公众环境诉求是否促进了生态环境质量改善？

龚勤林，李 源，张 锴

(四川大学经济学院，成都 610065)

社会主要矛盾是一个国家生产力发展水平和社会发展阶段的客观反映和形象刻画.改革开放以来，我国经历了四十多年的持续经济增长，一跃成为全球第二大经济体，人民物质文化生活有了巨大的改善，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾.进入高质量发展阶段，满足人民对美好生活向往成为了我国发展目标，而美好生活不止于物质丰富，还需要“天蓝、水清、地绿”的生态环境.高速的经济发展使我国在三四十年内经历了发达国家工业化一百多年的环境问题，洁净的空气和清澈的水域似乎成为了时代的“稀缺品”.2018年我国召开了全国生态环境保护大会，明确提出要“坚决打好污染防治攻坚战，推动生态文明建设迈上新台阶”，2019年发布的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中也提出“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”.如何践行生态文明建设，完善环境治理制度，实现我国环境治理的善治与良治成为当前亟待解决的重要问题.

事实上我国政府从20世纪70年代就已经意识到环境保护的重要性，并从制度上进行了设计安排.1973年8月国务院召开第一次全国环境保护会议，提出了32字环保工作方针.在“五五”计划时编制了国家第一个环境保护计划，在“十五”计划中将节能减排作为了规划目标，随后将其列为约束性考核目标.这些环境保护制度在一定程度上减少了环境污染，并规定了政府、企业和公众的权利义务关系，让环境保护成为了政府的重要工作和社会的共同任务.但是这些制度在实施过程中存在约束力、时序效力差异，比如地方环境保护易受官员晋升因素的影响[1]，在过去唯GDP考核激励制度下，地方政府容易产生扭曲竞争，存在为催动经济增长而忽视环境保护的倾向[2-3].近年来随着中央环保督查工作的开展，受督查区域环境污染指标均有显著下降，环境保护工作也成为了一项重要的政治任务，但是这种非常态的“运动式”手段却面临着如何提供长期约束效力的问题[4].总体来看，诸如环保规划、环境督查等“自上而下”的环境制度安排，能够促使地方政府开展环境保护工作，但是其驱动机制容易受到“激励不相容”以及非常态的影响，中央和地方政府之间容易产生环境治理博弈，从而降低环境保护制度效力的发挥.

相对于政府“自上而下”的制度安排，公众基于自身利益需求而产生的环保诉求却可以提供长期的内生驱动力[5].上世纪九十年代我国将公众环境诉求纳入了环境保护工作，并颁布了《环境信访办法》，公众可以通过信访渠道表达自己对环境问题建议.在《环境保护法》中也提出“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告.”随着公众对于环境污染感知愈发强烈，尤其是“雾霾围城”、江河废水偷排、土壤污染等现象的增加，公众环保意识被极大地激发，越来越多的人主动参与到了环境保护的行列中来，通过信访、投诉等多种方式，表达对环境保护的合理诉求.例如目前各级政府都开通了“12369环保举报联网管理平台”，仅2018年就接到公众举报71.01万件，同比增长了14.7%.公众环境诉求和监督让环境污染问题更加真实和全面地展现在社会面前，但这种“自下而上”的环境规制方式是否实现了环境质量的改善，又是通过什么机制和能够在多大程度上产生改善作用？针对这一问题，本文将进行理论探讨和实证研究，以期提出有针对性的政策建议.本文接下来的结构安排：在文章第二部分进行文献回顾并提出理论假设，第三部分进行模型设计和实证检验，分析理论假设的合理性.第四部分基于研究结论提出对策建议.本文的边际贡献在于以往学者更多关注公众环境诉求是否促使政府进行环境治理，较少研究公众环境诉求与环境质量之间的关系，以及其中的作用机制，因此本文将公众环境诉求与环境质量纳入“触发因素—作用机制—作用效果”的分析框架，从而更加系统明了地分析公众环境诉求如何改善环境质量，以及通过什么机制改善环境质量.

1 文献回顾与理论假设

1.1 文献回顾

公众环境诉求产生的根本原因是公众自身利益受到了损害[6]，而对政府环境治理信心不足将促使公众进行环境诉求表达[7].李丁和侯璐璐等[8-9]认为公众基于自身利益考虑，会通过环保投诉等方式，抵制有污染的工业项目和公共设施布局在自家附近，即产生“邻避效应”，从而促使政府进行策略调整.余亮[10]认为公众作为理性决策的追求者，公众个体会关心与自身利益密切相关的环境问题.同时公众环境诉求产生和强烈程度与其环保意识和经济发展水平相关，高海珍[11]研究认为环境优先于经济发展的意识越强，公众参与民间环境组织的可能性就越高.王玉君和韩冬等[12]研究证明经济发展水平是公众参与环保的积极因素，即经济水平越高的地区公众参与环保的概率越大.

那么公众环境诉求是否驱动了政府进行环境治理？在这一问题上，郑思齐和史丹[13-14]利用谷歌和百度指数构建公众关注指标，运用城市以及省级面板数据探讨了公众关注程度和环境治理的关系，其研究发现公众环境关注的改善能够有效地驱动地方政府进行环境治理.于文超和高楠等[15]以环境信访数、人大代表和政协委员提案建议数等构造了公众环境诉求指数，发现公众的诉求能够推动政府增加治理投资，并且颁布环保法规.但韩超、李永友、沈坤荣等[16-17]学者发现公众环境诉求对地方政府环境治理投资和环境立法、执法的驱动作用不显著，该作用受到地区间环境污染治理的策略影响.在这一问题上的分歧也引发了学者对于地方政府异质性的分析.首先是基于地方政府官员个体特征与环境治理的研究.臧传琴、雷平和沈坤荣等[18-20]研究认为地方主政“一把手”的年龄、籍贯和官员任期等均对其环境治理措施产生影响，比如有中央从政工作经验的官员更有利于控制污染，乡土化官员会增加高耗能产业的发展，地方官员年龄越大，其牺牲环境发展经济的概率会下降.其次是对地方政府财政分权的研究，在财政分权的制度安排下，为增加财政收入，地方政府有发展污染性行业的冲动，从而导致环境质量下降[21].

综上，目前对于公众环境诉求和生态环境研究，更多的是基于公众环境诉求本身以及是否能够驱动地方政府进行环境治理，但并未将地方环境质量同公众环境诉求纳入同一分析框架，事实上公众环境诉求直接目标是改善环境质量，而政府增加环境投资也只是改善途径之一.基于此，本文研究内容聚焦于公众环境诉求是否驱动了环境质量改善，公众环境诉求促进环境质量改善的作用机制，同时基于异质性视角分析因公众环境诉求引致的环境质量改善效应在不同区域的大小.

1.2 理论分析与研究假设

政府和公众之间存在委托代理关系，政府作为公众的代理人，如果在缺乏监督的情况，容易产生机会主义倾向，尤其是在市场失灵和政府失灵较为严重的环保领域.但公众环境诉求能够有效缩短委托人和代理人之间的“距离”，从而缓解政府和公众在环境领域的委托代理问题.国外相关研究表明，在环境问题上公众通过“用手投票”机制影响环境治理政策的制定，促使政府官员改善环境[22].同样，我国公众也能够通过民主监督和人大代表制度参与环境治理.不仅如此，中央政府和地方政府之间也存在委托代理问题，中央政府基于社会利益要求进行环境保护，但地方政府会因为区域利益或者“晋升激励”等因素产生破坏环境的行为.在这一问题中，薛澜等[23]认为公众环境诉求的增加能够促使公众发挥监督者作用，进而缓解委托代理问题，促使地方政府进行环境治理.因此，本文认为随着公众环境诉求增加，政府会采取环境执法或增加环境治理投资等措施进行环境治理.

基于此，本文提出研究假设1：公众环保诉求会驱动政府进行环境治理.

但增加环境治理投资和环境执法只是治标，随着环境治理的行政手段不能满足公众日益增加的美好环境需求时，环境质量的改善就需要通过经济手段进行调节.污染源于工业化进程中粗放的发展方式，在发展初期区域依托资源和劳动力禀赋实现了工业化，但工业化也带来了环境污染，随着区域环保意识提升，公众对于良好环境的需求超过了对经济增长的追逐，地区往往也会随之进行产业结构调整，从根源上对环境进行治理.例如，城市在工业化后期多数会将重工业迁移出本地或者限制发展，仅保留部分都市轻工业.

基于此，本文提出研究假设2：公众环保诉求能够促进产业结构升级.

波特假说认为严格设计且恰当的环境规制能够激励企业进行创新，这种创新作用会降低企业生产成本，甚至抵消企业遵循环境规制时产生的费用[24].本文认为公众环境诉求作为一种“自下而上”的环境规制，同样会促进企业进行创新，减少资源消耗，投入更多要素进行环境治理技术改进，从而改善环境质量.例如，工厂附近居民投诉工业企业排放超标，环保监管部门将会责令企业加强技术改造，从而实现排放达标.

基于此，本文提出研究假设3：公众环保诉求会促进企业进行技术创新.

图1 公众环境诉求改善环境质量的理论分析Fig.1 Theoretical analysis of public environmental appeal improving environmental quality

2 实证设计

2.1 模型设置

基于以上理论分析与假设，本文结合数据可得性并参考郑思齐[13]和于文超[15]等学者的研究，构建了以下实证模型(1)：

epit=α0+α1xfit-1+φi+ηt+εit，

(1)

在模型(1)中，epit表示第i个省份在t年的环境污染程度，xfit-1表示第i个省份在t-1期的公众环境诉求，之所以选择滞后一期的环境诉求是因为当期环境诉求和环境污染具有内生性，且公众环境诉求作用发生往往具有滞后性.εit为随机误差，同时为了降低模型的内生性，本文控制了φi地区效应和ηt时间效应.环境污染同时还受到其他因素的影响，因此本文加入了控制变量，得到模型(2)，其中Xit表示其他会影响环境污染的控制变量.

epit=α0+α1xfit-1+α2Xit+φi+ηt+εit.

(2)

2.2 变量选择及数据说明

2.2.1 被解释变量：环境污染(ep) 在日常生活中，公众能够直观感受到的环境污染主要是大气污染、水污染以及土壤污染等，这些污染波及面广、影响大，公众对其反映也比较强烈.而这些环境污染也主要来自工业废弃物的排放，因此本文选取工业三废中的二氧化硫排放量、废水排放量和固体废弃物产生量来表示环境污染程度，分别表示为ep1、ep2、ep3，其排放量越大表示环境污染程度越高.三种污染物的排放数据来源于历年《中国环境年鉴》.

2.2.2 核心解释变量:公众环境诉求(xf) 目前研究有基于问卷调研的个体数据、互联网相关搜索数据、以及居民信访投诉等类型指标来表征公众环境诉求.本文认为，问卷调研的个体数据由于受到选择区域和样本量的限制，难以反应公众环境诉求全貌，而互联网搜索数据(如百度指数)，易受我国网民数量以及热点新闻的影响，存在一定偏差，因此本文选择了由官方统计的环境信访投诉表征公众环境诉求，该指标不受特定人群数量的影响，而且个体行为更具自主性.公众环境信访投诉数据来源于历年《中国环境年鉴》.

2.2.3 控制变量：经济发展水平(pgdp)，能源消费结构(mzb)等 为了减少遗漏变量造成的估计误差参考已有研究成果，本文设置了如下控制变量：1) 经济发展水平.本文采用人均地区生产总值(pgdp)考察区域经济的发展程度，并设置二次项衡量其“EKC”效应.2) 能源消费结构.能源消费尤其是化石能源消费是环境污染产生的直接原因，本文选取煤炭消费占全部能源消费的比重(mzb)，衡量区域的能源消费结构.3) 资源禀赋.由于“资源诅咒”效应的存在，资源丰富地区往往更容易受到资源开采带来的外部性影响，因此选取地区采矿业从业人员占比(ckb)，衡量区域资源禀赋.4) 财政赤字程度.用各地当年的财政总收入与财政总支出之比(cz)来表示.

表1 变量描述性统计Tab.1 Descriptive statistics of variables

3 实证结果与分析

3.1 基准模型回归

由于变量存在比例和规模值两种类型，为了消除数量级差异，以及异方差，本文对变量进行了对数化处理，并采用固定效应面板回归，控制了时间以及地区固定效应.为控制篇幅，在基准回归中仅使用二氧化硫排放量表示环境污染(lnep1)，将固废和废水排放作为模型稳健性检验的替代变量.同时由于五年规划将二氧化硫等主要污染物纳入了约束性指标，且处在五年规划不同时期，其对二氧化硫的减排影响不同，为此本文控制了五年规划效应.

表2 基准回归结果Tab.2 Benchmark regression results

续表

注：***、**、*分别表示1%、5%和10%的显著性，括号内为t值，下同.

由表2可知，第一列的回归结果显示，公众环境诉求并没有促使环境质量的改善，但考虑到公众环境诉求与环境污染可能存在非线性关系.因此本文作了公众环境诉求与环境污染的散点图，横轴为滞后一期的公众环境诉求对数值，纵轴为环境污染对数值，发现二者之前存在一定的非线性关系.

(3)

图2 公众环境诉求与环境污染散点图Fig.2 Public environmental appeal and environmental pollution scatter

利用模型3再次进行回归，发现公众环境诉求与环境污染间存在倒“U”型关系，即公众环境诉求在拐点前和环境污染呈同向变化，在拐点(lnxft-1=8.17)后公众环境诉求促使了环境污染的降低.在模型中加入经济发展水平、资源禀赋等控制变量后结果依然显著.之所以存在倒“U”型关系，本文认为公众环境诉求不强烈时，公众环境诉求驱动政府和整个社会共同推进环境治理的作用力不强，而环境质量也不会因为公众环境诉求的增加出现迅速的提升.但是当生态文明成为普世价值，公众对于环境诉求愈发强烈时，尤其是产生了巨大矛盾时，例如出现游行、上访等现象，公众环境诉求将会驱动整个社会朝着更有利于环境质量改善的方向前进.

在控制变量方面，经济增长(lnpgdp)与环境污染之间同样存在倒“U”关系，即存在库兹涅兹曲线，这与王立平等学者[25]研究结果一致.同时财政赤字水平(lncz)提高会增加环境污染.这是因为在财政分权制度下，财政赤字越高，地方政府就越有进行招商引资提高财政收入的冲动，容易忽略环境保护.

但是不同区域存在环境诉求和经济发展迫切性差异，因此本文进一步分析了公众环境诉求在空间区域上的异质性，按照东、中、西和东北四大板块进行分样本回归，其结果如下：

表3 分地区样本回归Tab.3 Regression by region

从表3可以看出，我国东部、中部公众环境诉求均同环境污染程度呈现倒“U”关系，但是东北和西部地区结果不显著.其原因可能是，一方面由于西部和东北地区总体发展水平较低，尽管居民对环保有诉求，但追求经济增长时忽略了环境保护.另一方面，西部和东北地区公众的环保意识较东中部居民弱，其平均环保信访量明显低于东中部，环境诉求的驱动作用无法充分发挥出来.

3.2 稳健性检验

为了验证回归结果稳健性，本文用工业废水排放和固废产生量替换二氧化硫排放量，其回归结果如表4．

表4 稳健性检验Tab.4 Robustness test

结果发现，将环境污染变量由工业二氧化硫排放量(lnep1)替换为工业废水(lnep2)和固废产生量(lnep3)时，其回归结果依然显著，说明本文选取的模型具有一定的稳健性.

3.3 作用机制分析

从上面基本回归分析结果可以看出，当公众环境诉求达到一定程度后会降低环境污染，改善环境质量，但公众环境诉求是通过什么渠道促使环境质量的改善？对于这一问题，本文认为公众环境诉求是一种社会层面的“环境规制”，一方面会产生直接效应，即规制政府行为，促使政府加大力度提升环境治理能力，另一方面也会形成间接效应，这种规制作为一种制度安排会促进社会进行创新，降低环境污染程度，并且驱动区域降低工业比重，促进产业结构升级.基于此，本文将从政府治理、技术创新和结构升级三个方面来分析公众环境诉求促进生态环境质量改善的作用机制.

3.3.1 环境治理 政府是公众环境诉求的“直面者”，近年来发生的一系列公众环保事件多是居民针对一些工业项目(如PX化工，高压线等)而产生的，在此期间政府将直接面对公众的质疑，这将督促政府提升自身环境治理水平，采取相应的治理措施，强化环境治理，满足公众环境诉求.基于此，本文选取环境治理投资总额(lntz)代表政府治理投入，该指标包含了环境污染治理和城乡环境基础设施投资等项目.并考虑到地区是否增加环境治理投资同其发展水平和当地主政官员特征相关，因此将官员任期和所在区域板块(东、中、西、东北)纳入了模型中.

表5 公众环境诉求与环境治理Tab.5 Public environmental appeal and environmental governance

首先验证公众环境诉求是否会驱动政府增加环境治理投资，表5第一列回归结果发现在不控制官员任期和所在区域情况下，公众环境诉求对环境治理投资不显著，在控制了官员任期和区域板块时其结果显著为正，公众环境诉求促进了环境治理投资，说明假设1具有合理性，这也再次证明公众环境诉求作用于环境治理确实存在区域异质性.

那么政府治理投资能够直接改善环境质量吗？本文将环境治理投资总额与环境污染进行回归发现环境治理并未降低环境污染程度，但这并不能说明环境治理投资无用.参考黄珺，余朝晖[26]的研究，本文在模型中加入了环境治理投资的二次项(lntz2)，发现其同环境污染呈现倒“U”型关系，表明环境治理投资不是不能改善环境质量，而是投入太少时作用不明显，在超过拐点后，环境治理投资才能够促进环境质量改善.

3.3.2 技术创新 根据“波特假说”，良好的环境制度能够驱动社会主体进行创新，降低生产成本，该假说已经被众多学者研究证明.技术创新能够实现在投入不变的情况下生产更多的产品，以及提供效率更高的节能环保产品，进而减少污染物的排放.本文借鉴沈能和刘凤朝[27]相关研究，选取了各省区的专利授权量(lntec)衡量地区的技术创新水平，并验证公众环境诉求是否会驱动技术创新，且这种创新是否能够实现环境质量的改善.

表6 公众环境诉求与技术创新Tab.6 Public environmental appeal and technological innovation

表6结果显示，滞后一期的公众环境诉求(lnxft-1)对专利授权量(lntec)回归结果显著为正，说明公众环境诉求能够推动社会进行技术创新，符合“波特假说”，并且技术创新与环境污染(lnep1)的回归结果显著为负，说明技术创新能够实现污染物排放下降，从而改善环境质量，从而证明了理论假设3.

3.3.3 结构升级 工业生产活动是污染主要来源，降低环境污染最有效途径是降低工业比重，调整区域产业结构.面临公众环境诉求的增加，政府会考虑将部分高污染高耗能的工业布局在远离人口密集区甚至是海外，或者终止部分工业项目的布局，因此公众环境诉求具有驱动区域产业结构升级的作用.本文借鉴原毅军等[28]学者的做法，用第三产业增加值与第二产业增加值的比值(is)代表区域产业结构升级，分析公众环境诉求和产业结构之间的关系，其结果如表7.

表7 公众环境诉求与产业结构升级Tab.7 Public environmental appeal and industrial structure upgrade

由于地区产业结构调整也同官员任期相关，因此引入了官员任期控制.从上表结果(1)中发现当期公众环境诉求并没有促进产业结构的升级，但滞后一期的公众环境诉求同产业结构之间呈现显著为正的关系.这同现实比较符合，产业结构变化的周期较长，当期公众环境诉求往往在后期才开始显现作用.同时本文将产业结构升级同环境污染回归，结果显示二者关系显著为负，说明产业结构升级确实能够促进环境污染的下降，从而改善环境质量.

4 结论与启示

本文以2003年—2017年我国31个省区市的面板数据为基础，实证分析了公众环境诉求与环境质量之间的关系，并探析了公众环境诉求的作用机制，得出了以下结论.

1) 公众环境诉求和环境污染呈现倒“U”型关系，即当公众环境诉求超过拐点时，能够促进环境质量的改善.但是该作用存在区域的异质性，一方面相较于东中部地区而言，我国西部和东北地区公众的环保意识还偏弱，另一方面西部和东北地区更加关注经济增长，从而导致公众环境诉求并未能实现环境质量的改善.2) 公众环境诉求能够驱动政府进行环境治理，从而促使环境质量改善.在面临公众环境诉求压力时，地方政府往往会增加环境治理投资，满足公众的诉求，但是政府环境治理投资额较少时，其对环境质量改善作用不显著，只有当投资额较大时才能实现环境污染的下降.3) 公众环境诉求是一种社会层面的“环境规制”，能够促进技术创新，这种技术创新能够有效地降低环境污染，改善环境质量.4) 公众环境诉求能够促进区域产业结构升级，实现对环境污染的根源性治理.

根据以上结论，本文提出如下对策建议.

1) 增强我国公众的环保意识，尤其是欠发达的西部和东北地区公众的环保意识.环保意识是实现环境质量改善的原始动力，目前我国居民环境保护意识已经有大幅度提升，但是仍存在明显的区域差异.因此，需要在欠发达地区加大环境保护的宣传力度，通过开展环境保护宣讲会、利用新媒体发布环境公益宣传片，让“绿色青山就是金山银山”的思想深入人心，促进公众主动参与到环境保护中去，有意识地合理表达环保诉求.

2) 提升环境信息公开力度，完善公众信息反馈机制.提升信息公开力度，让公众能够及时准确地了解工程项目和政府行为可能产生的环境问题，从而促使公众以“利益相关者”身份参与环境保护.同时提升信息公开力度，政府的行为将更加透明，既能够减少因招商引资发展经济而大肆破坏环境的现象，也能够让政府直面公众环境诉求，及时进行信息反馈.

3) 提高政府环境治理投资，尽快越过倒“U”拐点.我国政府的环境治理投资总额在2006年-2017年间以年均10%以上的速度增长，投资额大幅度增长，但是由于基数低，以及高速的经济增长，我国环境治理投资仍不能满足环境质量有效改善的目的，需要政府进一步破除“唯GDP”论，强化环境考核，驱使地方政府增加环境治理投资.

4) 推动技术创新，促进产业结构调整升级.发展中的问题归根到底还是需要发展的手段来解决，环境治理需要通过科学技术和产业结构调整来实现.首先要鼓励企业进行生产工艺和技术改造，淘汰落后装备，大力发展循环经济，减少环境污染排放.其次要推进生产技术以及环境治理技术的发展，强化企业、高校和科研院所的合作，大力推动节能环保技术研发和应用，提升污染治理设备运作效率.最后要加快地区产业结构升级，实施供给侧结构性改革，加快淘汰高污染高能耗的落后产能.