国际视角下家政服务从业人员职业化问题研究

魏宇菲 四川省社会科学院

一、问题的提出

随着我国人均收入提高、人口老龄化的快速发展以及二胎政策的放开，城市家庭对家政服务的需求逐年扩大与增长，与之对应的是家政从业人员职业化水平低，服务层次与水平难以满足雇主的需求，另一方面，家政从业人员的“非职业化”导致其劳动法难以覆盖，发生纠纷和侵害权益保障，所谓职业化，就是家政服务人员工作状态的标准化、规范化、制度化，家政服务人员在工作中遵循职业行为规范，具备必要的职业素养和匹配的职业技能，但本研究认为，职业化不仅是从业人员服务流程和内容的规范、更是国家、法律层面认定的“职业化从业者”。回溯“家政工”这一职业，2000年，劳动和社会保障部正式认定"家庭服务员"这一职业，家政服务踏上自身的"职业化"发展道路，2015年1月，《人力资源社会保障部 国家发展改革委员会等八单位关于开展家庭服务业规范化职业化建设的通知》，《通知》明确提出家政服务业的规范化与职业化的建设，但到目前为止， 家政从业人员的职业化水平依然很低，本研究试图从国际视角下来探讨家政从业人员的职业化难题，从国际视角下看，家政从业人员的服务在家庭中完成，大都属于非正规就业领域，家政从业人员90%以上为女性，而女性在就业市场中属于弱势地位，以及家政从业人员大都以外来移民为主，同样在就业市场中其权益易被损害。从国际视角下来看，女性、非正规就业部门，移民身份，“非生产性”劳动，具有以上从业特征的从业人员都需要专门的法律、政策以及一整套措施的实施来实现其逐步“职业化”。

二、家政从业人员“非职业化”问题探讨

（一）家政工作的“非生产性”特征

家政从业人员从事家政服务工作，由于家政工作本身的性质，它主要是在各家庭中完成，往往缺乏共事的人，通常也没有书面合同或其他外部监管。

由于家政工作总是被视为“生产性”劳动力市场之外的活动，它总是直接或间接的被排斥在劳动和就业法之外①。即使在家庭之外从事家务工作，获得的薪酬也是较低的，其中原因就是家务工作一般理解为家庭中的女性承担，无需计算报酬，同时，人们普遍认为家务工作没有技术含量，没有价值，特别是在中国的历史传统中，从事家政工作的是“佣人”，更加强化了这项工作的受“歧视性”。

（二）家政从业人员的“女性”特征

2012 年，胡大武揭示了家政工“易受伤害性”的结构性特征：第一个特征就是家政工的劳动主体构成上以“女性”为主的结构，不仅中国如此，从全球视角下来看，女性是家政从业人员的主体，根据国际劳工组织2013年对全球和地区统计，超过 15 岁的就业人口中，至少有 5260 万人以从事家政工作为主，这一数字占全球就业人数的3.6%，而女性占家政工人的绝大多数：共 4360 万或总数的 83% 为女性，家政工是女性就业的重要渠道，占女性就业总人口的 7.5%。不论是在发展中国家和发达国家一样，家政工行业作为就业门槛较低的行业，成为受教育程度低的女性的重要就业岗位，是她们养活自己和家人，摆脱贫困的重要途径。

（三）家政从业人员的“移民”特征

从发达国家和地区的家政服务业从业人员来看，家政工作的大部分由发展中国家女性移民来承担，在许多国家，家政工在很大程度上，甚至是全部由外来移民承担，其中以妇女为主。我国由于城乡二元分割，家政工作的从业者大都由农村来到城市工作的女性从事，根据《中国家政服务业发展报告(2018)》显示，目前我国家政服务从业人员88.6% 来自农村，年龄结构偏大，“80后”新生代从业人员所占比例不到20%。同时，文化水平较低，高中及以上文化水平仅占14.1%。家政服务从业人员流动性高、稳定性差，大多数是行业“新手”，家政服务成为女性农民工进城的就业的重要途径。

（四）家政从业人员的非正规就业特征

不论是发达国家还是发展中国家和地区，家政从业人员都显示出明显的非正规就业的特征，存在没有签署正式的劳动合同的问题，部分是因为家政工作是在私人家庭中进行，而且常常是不只一个雇主，或者家政工职业化身份没有得到确认，在非正规经济中的工人得不到承认、注册或规范， 即使在理论上受到一定的法律保护的覆盖，但在实践中都无法获得现有的社会和劳动保护。在我国，家政工人的主要依靠四种方式寻找工作，刘明辉（2013）指出，家政工人主要依靠：1．通过亲戚朋友介绍直接雇佣；2．通过职业中介机构，选择雇佣家政工；3．通过“员工制”家政服务企业，选择雇佣家政工；4．通过“准员工制”家政服务企业，选择雇佣家政工。其中只有渠道3具备职业化特征，即家政工接受家政服务企业的管理，被派到家庭中从事家政服务，由家庭雇主出资，家政服务企业办理参加社会保险手续。家政工享有城镇社会养老、医疗、失业、工伤和生育保险待遇，但在我国目前属于准员工的家政从业人员占比依然很低，大多数家政工人通过中介制，亲属朋友关系寻找雇主，无法形成正式的雇佣关系，从事家政服务被认为是灵活就业、非正规就业。

（五）家政从业人员的劳动关系的“非正式性”

由于我国家政从业人员的主体均依靠中介或者亲属朋友关系寻找雇主，而雇主无法成为法律所确认的“用人单位”，因此，无法形成正式的雇佣关系，即使签署劳动合同，也无法得到劳动法与劳动合同法的保护。《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）适用于“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者”。在现行法律框架下，《劳动法》对于劳动关系的界定排除了家政工与雇主形成的私人雇佣关系。与此同时，《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）规定该法律适用于“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织”。雇主与家政工无法形成正式的雇佣关系，家政工、雇主、家政公司其签订的三方合同也并非真正意义上的劳动合同；监管上，《劳动保障监察条例》中规定“对企业和个体工商户（以下称用人单位）进行劳动保障监察”，雇主家庭被置于在监察范围之外，因此家政工权益受到侵害时难以依法维护自己的利益②，家政从业人员的劳动关系没有得到劳动者主体法律的保护，一旦在工作过程中出现劳动纠纷，维护权益难度较大。

三、国际视角下家政从业人员“职业化”路径选择

（一）推动家政从业人员从非正规就业向正规就业转变

推动在非正规经济就业的从业者向正规经济转变是国际劳工组织和世界各国政府的责任，将这些工人疏导到正规就业中，并为他们提供更好的社会和劳动保护，而这一任务的完成需要综合配套的法律和政策体系。首先是通过立法来将非正规就业的从业者纳入到法律保护框架中，使非正规经济中从业者摆脱非正规性进而纳入到法律的保护。2011年6月，国际劳工组织第100届年会高票通过了《家政工人保护公约》。该公约的通过标志着国际社会开启了对非正规经济劳动者保护的劳动法律之门，意味着国际劳动法对劳动者权利保护的范围扩展至被视为典型的非正规经济活动的家政服务领域。但目前我国并没有签署此公约，参照国际经验，非正规经济占比比较高的国家和地区重点往往是放在将立法框架扩大到涵盖非正规经济中的工人，并采取措施便利他们融入正规经济，由于我国的劳动法和劳动合同法中规定只有与“用人单位”签订的合同才会纳入以上法律保护，而雇主属于个人，无法与家政从业人员签订正式合同，本研究认为可如像法国推行的拓展家政服务概念，将其拓展为个人服务业，通过拓展家政服务为个人服务进一步确立职业化定位，我国立法也应当考虑应对《家政工人保护公约》，能否将家政服务员定位为劳动法律范畴之“工人”。

国际劳工局在2014年的《从非正规经济向正规经济转型》的报告中提出：通过制定扶持性政策和监管环境，减少正规化过程中的障碍，从而降低向正规化转型的成本，以减少非正规就业。同时，通过提高对正规化所带来的好处和保护的认识，保护工人权利，增加正规化后的福利（为中小型和微型企业经营发展服务，市场准入，生产资源，信贷计划，以及为非正规经济单位转型升级提供的培训和促进计划）；而我国国务院办公厅在2019年出台的《关于促进家政服务业提质扩容的意见》指出，一是着力发展员工制家政服务企业，让家政服务人员有组织可依靠。员工和家政服务公司形成劳动关系，家政从业人员才是真正意义上的“家政工”，作为员工被派遣到雇主家中服务，家政公司与家政服务人员签订劳动合同，按时足额支付与其提供的家政服务质量、数量相匹配的薪酬待遇，并为其缴纳“五险一金”，这是家政从业人员职业化的标志。同时出台税收优惠和社会减免政策，鼓励家政服务机构转型到员工制，让更多的家政从业人员进入到“正规”就业。但目前收税优惠与社保减免有时间限度，家政服务机构转型到员工制中的成本问题值得注意。

（二）参照香港经验

中国香港是菲佣的主要工作地区之一，也具有相对成熟的法律规范，在香港非正规就业的劳动关系中，香港的《雇佣条例》有专门的解释，将雇佣关系的形成扩展到个人；如果雇主无法支付家政从业人员工资的话或者没有买工伤保险，由两个配套的基金：关于工资配套的破产欠薪基金和关于工伤保险的雇员补偿援助基金，只要是雇佣关系，雇主无法支付工资，雇员可向破产欠薪基金申请工资补偿；如果雇主没有买工伤保险，万一发生了工伤意外，雇主应承担的赔偿会由基金先支付给员工，雇主的疏忽，有安全责任的额外补偿，这个基金也会承担。在我国目前立法无法将员工制之外的家政从业者纳入保护的情况下，可尝试建立类似以上基金，以对家政从业人员形成保护。

（三）扩宽我国社会保障面

就业非正规化的直接后果往往是缺乏提供社会保障的渠道。社会保障扩面的策略可在向正规化转型过程中发挥重要作用，对妇女来说尤其如此，家政从业人员具有女性性别聚集效应，其群体特征具有受歧视和在社会经济地位方面的弱势特征，具有女性、移民和非正规就业特征的家政从业人员在就业能力和社会经济地位上处于弱势，在我国，家政从业人员还以大龄农村女性占主体，介于这一群体的特征，应将社会保障的覆盖面扩展到这一群体。

正如国际劳工组织包容性劳动力市场、劳动关系和工作条件部门主管菲利普·马卡登表示，“考虑到这一女性主要有女性劳动力组成，高度易受歧视并且在社会和经济方面处于弱势地位，将社会保护扩展至家政工人的政策是抗击贫困和促进性别平等的关键要素。”

注释：

①《有效保护家政工人：为制定劳动法提供的指导》. 国际劳工局，工作条件与就业司，工作条件与就业项目，产业和就业关系司—日内瓦，2012.

②曹昂，王靖，陈沁园，丁丽.深圳市家政工生存状况调研报告，2020，5.