆盖全国城乡的办学系统，应深化市场资源配置机制，冲破固有利益格局，分级管理体制向更有效率的扁平化模式发展，激发基层开放大学改革创新的内生动力;加强研究和总体设计，明确开放大学的设置标准，保障开放大学建设和发展所需经费投入，支持基层电大转型;以多中心治理理论为依据，让系统成员基于一致的质量目标、文化认同和新的合作规则，协商管理共同事务，在多层次多领域的互动中“归置其相互关系”，从而形成“事业共同体”凝聚下联合共治的“多中心秩序”（麦金尼斯， 2000， p. 76）。

作为独立办学实体的开放大学，可按照“衡平法则”进行法权配置（潘懋元，等， 2016 b），在中国特色现代大学制度的总体框架下完善分权结构与制衡机制，促进各类权力运行的规范化。要建立大学与政府、社会的良性互动关系，创新跨领域多主体参与的“多元共治”和“协商式评估”（方晓田， 等， 2018）等制度，建立更灵活开放的办学机制和更规范的办学秩序，激发开放大学的生机和活力。与此同时，开放大学应积极推进国家资历框架制度和质量保证制度的出台，为构建终身学习“立交桥”、服务全民终身学习奠定制度基础。

2. 健全民主治理，回归大学逻辑

以现代化标准完善治理体系，建立体现新型大学特点的现代大学制度，是开放大学适应时代发展和环境变化而成功转型的关键。学术权利的回归和民主权利的落实，是现代大学治理逻辑的应有之义。笔者以为，开放大学的利益相关者应达成共识：开放大学首先是一所“大学”，按照国际通行做法，开放大学享有与普通高校一样的办学自主权，可拥有完整的学位培养体系。开放大学自身要破除“行政事业单位”的思想和行动惯性，重视内涵建设，尊重学术规律，重植学科文化生态。应加强学科治理和以学术委员会为核心的学术组织建设，大力培育学术骨干和学科带头人，拓宽学术话语权和特色学科生长空间;推进科学研究和教学研究，形成在新技术应用、创新教学法和教育管理服务等方面的特色。

现代大学制度必须保障“以人民为中心”，将教授治学、民主监督的力量渗入治理体系，改变目前主要是“自上而下”的纵向治理模式，实现“自上而下”与“自下而上”相结合、多元参与的“立体治理”。健全教授委员会、教职工代表大会、学生代表大会等民主集中决策机制，推进党务、校务公开，确保师生及社会利益相关方对于学校重要事务的知情权、参与权、表达权和监督权，最大限度地尊重民情、民意，最大范围地凝聚民智、共识，形成促进开放大学事业发展的合力。

3. 提供法治保障，依法按章办学

良法是善治之前提。对大学来讲要坚持依法治校，就是“在法治框架内，用制度化手段确保办学行为遵循教育规律”（宋永忠， 2016）。在开放大学从事的远程教育、终身教育领域，很多国家建立了比较完善的法规，我国福建省、上海市等地也相继出台了促进终身教育发展的地方条例（黄博翔， 等， 2018），而国家层面尚未专门立法。所以，有必要借鉴国外及我国地方立法经验，深入总结开放大学的内在办学规律，制定国家终身教育法及其下位的开放大学条例规章，由上至下、以点带面地推进开放大学治理的法治化进程，为开放大学确立合法地位、进一步落实自主权、服务全民终身学习提供法理依据。

就大学自身而言，章程及其配套制度建设是大学的顶层设计。世界一流大学都具备一流的治理体系，大學章程是“一流大学治理体系中必不可少的重要组成部分”（欧阳光华， 等， 2019）。要在科学认识开放教育及其办学规律的前提下，加快开放大学章程的制定、核准与发布，让经过核准的章程成为开放大学内部治理的最高权威，作为依法自主办学、实施大学管理和履行公共职能的基本准则，真正实现依法按章办学。

4. 加强技术应用，推动数据治理

《中国教育现代化2035》提出：“信息化是教育现代化的重要内容，也是推进教育现代化的关键途径。”开放大学是以信息技术为支撑开办教育的，不仅要探索新技术应用于改进教学法和教学实践，还应重视技术手段在支持决策、改善管理方面的作用，这是提高组织管理效能、创新开放办学体系的基础，也是发挥在线学习平台数据优势，改进教学、提升人才培养质量所需。

数据治理是“在数据管理策略指导下对业务流程和风险管理两方面数据的采集、存储、使用和控制的过程”（张世明， 等， 2018）。通过对数据进行有效的规划、使用和控制，既可以实现对数据这种无形资产的全生命周期管理，也能够成为提高机构决策水平和业务效率的积极手段。开放大学巨型的办学规模、以远程在线为主的教学模式、复杂的管理模式以及由此产生的海量教育教学数据和信息资源，都对引入并推动数据治理提出了要求。通过数据治理，能够提升开放大学的信息技术应用能力和大数据支撑下的教育治理能力，让开放大学的战略决策更科学、业务流转更高效、管理服务更精准。

5. 积聚领军人才，创新领导力

人才资源是核心竞争力。对于变革中的开放大学，其现代化治理尤其需要善治的领军人才。善治就是要将组织中的人、制度、技术、文化、环境等因素有机协调并统一到共同的目标之下，最终有效地达成既定目标。要破解开放大学面临的种种难题，引领开放远程教育走向未来，需要适应快速变化的信息社会、推动持续变革的创新领导力。开放大学的领导者要具备应对充满挑战的政策环境、保证质量和维护声望、机构变革与数字革命、确保机构可持续性等多方面的领导才能（奥西恩尼尔森， 2018）。此外，开放大学的领导者多来自普通高校，熟悉传统院校管理和实践模式，还需要有针对性地提升在线学习领导才能，如应对变革管理、处理公共关系、熟悉技术能供性和趋势等能力（艾维斯， 雷根， 2015）。欧美等地已经开发了不少专业发展项目，致力于与数字转型相关的领导力培养。

变革离不开创新，领导力的发展也是如此。在领导力的结构、人力资源、政治和象征四个框架下，领导者需具备制定战略计划、激励和鼓舞成员、获取所需资源、塑造价值观等能力（坎瓦尔， 2016）。对开放大学而言，领导者需要将上述领导力任务有机结合，有效利用包括信息技术在内的各种创新手段提高办学治校能力，并创设鼓励创新的制度和文化。在多元共治的视野下，领导者应与开放大学的利益相关者保持密切联系、开展合作、培养共同体，带领大学不断发展以满足不断变化的社会需求，让大学利益相关者追求自身目标的活动与大学发展的方向协调统一。另外，鼓励创新应包容失败、允许试错，最大限度调动基层创新的积极性和主动性。同时，创新应有持续性，这需要开放大学的领导层相对稳定，避免过于频繁地变动主要领导。当然，大学自身也需要建立保证教育政策和创新工作连续性的机制与策略，发现和培养关键工作领域的带头人。

综上所述，推进开放大学现代化治理，不是单独一、两点的碎片化修补，而是牵动全局、相互联动的改革和改进的系统工程。在办学生态上，应重塑事业融合、利益共创的开放办学体制，打造深入合作、协同共治的办学系统;在内部机制上，要加快章程建设，完善学术治理、民主治理结构，适应现代大学自主发展和自我管理的需要;在外部保障上，呼吁开放教育立法，强化开放大学作为大学、同时作为终身教育重要载体的专门身份;在科学治校方面，推动数据治理，优化远程教学及其管理模式，在信息化带动教育现代化中有所作为。其中，起关键作用的是领导力，应汇聚、培养大学建设之专门人才，全面协调各类办学资源，创新教育服务供给要素，逐步实现开放大学治理体系和治理能力的现代化。

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责任编辑 韩世梅