基于消防安全要素的监管策略探析

游小雄

摘要：本文旨在通过分析影响消防安全的各要素及其关系，反思当前消防监管在策略上存在的突出问题，并结合实践中的执法困局及其破解之法的分析，指出消防监管策略改进的方向和重点，为制定科学、高效且符合经济社会发展实际的消防监管策略顶层设计提供理论依据。

关键词：消防安全要素;监管策略

一、消防安全系数S的定义

《中华人民共和国消防法》规定，消防工作的方针是：预防为主，防消结合。“防”，就是降低火灾发生概率;“消”就是提升应急处置火灾的能力。

一个单位的消防安全管理水平，可以用消防安全系数S来衡量，它等于火灾发生概率（风险）P与应急处置火灾的能力A之积，数学表达式记为：S=P·A，（P<1;A>1）。

该公式有如下性质：火灾发生概率P越小，安全系数S越高;火灾应急处置能力A越大，安全系数S越高。这符合我们的经验，验证了定义的合理性。

二、影响消防安全系数S的要素

《中华人民共和国消防法》规定，消防工作的原则是：政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、群众积极参与。政府、部门、单位和公民是影响单位消防安全系数S的四大宏觀要素。宏观要素中，单位是关键要素。《中华人民共和国消防法》主要从人员、制度和设施三个方面规定了单位的义务。人员、制度和设施是影响单位消防安全系数S的三个微观要素。

责任人、管理人、控制室值班人员、微型消防站队员等是人员方面的要素，其中责任人是关键，是驱动制度运行的灵魂。组织机构、责任分工、值班巡逻、巡查检查、考核奖惩等是制度方面的要素，其中奖惩制度是关键，是驱动其他制度有效运行的动力。火灾报警、灭火设施、疏散逃生、防火分隔等是设施方面的要素。原公安部消防局于2013年印发的《火灾高位单位消防安全评估导则（试行）》采用的分析方法为定性分析，重庆市地方标准《火灾高危单位消防安全评估规程》（DB50/T 632-2015）发布了定量计算S的公式。

“人”的因素驱动“制度”运行，影响“设施”的状态（完好与否）。具体地讲：人、制度和设施以人的主观愿望为驱动，发生相关性，相互影响，一般情况下，设施运行情况受制度执行情况制约，制度执行情况由人的主观愿望决定。因此，“人”是核心要素。

对监管策略的启示：

1.消防监管应从“管事”向“管人”转变、从“查隐患”向“查责任”转变。

2.制度应以人为本。制度应是可行的、管用的。人执行不了的，或者执行了没有效果的，或者执行成本大于实际成效的，都是应当舍弃的制度。

3.偏重甚至只关注“设施”，忽略其他要素，是本末倒置，结果事倍功半，应加以纠正。

三、消防投入对S的影响

根据经验可知，初期管理水平较差的单位，随着消防投入的增加，管理水平会明显上升;当管理水平上升到一定值后，消防投入对管理水平的促进作用越来越小。由此推论：

1.随着管理水平的提升，消防投入（人力、物力、资金、技术）对促进提高管理水平的效果越来越弱。

2.决策者对消防安全系数S的期望值，决定了消防投入的极值（最大值），取决于其对消防工作重要性的主观认识。假设他是理性的，那么他会认为：“保证一定安全投入确保安全是必要的，但当达到一定的安全程度后，再进行投入是一种浪费，因为没有绝对的安全，只有可接受的风险。”他不可能不计成本进行消防投入。

3.决策者的主观认识在未改变之前，S存在一个极值，记作S0。

4.通过提高决策者对消防工作重要性的主观认识，可以提高S，对应的极值记作S1。

对监管策略的启示：

1.决策者的这一想法，是人之常情，我们应当给予充分尊重和理解。要客观冷静分析：责任人对消防工作的认识是否还有提高的空间，消防投入是否还有增加的可能性？切勿机械教条、逼人太甚，否则“善法”也会结出“恶果”。

2.如果确因决策者认识不到位，造成消防安全系数偏低，那么就应视情选择行政执法或宣传教育手段，促使责任人提升对消防工作重要性的认识。

3.行政执法和宣传教育，客观上都可以促使决策者提升对消防工作重要性的认识。当对象拒绝履行法定职责时，应通过行政执法促使其转变态度;当对象趋于合作时，则应通过宣传教育进一步。前者天然带有的压迫感，可能导致逆反心理;后者较为柔性，常常润物无声。需要指出的是，作为执法人员，应该时刻牢记：监管双方的利益一致。因此，无论采用哪种方式，目的都应该是推动监管双方关系由“对抗”转变为“合作”，而不是“敌对”。

四、当前监管策略脱离了社会发展特定历史阶段的实际

达到法律、法规要求的安全条件时所对应的安全系数记为S法。当前，大多数社会单位的消防安全系数S低于S0，且低于S法。【注：这是基于笔者十余年执法实践切身感受得出的判断，如下图所示。】笔者认为，导致这种局面出现的原因是多方面的，当前监管策略未能完全切合社会主义初级阶段的实际是其中之一。

生产力决定生产方式，经济基础决定上层建筑。当前，我国正处于社会主义初级阶段，这一客观实际，决定了安全文化发展处于初级阶段，决定了群众消防安全意识还不够高，决定了消防管理人才普遍匮乏。认为“消防监管强度越大，社会单位自我管理主动性越高，单位消防安全水平就会随之提高”是错误的。实践证明，以“监管”促“安全”的策略已经失败。究其原因，在于社会单位缺乏自我管理、自我完善、自我提高的必要人才支撑。消防管理人才缺口太大，大到不能满足消防管理的基本需求（如消防控制室值班人员）。在这样的条件下，可以预见，无论怎样加大消防监管强度，社会单位的消防安全水平都将长期在低位徘徊。

一段时间以来，我们的思维习惯、话语模式和执法理念，已经被 “严格监管”这个词所占据，且时常脱离法律、法规来实行“严格监管”。事实上，实际执法实践中所谓的“严格监管”，更多的是反映各级消防监管机构决策者的个人意志。尽管如此，其客观效果却提高了S法。当S法大于S1时，即意味着：社会单位无论怎样提高认识，都无法达到法律的要求。于是，我们发现，社会单位在普遍“违法”。这是一种病态，却也是严酷的现实。

需要指出的是，不尊重社会现有消防管理人才存量严重不足的客观实际，片面强调严格执法，缺乏对人才培养的长远规划，方法背离目的，无异于缘木求鱼。这是方向性、原则性、全局性的失误，应当检讨并加以纠正。

五、严格执法的困局及破解之道

（一）困局1

社会单位A在中庭设置摊位，消防监督员B依法责令A限期改正。A若整改，损失5万元租金;A若不整改，将被处罚1万元，但能赚取租金5万元。B若严格执法，可避免渎职风险（职业安全收益为3）; B若视而不见，将承担渎职风险（职业安全收益为-3）。A和B采取不同策略，其組合结果如下表所示：

对于社会单位：无论消防监管机构是否处理，继续违法的收益都比纠正违法的收益大，因此，社会单位会选择继续违法。对于消防监管机构：无论社会单位是否纠正违法行为，严格执法比不处理的风险低，因此，消防监督员会选择严格执法。于是，形成执法困局：A不断违法，B不断执法，但火灾隐患始终存在，并将继续存在。

如何将结果转变成“B严格执法，A纠正违法，火灾隐患消除”的状态呢？方法一，是增加规则中违法成本。当前正在大力推进的“信用监管、联合惩戒”机制，便是此方法的实践运用。方法二，是取消规则本身，即允许在中庭设置摊位。当前的通行做法是用方法一，但效果并不理想，社会单位抗拒情绪十分严重。因此，笔者认为对“中庭设置摊位”等这一类行为的火灾风险重新进行评估是必要的，现行消防技术标准某些方面的要求是不合理的，结果是难以施行、过犹不及。

（二）困局2

社会单位A在中庭设置摊位，消防监督员B有法律义务进行执法纠正。A若整改，损失5万元租金;A若不整改，将被处罚1万元，但能赚取租金5万元。B若严格执法，可避免渎职风险（获得长远的职业安全收益2），但因为A仍未改正，所以会被上级通报批评（损失短期的职业绩效收益-3），综合收益为-1;B若视而不见，将承担渎职风险（损失长远的职业安全收益-2），但却能避免被上级通报批评（获得短期的职业绩效收益3），综合收益为1。A和B采取不同策略，其组合结果如下表所示：

因此，这种情况下，结果将非常糟糕：A不断违法，B视而不见，火灾隐患始终存在，并将继续存在。

解开困局2，也就是将现在的结果变成“B严格执法，A纠正违法，火灾隐患消除”的状态，首先要解开困局1，然后有两种方法可选。一是上级不再通报批评执法程序完善但问题仍然存在的执法行为;二是执法者改变价值取向，更加在乎长远的职业安全收益，而非短期的职业绩效收益。因为“通报批评执法程序完善但问题仍然存在的执法行为”不合理，所以应选择第一种方法。

参考文献：

[1]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国消防法（2019修订）[M].北京：中国法制出版社，2019-4-23.

[2]公安部消防局.火灾高位单位消防安全评估导则（试行）（国发〔2013〕46号）[Z].2013-3-7.

[3]DB50/T 632-2015.火灾高危单位消防安全评估规程[S].