全球化经济背景下西方公共管理改革对中国的借鉴意义

陆楚瑜　古一辰　董雯茜

摘 要：进入20世纪后半叶，由于客观环境的大幅度变化，公共事业的干预模式与客观环境的不适应日益突出，西方各国政府纷纷陷入了管理危机。在这样的条件下，公共事业管理的改革开始了，新公共管理由此诞生，带给西方国家重大进步的同时又产生了不可忽视的隐患。因此，在我国的公共管理改革中，需要在国情的基础上对西方的新公共管理“取其精华，弃其糟粨”，合理借鉴，让我国的公共管理能够与时俱进。

关键词：公共事业管理 新公共管理 中国 改革

中图分类号：F279.27 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）02（b）--02

当今，国际环境正处于快速变迁与高度竞争中，世界各国都倾向于以公共管理改革的方式来提高自我的竞争力。自20世纪70年代起，英美等西方资本主义国家先后都经历了由“传统公共管理”向“新公共管理”的转换。然而，创新的公共管理方式并没有真正实现其预期的效率提高和成本节省，甚至在实践和理论上面临着认同危机。由此可见，在公共管理改革的推进中，新公共管理理论只能作为借鉴，还必须以中国的实际情况作为指导。为此，必须对新公共管理理论进行更深入地理解与认识。

1 西方公共事业管理改革及新公共管理的诞生

历史发展显示，从近代到当代，从古典自由市场经济到现代市场经济，对包括公共事业管理在内的整个公共事务管理，经历了保护模式到干预模式，再到市场模式的历史演变。在西方自由经济时期，各主要市场经济国家普遍崇尚亚当·斯密的“管得最少，政府最好”的主张，政府实行自由放任政策，亦即保护模式，基本上不对国民经济和社会生活进行干预。到了20世纪30年代，第一次世界经济危机产生，以放任和自由为基本特征的传统政府管理方式已难以解决严重的经济危机和相应的社会危机。因而，以罗斯福为首的新政派认为必须通过政府这只“看得见的手”来实现经济运行中的“移动均衡”，干预模式就此形成，并于60年代前后达到高峰。到了20世纪80年代，在社会变迁和经济全球化的压力下，西方国家的政府纷纷陷入了管理危机、财政危机和信任危机之中。传统的“公共行政”的理论与实践在这种情况下显得危机四伏，所以需要新的理论与实践让西方国家各政府从危机中摆脱。

新公共管理主张由市场和社会组织来承担公共服务的生产和提供，而政府则通过制定各种政策，实行监督与审查等方式来保障其运行。在新公共管理理论的指导下，西方国家在公共事业管理改革的实践中广泛引进企业管理方法，在公共部门中引入市场机制，用市场的力量来改造政府。企业管理中的“项目预算”“业绩评估”“战略管理”“顾客至上”等基本概念和做法，大量出现在新公共管理的理论与实践中。从20世纪80年代至今，中国等一大批发展中国家引入了新公共管理理念，在不同程度上增强了其政府的运作能力。

2 新公共管理的得与失

新公共管理理论是在传统公共行政理论上的颠覆，然而它同时也造成了一些社会问题。用企业精神改造政府是新公共管理的基本理念，虽然通过竞争提高了效率，但是只講效率最大化而不顾公平，产生了经济效益失衡、利益最大化失衡而导致经济危机、金融难以控制等问题。同时，新公共管理理论使政府从发号布令的指挥者转变为以人为本的服务者，这种身份的转换不利于政府有效地开展公共服务。由此可见，新公共管理理论还存在一定的弊端，对新公共管理的实践，应当采取“取其精华，去其糟粕”的态度。

在这样的条件下，中国对西方新公共管理理论的应用，就必须要从适应时代要求和切合中国现实这两个点出发。当前，我国市场经济想要进一步发展和完善，就要进一步发挥市场的积极作用。值得注意的是，在强调市场作用的同时，也要防止市场侵入社会其他方面。“要维持社会稳定，不仅要有基于竞争机制的‘市场领域，基于合作机制的‘非市场领域也不可或缺”。“正因为如此，中国的公共事业管理改革需要同时完成两个层面的任务：一方面要加强对政府的整合，注重多主体共同参与公共管理，公平与效率相统一;另一方面要积极提升政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等各种能力，从而让其能够适应社会主义市场经济，并用服务与管理相结合的方式，提高政府管理的绩效。

3 立足于中国国情的借鉴

3.1 引入竞争机制，公共服务市场化

在公共服务领域引入竞争性机制能打破政府对公共服务领域的垄断，实现公共服务的“顾客导向”;服务的提供者也会不断提高效率和质量，以满足顾客的需要。我国政府应当借鉴西方国家的做法，在宏观上加强对公共服务的管制，同时也在一定范围内允许私营部门进入公共服务领域。在经济全球化的趋势下，经济资源自下而上的在世界范围内优化组合，使得不同国家都能找到自身的比较优势。因此，这里的私营部门不仅有国内私营部门，也有国外私营部门。而政府要做的就是把自己的部分决策权根据市场规则和全球化原则转移到新的市场竞争机制手中，由企业推动市场经济的发展，为公共管理注入新的动力。

改革开放以来，我国政府机构改革过程中实际上体现了把竞争机制引入政府服务中的这种思路，比如实行分税制，发展非公有制企业，公务员竞争上岗等，但是与国外在公共管理上所采用的竞争机制相比还有很大的差距和改革的空间。在我国，虽然人民是国家的主人，但在现实生活中，人民群众面对高价低效、质量差的公共服务却无能为力，“只此一家、别无分店”的公共产品垄断经营格局是极其重要的一个原因。因而，在引入竞争机制过程中，应注意两个方面：其一，政府应首选实力强、技术高、运营成本低、管理经验丰富的企业来实施改革;其二，政府应通过制定技术标准和价格调控的手段，降低产品成本、提高服务质量。此外，政府在吸引非公有企业进入公共服务和产品的提供过程中，还应充分考虑和确保弱势群体的利益。

3.2 开放服务领域，管理主体多元化

从西方20世纪70、80年代以来的公共管理改革来看，改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体理念。正如盖伊·彼得斯在其著作《政府未来的治理模式》中所论述的那样“官僚体制在某些功能上仍然有其存在的必要，但人民自己可以在整个体制上发挥更重要的作用”。长期以来，我国“政府中心”的理念严重抑制了社会主体的积极性和创造性，制约和监督的落实一直不到位。在社会公共事务日益复杂多变的中国，完全由政府来承担是不现实的也是不可能的，而在市场经济中，非政府组织拥有更强的资源配置作用，能有效的降低成本，节约资源。因此，必须扩大管理主体的范围，将政府所控制的一部分职能交给市场。

首先，政府应该抛弃“政府中心”的理念，将权力交由多元的管理主体互相牵制，逐步实现“民主行政”。其次，应当加大培育非政府组织的工作力度。特别是改革开放以来，我国的非政府组织发展取得了长足的进步，但是与国外非政府组织相比，无论在规模、形式、管理方式还是在其所发挥的作用方面都有着非常大的差距。这就需要政府对非政府组织的发展加以支持、鼓励和引导，为非政府组织的活动提供更为广阔的空间。当然，在实行管理主体多元化，将更多的管理任务从公共部门转移出去的同时，政府机构必须担负起更为艰巨的监督职责，加强公共产品和服务市场化过程中的规范性和规则性建设。最后，由于管理主体更加多元化，政府的组织体系构建和运营机制需要进行一定的转变。新公共管理注重的是经济质量，所以政府不能全面控制公共管理，而应以自己为主导与非政府组织共同管理，构建适当的组织构架，明确各自的权利与义务，共同促进经济发展，应对经济全球化给公共管理带来的挑战。在此过程中，政府与非政府组织互相学习，互相制约，互相监督，为良好的市场经济环境创造条件。

3.3 提高管理水平，绩效评估多维化

政府绩效评估是改善政府部门与公众的关系，提高公众对政府信任度的一项重要措施。西方各国在公共事业管理改革过程中大力引入私营企业的管理理念，实施绩效管理。在对政府公共管理的活动评估中，更加关注目标和产出，体现了评估标准多维化的趋势，例如美国政府责任委员会架构的评估模式包括投入、能量产出、结果、效率和成本效益以及生产力等六个维度。

长期以来，我国在对政府绩效进行评估的过程中存在着评估指标体系权重设置不合理的问题，只要GDP总量、财政收入、税收等能够按要求保持一定的增长，一切就万事大吉，至于人民的实际收入、就业和失业比例、社会保障建設和完善程度等，就甚少得到应有的重视。另外，我国政府绩效评估主体单一化明显，多以官方评估为主，缺乏社会公众对政府的评估。同时，政府绩效评估过程也缺乏媒体、公众及法定监督机构的有效监督。评估机制的缺陷使得国家难以有效的预测市场供求，供求关系不匹配，服务成本高、效率低，政府的宏观调控作用失灵。

为了改变这种现状，一方面，评估标准要多维化。必须抛弃以往“唯GDP至上”模式，建立一套符合中国国情的，科学的绩效评估体系，重点考察文化、卫生、社会保障制度等方面，同时还要落实可持续发展，把人与自然环境的协调发展列入对政府管理工作的考察范围。另一方面，评估主体要多维化，既要评估政府机关，也要评估服务对象如群众参与度、满意度等。值得注意的是，应当建立专门的非政府绩效评估机构并配备专业的评估人员。可以吸引一定比例的政府代表、专家学者、普通公民等各界人士参加，以求最广泛地代表广大公众的意见。

4 结语

新公共管理模式作为当前西方国家公共管理改革的发展趋势，是与西方国家的国情相适应的，但很显然，西方的公共管理理论和改革经验并无办法完全解决我国公共管理现存的问题。对于我国的公共管理体制改革来说，应该有借鉴地加以吸收并注意结合本国的国情。我国目前的市场经济发育还不成熟，法制还不完善，所以，我们对待新公共管理思想的正确态度应当是取其精华，弃其糟粕，充分发挥其适合我国国情方面的作用，为成就一个办事高效、行为规范的政府而奋斗。

参考文献

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[美]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

孟蝶.论西方政府新公共管理改革对中国的借鉴意义[J].经营管理者，2015（01）.