发达国家先进制造战略框架、政策导向及其对我国的启示

李 勇

内容提要 ｜ 以日本、法国、英国、美国、德国为代表的主要发达国家先后制定了先进制造发展战略，并提出了核心目标与实施策略，明确了相关的科技创新、人才培养与外资监管等政策的基本导向。本文在介绍这些国家先进制造战略框架的基础上，阐释先进制造战略的政策特性与经济效应，辨析各国相关战略的共性特征，进而提出优化我国相关制度环境来推进《中国制造2025》战略、促进制造业高质量发展的建议。

领先的制造业是一国经济长期繁荣的产业基础，但发达国家自20 世纪中后期出现的“去工业化”（deindustrialization）倾向造成制造业竞争力下滑。金融危机之后发达国家政府先后制定“再工业化”（reindustrialization）战略，虽然概念、重点有所不同，但都聚焦于先进制造领域。本文首先介绍日本、法国、英国、美国、德国等主要发达国家的相关战略框架，然后阐释发达国家先进制造政策导向，得出其战略体系对我国制造业高质量发展的启示。

一、发达国家先进制造战略框架

Strategy: Building a Britain Fit for the Future），2018 年10 月美国提出了《先进制造领先战略》（Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing），2019 年11 月 德 国 发 布《国家工业战略2030》（National Industrial Strategy 2030: Strategic Guidelines for a German and European Industrial Policy）等，先进制造已成为各国新的竞争焦点。

主要发达国家政府普遍制定并且持续更新对先进制造的前瞻性战略布局，例如，法国2015 年制定了《“未来工业”计划》（Projet Industrie du Futur），日本发布了《日本再兴战略2016》（Japan is Back 2016），英国以《英国工业2050 战略》（The Future of Manufacturing:a New Era of Opportunity and Challenge for the UK）为基础于2017 年11 月制定了《产业战略：建设适应未来的英国》（Industrial

（一）日本先进制造战略的演化

2013 年日本政府开始制定产业再兴战略，以减税等优惠措施刺激企业投资，并以放宽行政管制、扩大贸易自由化为主要策略来增强制造业竞争力。在《日本再兴战略2016》中，日本计划重点发展人工智能、大数据、物联网等产业，通过产学政结合来加快相关技术的研发与应用，重构传统制造业的生产、销售与物流环节以提高生产率。为此，日本提出要优化政府管理体制来降低行政成本、建立研发促进机制、实施减税等优惠措施、增加对大学的投资。1唐志良：《发达国家再工业化影响我国制造业转型升级的机制研究》，《西部经济管理论坛》2019 年第1 期。该战略将2017 年确定为人工智能元年，提出要加快汽车、医疗等日本优势产业的智能化发展，以解决老龄化、劳动力短缺等社会问题。

2017 年6 月，日本制定了《未来投资战略2017》，指出要在“第四次工业革命”中将物联网、人工智能、共享经济等新产业作为日本中长期经济增长的关键，提升新产业在经济发展中的比例，并且利用新产业来改善传统制造业的质量与效率，政策资源要集中投向医疗、大数据、基础设施智能化领域。这一战略面临的障碍在于日本创新体系在新产业领域的基础研究与技术积累薄弱，而且现有研发偏重于短期经济效应、主要面向国内市场，与国际市场相隔离而成为闭锁的孤岛。为此，日本政府需要改革创新体系、推进产学政对话机制，破除企业与大学的隔阂，而且要借鉴美国硅谷的创新模式来加强大企业与中小企业间的联系、推动中小企业成为创新型企业，避免“孤岛进化”现象。

（二）法国的工业计划

金融危机之后，法国工业增加值对经济发展的贡献、就业人数比例持续下降， “去工业化”趋势在加强。2013 年，法国提出了《工业新法国计划》；2015 年，法国制定了《“未来工业”计划》，作为对前一计划的延续，该计划强调通过数字化技术来实现工业转型升级，目标是使法国重回全球工业第一梯队。

《“未来工业”计划》聚焦于制造方式的数字化与智能化，以推动企业转变组织结构、研发模式和商业模式，重点产业包括新能源、物联网、医药、智能电网等9 个领域。政府为推动这一计划提出了如下策略：

一是政府提供技术支持，促进新产业发展；

二是政府与市场力量协同，为企业提供个性化服务、税收优惠和财政资助，帮助中小企业实现数字化转型；

三是提高工业从业者的技能，为从业者提供数字技术相关的培训与继续教育，设立新产业领域的跨学科研究项目；

四是加强国际合作，在欧盟和国际层面建立战略伙伴关系，促进国际资源整合与跨领域协作。

2018 年11 月，法国提出《法国工业版图计划》（La Reconquête des Territoires d’Industrie），作为《“未来工业”计划》的延续，旨在通过放松政府监管、加强人才培养等政策增强法国工业的集群效应与技术创新能力，促进法国的传统优势产业升级与先进制造业发展。

（三）英国先进制造战略计划

在英国的“去工业化”过程中，制造业对经济发展的贡献度持续下降，其研发、投资、占世界出口份额的比例都在降低，未能跟上全球制造业需求个性化、价值链数字化的新趋势。2013 年制定的《英国工业2050 战略》通过分析英国制造业面临的问题和挑战，提出了2050 年的制造业发展目标，即促进新科技发展来提高制造业的定制化与数字化程度，创造更高的产品附加价值，主要措施包括：将新能源、智能系统、生物技术、材料化学等14 个产业作为发展重点，资助建设产业创新中心来加快制造业技术创新；强化基础设施投资和高技术人才培养，通过税收优惠等工具来降低制造业企业成本、鼓励制造业回流；由政府主管的制造咨询服务机构为企业提供专业指导，成立“地区发展基金”为有潜力的制造项目提供投资。

在此基础上，2017 年11 月英国发布《产业战略：建设适应未来的英国》白皮书，指出英国面临着数据驱动型经济、老龄化、清洁增长、交通运输变革这四个方面的挑战，为此要加快产业创新，具体举措包括：研发产业的税收减免比例提高到12%，并且增加投资来促进清洁增长；到2027 年，研发经费占GDP 的比例提高到2.4%；在未来3 年中投资3 亿英镑加快培养人工智能等关键领域的人才、加大对国际人才的吸引力度，重新设计工作岗位和劳动环境以支持更长的职业生涯。白皮书提出，政府应当建立灵活的监管架构、升级基础设施、完善技术教育体系、推动英国各大学与企业的合作来加快科研成果的产业化。

（四）《美国先进制造领先战略》框架

2018 年10 月发布的《美国先进制造领先战略》指出，要建立起美国在先进制造领域的领先地位，以确保国家安全和经济繁荣，具体目标包括三个方面：1NSTC, Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/10/Advanced-Manufacturing-Strategic-Plan-2018.pdf.

一是开发先进制造技术，并加快其市场化应用，包括智能制造技术、工业机器人、人工智能、增材制造、高性能材料、半导体设计与制造技术、光子学、高级纺织、食品和农业制造技术等15个重点技术领域；

二是更新教育与职业培训体系，培育先进制造所需的新型劳动力；

三是提高本土制造业供应链的可控性，形成有弹性的产业供应链，为此要鼓励创新生态系统建设、改善中小企业在先进制造中的地位、加强国防产业基础建设、加强农村地区的先进制造建设。

该计划还明确了美国发展先进制造的主要策略：

一是政府要加大对制造相关基础研究与早期应用研究的资助，组建以制造为基础的技术体系和有效利用技术的平台，形成从基础研究到产业化应用的“创新通道”（innovation pipeline），让基础研究的成果顺利地通过科技转化的“死亡之谷”（death valley），尽早实现产业化。

二是构建安全、有弹性的本土供应链。美国认为，航空航天等国防产业所需的战略性产品、与公众生活密切相关的医疗产品的制造环节存在显著的对外依赖，这是对国家安全的损害。这些产业每年1/4 的资金来自联邦政府，所以必须将相关的制造环节回迁美国本土，而且政府要鼓励中小企业进入本土供应链，以提高对市场需求的响应速度，建立具有持续创新能力、可控的本土供应链。

三是开展高水平的STEM（即“科学、技术、工程和数学”）教育。美国制造业的萎缩集中地体现在通信与计算机产业中，而制造业岗位仍然是美国人通往中产阶级的主要途径，政府必须改善STEM 教育来缓解人才短缺，以贯穿基础教育、高等教育、职业培训各个阶段的教育体系，培养符合先进制造需求的劳动力。

四是制定有利于先进制造发展的知识产权保护政策、贸易政策、创新与人才政策。各级政府必须加强协作，制定创新友好型的政策，减少官僚主义、建立激发美国企业投资积极性的监管和税收体系，培育新型劳动力，并鼓励公私合作来加快研究成果的产业化。先进制造的发展能够带来新的出口机会，政府必须重视对美国知识产权在海内外的保护，创造公平对等的贸易环境。

（五）德国《国家工业战略2030》

2019 年11 月，德国发布的《国家工业战略2030》是该国为了确保其工业领先地位而制定的，在传统工业领域和代表着未来技术的工业领域都需要增强竞争力。其目标是到2030 年，将工业产值在德国和欧盟的增加值中所占比重分别提高到25%、20%，实现目标的主要路径是综合发挥市场机制的作用以及政府的适度参与。2郑春荣：《德国<国家工业战略2030>的解读及其启示》，《人民论坛·学术前沿》2019 年第14 期。

虽然德国在化工、汽车、光学、医学仪器、增材制造等10 个工业领域领先，但是生产成本在持续上升，而且在互联网应用、平台经济、人工智能等新产业领域相对落后，未来发展面临着挑战，而仅依靠市场力量无法推动这些新产业领域的创新，必须调整工业战略和产业监管政策、通过政府的参与来改善框架条件。

德国政府实施《国家工业战略2030》的主要策略包括：

一是改善企业政策环境。德国的中小企业是多个高度专业化领域的“隐形冠军”，政府应当降低企业税负、控制企业社会保险支出、提高劳动力市场的弹性、促进人才培养、降低能源价格、强化基础设施、促进循环经济、消除官僚主义，并且对倾销、滥用市场主导地位的行为采取更有效的措施，支持中小企业保持竞争力。

二是调整相关监管政策与法律，促进私人资本投资于新产业、扩大企业规模。在人工智能、生物科技、纳米技术等新产业中，大企业是关键参与者，只有大企业才能承担重大项目并参与国际竞争，而德国和欧盟的补贴法、竞争法等现行法律体系不利于企业扩大规模，必须对此进行审查和修订，使政府对企业的补贴与扶持更具可操作性，以便德国企业能够与美国、中国的大企业竞争。

三是在国内建立完整的价值链。价值链上的生产、制造、加工、服务、研发等各环节位于同一区域，有助于提高各环节的稳定性和弹性。政府需要识别德国工业价值链的薄弱环节，制定措施来阻止、逆转价值链环节的弱化。欧盟需要制定战略来扭转一些欧盟国家的去工业化倾向、增强工业竞争力。

四是重视提升在工业领域的规则制定权。在新产业领域，德国不能成为“规则接受者”（rule-taker），而要成为“规则制定者”（rulemaker）。政府应当禁止第三国企业收购与国家安全、关键性基础设施相关的德国企业，加强对军事相关技术领域收购的审查，并在欧盟层面建立合作机制。在敏感技术面临流失风险时，由政府支持本国企业优先收购，或者由德国的政策性银行“复兴信贷银行”设立的“国家参股基金”出资收购。德国于2017 年、2018 年两次修订了《对外经济条例》，收紧对外资收购的审查，并且联合法国、意大利促使欧盟通过了更为严格的外商投资审查框架。

二、发达国家先进制造战略的政策导向

（一）发达国家推进先进制造战略的预期经济效应

先进制造具有四个主要特征：（1）先进制造不同于传统制造，其价值链具有独特性，设计、制造、营销、维护等价值链环节紧密关联，难以简单地将制造环节外包出去；（2）先进制造需要配套的技术性基础设施，并以此为平台来构建将新技术融入各产业的能力，而私人资本对先进制造所需的技术基础的投资较少，政府需要增加对这些领域的资助，并且引导私人资本增加投入；（3）先进制造的知识密集性高，私人资本对先进制造的投资规模取决于可信任、可预测的知识产权保护体系，对先进制造相关知识产权的有效保护能够激励私人投资于研发的积极性；（4）先进制造能够创造新的市场，一些先进制造技术能够提高传统产业的劳动生产率，形成每年规模数十亿美元的新市场。

基于上述特征，发展先进制造能够产生以下三个方面的经济效应：

一是以先进制造技术加快产业创新。先进制造领域能够持续形成新产品、新技术和新产业，而且数字化、智能化的制造方式促使制造与服务形成“共生”关系，推动制造业服务化和生产性服务业发展，创造新的生产方式、新的产业链。1贾根良、楚姗姗：《制造业对创新的重要性：美国再工业化的新解读》，《江西社会科学》2019 年第6 期。先进制造流程对安全性、即时性、稳定性的要求高，需要重构劳动者与机器的边界，对集成订单、消耗，提高市场响应速度和生产率。1黄健：《关键使能技术——制造业崛起的基础》，《新材料产业》2015 年第12 期。

表1. 2009—2017年美国制造业增加值与进出口状况

三是改善制造业的就业结构。先进制造不是简单的“机器换人”，而是支持劳动者摆脱单调繁重的简单劳动，并且对制造过程中存在的大量隐性知识进行数字化、模型化，从而降低劳动者应用知识的难度，创造新的高薪酬就业岗位和更高的市场价值、提高经济效益。2Brookings Institution, America’s Advanced Industries:What They Are, Where They Are, And Why They Matter, https://indychamber.com/news/brookings-advanced-industries/.

以美国《先进制造领先战略》为例，这一战略体现了美国加快发展先进制造的紧迫感。美国的“再工业化”行动在提高其制造业竞争力、设备状态信息、工艺参数、产品数据进行动态调度，实现制造过程的弹性化、定制化。

二是提高劳动生产率。先进制造技术中包括大量知识密集、渗透性强的使能技术（enabling technology），先进材料技术、数字化技术、增材制造、工业机器人等使能技术应用于各产业中，能够改变投入结构与工艺流程、降低时间与物流成本，从而减少新产品开发所需的资源改善制造业就业方面的成效有限。2009—2017年间，美国制造业增加值在GDP 构成中的比例、制造业出口占商品出口的比例微幅下降，而制造业进口所占比例仍在上升、制造业的对外依赖程度仍在上升（表1）。

金融危机后，美国通过制度调整与技术创新降低了能源与税收成本。除中国、韩国以外，商品出口排名世界前10 位的其他国家的平均制造成本都超出美国10%～15%，3The Boston Consulting Group, The Shifting Economics of Global Manufacturing: How Cost Competitiveness is Changing Worldwide, https://www.bcg.com/publications/2014/lean-manufacturing-globalization-shifting-economics-globalmanufacturing.aspx.而且美国的制度环境有利于知识产权保护与开发。但是劳动密集型制造业仍然难以回流本土，美国制造业普通就业岗位在减少。2009—2019 年间，美国制造业就业人数在增加，但在就业人口中的比例并未改善，呈现出微幅下降的趋势（表2）。

在这一背景下，美国加快发展先进制造业具有突出的紧迫性，通过加快产业创新，以保持在价值链高端环节的竞争力，同时以先进制造技术提高传统制造业的竞争力、改善就业状况，并保证制造业供应链的完整性。

（二）发达国家先进制造战略的政策特征

发达国家所指的先进制造主要包括两个方面：融合自动化技术、软件、传感器和互联网等多种技术的制造工艺与流程，即智能制造；通过技术创新而产生新材料、新器件等中间产品，使用这些中间产品制造先进产品。这些国家人力资本水平高、科技领先，根据资源禀赋、产业基础来制定先进制造战略，其战略布局与政策导向具有如下特征：

表2. 2009—2018年美国制造业就业状况

一是强调科技创新的核心作用，政府在战略规划、研发投入及组织方面发挥着不可替代的作用，重视增加对基础研究的投入和STEM 人才培养；

二是在加强政策支持的同时，强调以市场机制为主导来促进技术成果的产业化，重视在市场竞争中促进产业创新，包括以先进制造技术促进传统产业创新，政府的主要作用在于支持基础研究、组织共性技术开发、创造有利的政策环境等间接性的作用；

三是通过完善法律和制度建设，为发展先进制造创造一个可持续的激励政策体系。政府制定严格的知识产权保护制度、贸易与创新政策来培育在先进制造领域的竞争力，在法制化轨道上制定相关政策、修改相关法律来确立政府与市场的边界。

总体来看，发达国家的先进制造战略计划具有显著的本土定制化特征，强调以协同一致的政策体系来支持先进制造发展，保持国内供应链的完整性、增强本土的制造能力。

三、对我国制造业高质量发展的启示

2010 年，我国制造业占全球比重达到19.8%，自此我国成为制造业规模最大的国家。然而从制造业增加值率、劳动生产率、核心技术与关键零部件自给率、自有品牌等方面综合来看，我国制造业规模大而竞争力弱、收益水平低。2018 年，规模以上工业增加值的构成中高技术制造业增加值占比仅为13.9%。2苗圩：《大力推动制造业高质量发展》，《求是》2019年第6 期。我国以往的低成本优势逐渐减退，而新的优势尚未形成，印度、越南等发展中国家正在以其低成本环境承接发达国家的产业投资、吸引劳动密集型制造业从我国转移。

制造业是我国经济高质量发展的关键领域，加快发展先进制造是战略任务。3黄群慧、黄阳华、贺俊、江飞涛：《面向中上等收入阶段的中国工业化战略研究》，《中国社会科学》2017 年第12 期。2015 年我国制定的《中国制造2025》确立了航空航天装备、生物医药、医疗器械等10 个优先发展的先进制造领域，提出了深化体制机制改革、营造公平竞争市场环境、完善金融扶持政策并加大财税政策、健全多层次人才培养体系支持等8 项保障措施。《中国制造2025》的实施推动着我国制造业数字化、智能化水平的提升，但是产业技术基础薄弱、基础研究领域的原创性成果较少、服务型制造比例亟待提高等问题仍然突出。

当前，全球经济贸易秩序正处于裂变期，1刘元春、刘晓光、邹静娴：《世界经济结构与秩序进入裂变期的中国战略选择》，《经济理论与经济管理》2020 年第1 期。美国、欧盟、日本都加强了技术转移限制和对外资的审查。2018 年8 月，美国《外国投资风险审查现代化法案》和《出口管制改革法案》正式生效，扩大了美国外资投资委员会审查的交易范围，要求对“新兴和基础技术”的出口或国内转让采取监管措施。在中美贸易摩擦深化背景下，美国对《中国制造2025》提出了多方面的质疑，加强了在先进制造领域对我国的贸易管制与技术封锁。2余功德、黄建安：《美国“再工业化”的国家安全含义及其对中国的影响》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2017 年第3 期。欧盟2019年2月通过了《欧盟统一外资安全审查框架建议》，加强对外资在欧盟国家投资的审查。日本紧随欧美，2019 年11 月通过了《外汇与外国贸易法》，扩大了限制外商直接投资的产业范围，新增了手机、电脑、软件开发、半导体制造等20 个产业领域，抬高了外资投资于日本先进制造的门槛。

《中国制造2025》与发达国家先进制造战略在布局定位、重点领域方面存在一定的相似性，但是我国发展先进制造的经济基础、制度环境仍然存在着多方面的短板。面对主要发达国家对技术转移的限制，我国需要持续优化制度环境、加快建设开放型对外经贸新体系。十九大报告提出，要坚持使市场在资源配置中起决定性作用、更好地发挥政府作用。先进制造所涉及的政策与制度协调问题，与我国的改革方向具有较高的一致性，自由贸易试验区建设、《外商投资法》与《优化营商环境条例》的实施等一系列制度性改革，进一步优化了营商环境、提高了对外国投资与知识产权的保护水平，有利于形成更为高效的市场竞争环境。

在《中国制造2025》战略的实施过程中，应当借鉴发达国家先进制造战略的本土定制化特性，发展先进制造不能简单地与发达国家“对标”或者过度强调产业赶超，3黄群慧：《改革开放40 年中国工业化的进程、成就及问题》，http://nads.ruc.edu.cn/displaynews.php?id=6814。而应当重视以先进制造技术来推动传统制造业升级、保持低成本优势并且创建差异化竞争优势，实现从“中国制造”向“中国创造”的转变。