确保污染防治攻坚战“后墙不倒”

刘苗苗

今年是污染防治攻坚战的决胜之年。

在防控疫情和经济增长的双重压力下，5月11日生态环境部召开会议强调：“要保持战略定力，强化风险意识和底线思维，坚持方向不变、力度不减，标准不降、‘后墙不倒，坚定完成污染防治攻坚战阶段性目标任务的决心和信心不动摇。”

打好这场事关全面建成小康社会成色的战役并不轻松。如何研判当前污染防治攻坚战面临的形势？又如何处理好污染防治与发展的关系、做好应对？记者近日就此专访了全国人大代表、全国人大环境与资源保护委员会委员、生态环境部环境规划院院长、中国工程院院士王金南。

形势依然严峻复杂

记者：为何说打赢打好污染防治攻坚战面临的形势依然严峻复杂？

王金南：当前的重点是防控疫情、恢复经济，同时确保全面建成小康社会目标实现。毫无疑问，环境保护会在疫情防控和经济恢复之间“煎熬”。一方面，经济恢复面临困难挑战，要开拓市场和降低成本，企业有可能在降低环境污染治理投入上动脑筋，甚至可能设法停运相关污染治理设施，导致污染排放增加。另一方面，疫情防控进入常态化后，环境执法和监督帮扶机制也有待新探索，否则环境执法效果就会打折扣。

此外，蓝天、碧水、净土三大保卫战也存在一些难题弱项。蓝天保卫战2020年要实现规定的优良天数比例会有一些压力。目前我国蓝天治理总体还处于“气象影响型”阶段，即一旦出现极端天气事件，大气治理成效就会大打折扣。去年夏天全国多个省份出现高温少雨，导致臭氧浓度同比大幅提升，超标天数明显增加，今夏若再出现类似情况，大气治理的挑战无疑会加大。

碧水保卫战中，水生态环境保护不协调不平衡问题依然突出。海河、黄河等地区地表水长期存在一些劣Ⅴ类断面；长江、渤海攻坚战已经消“劣”的部分断面存在反弹风险；全国还有28%的湖库出现不同程度富营养化，重点湖库暴发蓝藻水华风险较大；部分地级城市建成区黑臭水体要实现“消除比例达到90%以上”目标仍有一定难度。

土壤污染防治方面，监管能力依然薄弱，部分市、县级土壤环境管理技术人员严重匮乏，甚至处于空白状态，土壤污染监测设备缺乏。基层执法意识不强、水平不高。土壤污染修复技术仍处于探索阶段，土壤污染防治项目进展缓慢，专项资金执行率低。

记者：蓝天、碧水、净土三大保卫战还有哪些共性难题和弱项？

王金南：首先是生态环境质量进一步改善的难度加大。改善环境质量的关键是减排污染，其措施有加强管理、配套治理设施、结构调整、提高标准等。过去几年，容易实施、成本相对较低、难度相对较小的措施大多已实施，后面面临的是更加难啃的硬骨头，成本升高，难度加大，效果递减。

其次是部分重点领域投入保障不足。比如，环保基础设施多元化投入机制不健全，污染治理设施建设存在短板，污水、垃圾、危险废物处理处置能力总体不足、分布不均。据初步估算，消除黑臭水体所需的污水管网有1万亿元缺口。要实现2030年消除全部城市建成区的黑臭水体，投资需求或将超过7000亿元。随着污染防治攻坚战深入推进，环境治理的复杂性还会增加，环境治理边际成本上升问题也会凸显。

另外，治理能力较为薄弱。全国各地经济社会发展与生态环境基础差异较大，面临的生态环境问题也各不相同，生态环境保护管理体制改革正在推进，机制能力建设还不到位，污染防治依然面临小马拉大车的局面，基层和乡镇尤其薄弱。

记者：这些难题和弱项背后的制约因素是什么？

王金南：一是保护与发展长期矛盾和短期问题交织，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上仍处于高位，还需要较长时间分阶段持续改善。二是生态环境治理更多依靠行政手段，相关责任主体内生动力尚未得到有效激发，市场化机制还需进一步建立和完善。三是在企业经营困难、财政收支压力加大的情况下，用于治理项目投入、治污设施升级改造等的资金保障难度加大。四是一些企业和相关部门法治意识不够强，依法治理环境污染、依法保护生态环境的自觉性不够，不少地方存在不知法、不守法、不依法的问题。

实施重点突击攻坚战

记者：打赢这场战役需要重点攻关哪些方向？注意哪些问题？

王金南：要重点发力精准治污、科学治污、依法治污、多元治污，注意处理好治污与经济发展的关系。不能为了突击完成任务，再搞粗暴的“一刀切”，不分青红皂白对企业关停了之，影响地方经济发展。

重点攻关内容，包括制定实施蓝天保卫战“微克”行动计划，抓紧实施全国挥发性有机物治理攻坚方案，着手制定实施秋冬季攻坚方案。同时，制定实施碧水保卫战“毫克”行动计划，建立六月倒排工期，实施攻坚突击战。聚焦目标，加大督导帮扶力度。

长江和渤海入海河流国控断面实现消“劣”是打好污染防治攻坚战的重要标志。下一步要针对各省份地表水约束性指标、长江渤海消除劣Ⅴ类断面等方面滞后省份和地市，加大督促力度。适时组织专家，研判水生态环境问题、成因和对策等，帮扶地方破解难题，向结构调整要环境质量改善效果。要加快试点建立人民环保监督员制度，建立环境污染群众监督机制。

记者：如何确保发力点落实？

王金南：压实责任，精准施策。进一步发挥分析预警、调度通报、督导督察相结合的流域環境管理综合督导机制作用，传导压力，督促地方各级党委、政府依法落实污染治理主体责任，制定切实可行、详尽有效的行动方案，以问题为引导、目标为导向，明确自身差距，重点突破，注重实效，精准施策。

多方发力，统筹应对。各级党委政府要加强组织领导，实施党委统一领导、政府组织实施、部门分工负责、市县乡村合力攻坚的工作推进机制，及时解决突出问题，加大投资，确保措施落地可行、责任到人。同时要发动各级专家团队力量，推动更加扁平化、快速反应的“包保”机制，分片区、逐城市联合研判问题、破解难题。另外要做好疫情防控相关环保工作和污染防治攻坚战等生态环境保护工作的舆情应对和宣传解读引导，主动发声，回应社会关切，营造良好的舆论氛围。

记者：如何压实地方党委和政府及有关部门的责任，调动他们治理环境的积极性？

王金南：既要强化生态环境保护的“外部鞭策”，又要激发内在动力，还要帮助提高治理能力。

“外部鞭策”需要落实好严格的监督、考核与责任追究，要把考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要依據，对污染防治责任落实不到位的省、市、县党政主要负责人开展约谈、问责等，督促地方党政领导切实担负起污染防治的主体责任。

内生动力则意味着建立激励机制，激发地方治理环境的积极性。将生态环保政绩作为干部考核的重要指标，对考核绩效排在前面的地方给予一定的荣誉、财政资金奖励及政策利好等，促进地方领导干部重视生态环保工作。通过定期考评排名向社会公开方式，发挥标杆地区榜样作用，引导落后地区向“领跑”地区看齐，调动其积极性。

从里到外调动积极性的同时，要进一步提升地方环境治理能力。一方面，进一步健全包保责任制，完善监督帮扶机制，督促地方加强污染治理工作；另一方面，通过专业团队的力量帮助地方发现环境治理问题，提供解决方案，协助地方补齐短板。

打好升级版污染防治攻坚战

记者：作为全国人大代表、全国人大环境与资源保护委员会委员，你今年的议案内容主要是什么？

王金南：从已有环境治理保障条件和措施看，今年如期打赢污染防治攻坚战胜算较大。我关心的是，进入“十四五”，如何打好升级版的污染防治攻坚战。“十三五”期间的治污是生态环境改善成效最大、工作推进成效最好、百姓和国际社会高度认可的五年，但必须认识到，我国生态环境质量改善的成效还不稳固，产业结构偏重、能源结构偏煤、运输结构偏公路还没有根本性改变，接近和达到资源环境承载能力上限、环境风险累积高发的局面没有根本改变，生态文明建设和生态环境保护仍是短板和弱项的局面没有根本改变。与我们的发展目标、与世界生态环境先进水平相比，差距仍然很大，需要继续保持战略定力，把污染防治攻坚战向更高水平推进。

记者：在你眼中，升级版的污染防治攻坚战有哪些特征？

王金南：升级版的污染防治攻坚战要求在攻坚目标、减排途径、治污方式、政策手段、科技支撑、治理体系六个维度有全方位提升。

攻坚目标要跳出以前的思路，着眼于2035年美丽中国建设目标，升级设计“十四五”污染防治攻坚战的大气、水和土壤等环境质量改善目标。对于一些不适合我国国情，乃至发达国家都很难解决的环境质量指标和标准，要加快标准修订和调整。

减排途径要从“治标”转向“治本”，重点在调整产业结构、优化空间布局、提升资源能源利用水平等“治本”措施上着力，以稳固和提升已取得的成效。即以绿色发展为主线，加快推进实施“三线一单”（即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、生态环境准入清单），从源头上控制污染。

治污方式要摒弃粗暴、简单“一刀切”方式，通过精准、科学、依法治污来提升生态环境治理质量和效能，用科学思维、科技手段，解决我国面临的复杂环境问题。如对全国各地区、各行业、各领域的环境问题，分区施策、分类施治；瞄准重点区域、重点行业、重点污染物等有的放矢，提高治污效益。排污企业单位要依法排污，政府监管部门也要依法监督企业减排，巩固减排效果。

政策手段要摆脱法规标准和行政干预依赖，强化市场经济激励机制。实践证明，一项好的经济政策往往能对治污发挥根本性作用，如电厂脱硫脱硝超低排放电价补贴、城镇污水处理收费政策，就大大增强了企业减排的动力。建议“十四五”污染防治攻坚战，要重点研究制定影响深度污染防治的经济政策，如环境保护税中纳入挥发性有机物、总磷排放征税，建立覆盖污泥处理的全成本污水处理收费机制，重点行业超低排放改造税收优惠和折旧鼓励，引导银行业特别是政策性银行发展绿色信贷等政策。

科技支撑上要加大科技投入，联合国家和地方以及企业科技力量，重点集成现有成熟的科技成果和技术方法，升级生态环境保护和行业企业治污技术模式，提高治污效果和效率。

治理体系上，建议将由党委政府主导的环境治理模式，转化成党委领导、政府主导、人大监督、企业治污、司法保障、公众参与的现代环境治理体系。在坚持党的集中统一领导、实行生态环境保护党政同责、一岗双责的基础上，进一步深化企业主体责任，加快实施排污许可证管理，完善生产者责任延伸制度；进一步完善公众监督和举报反馈机制，加强舆论监督，充分动员社会组织和公众共同参与环境治理。

生态环境保护靠大家，社会每个群体、每个成员都要主动践行绿色简约的生活方式，积极开展垃圾分类、绿色消费等活动，担当生态文明建设的参与者、贡献者，而不是局外人、批评家。

（摘自《瞭望》新闻周刊2020年第21期。作者为该刊记者）