乡村振兴背景下农村公共物品供给制度研究——基于法经济学视角

张明玖，翁雪梅

（贵州中医药大学 人文与管理学院，贵州 贵阳 550025）

供给和需求是农村公共物品服务的两个重要方面，实现供需平衡需要科学的制度安排。科斯认为制度可以降低不确定性和交易成本，提升效率。诺斯认为“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是规范人们的相互关系而人为制定的一些制约”[1]。长期以来，我国农村公共物品供给短缺、质量不高、不均衡，制约了统筹城乡战略的实施。尤其党的十八大以来，共享发展理念的提出和乡村振兴战略的实施，不均衡的城乡公共物品供给与发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享和推动社会主义共同富裕稳步实现明显不协调。有效解决农村公共物品供给的问题，成为实现共享发展和乡村振兴的现实要求。

一、农村公共物品供给制度的发展

农村公共物品供给制度的变迁与中国经济社会发展史一路相行。新中国成立前，在农村还没有明确的公共物品概念，即使少量共用物品基本上由农民承担。新中国成立不久就掀起“农村社会主义高潮”，实行“高级合作化”。在合作社组织中，农民的财产权和劳动力资源均被整合为集体财产权，其人身依附于合作社，一切生产资料归干部管理支配，所有建设由管理部门统一规划并实施，从形式上看，政府统揽了全部物品供给，但本质上不具备满足群众需求的意义。改革开放后至税费改革前，在农民负担国家税收、集体统筹提留、土地承包费、行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款、收费和国家法规规定的义务工、积累工的基础上，政府仅仅供给相当小一部分公共物品，农村公共物品供给主要是农民自身投资投劳。2008年中央一号文件出台后，国务院随之制定有关规定，国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部联合发布《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补财政奖补试点工作的通知》，从此拉开一事一议财政奖补的序幕，并作为主要办法稳定下来。“一事一议财政奖补”强调政府奖补资金引导和农民出资出劳，并结合基层民主制度，构建筹补结合、多元化投入的村级公益事业建设新机制，奖补范围主要包括村内水利、道桥和环卫设施等村级公益事业。党的十九大以来，按照“抓重点、补短板、强弱项”的要求，无论是精准扶贫“两不愁三保障”，还是乡村振兴“农业强、农村美、农民富”目标的实现，均强调增加农村公共物品的供给，并且供给制度更偏重“一事一议”特点，针对性更强，供给主体往多元化方向发展。

不少学者对中国农村公共物品供给制度进行了研究。周密等用行为经济学的方法，采用纳什均衡及嵌套博弈理论探析“一事一议财政奖补”制度的运行机制，发现“一事一议财政奖补”制度对村级生活性公共品的影响更显著，但须得满足熟人社会和真实意思表示两个前提条件[2]。罗万纯等研究表明“一事一议财政奖补”的推行效果不显著，小水利等基础设施问题未能有效解决[3]。熊兴在测度三峡库区基本公共服务均等化水平和影响中提出，应该进一步通过合理划分财权和事权来完善当前农村基本公共物品供给制度[4]。马健云等则从正义论的角度研究教育公平问题，发现城乡教育基本公共服务供给失衡，提出了应该从供给侧改革推进城乡公共物品的均衡供给制度[5]。学者们从制度变迁、理论逻辑的角度对公共物品供给制度和均等化供给的研究为本文提供了很好地借鉴。立足前期研究成果，本文从法经济学视角，对农村公共物品供给制度的交易成本进行考察，从法经济学角度解释农村公共物品供给不足的问题，为完善农村公共物品供给制度，改善公共服务水平和提升公共服务供给绩效提供有益借鉴。

二、农村公共物品供给制度的法经济学分析

基于理论指导和现有研究，笔者组织了对西部某省30个村的调研。调研中96%的群众认为当前农村的各项设施兴建由镇、村干部说了算；91%的群众认为乡镇、村应该加强医疗、教育供给；83%的群众反馈道路情况和以往相比有了较大改善，但并未达到交通方便的目标，出门交通车很少，只有逢赶场（赶集）才相对方便一些；86%的群众认为水利实施大不如前，原有的水利实施大多年久失修或人为毁坏。是什么原因导致农村公共物品供给绩效差呢？布坎南的俱乐部理论中公共物品最优供给量和最优成员数很好地解释了非纯公共物品的配置；奥尔森基于集体行动中个体“经济人”理性的研究，进一步解释集体行动实现的困难；哈丁通过“公地悲剧”论证公共物品的供给效率。主流经济学家们从相应视觉对于公共物品问题的研究为分析我国农村公共物品供给制度提供了科学的方法论。“一事一议财政奖补”作为中国特色的主要的农村公共物品供给制度，既涵盖制度自身的交易成本问题，也包括决策过程中“经济人”个体参与问题和“公地悲剧”类似问题。这种间接性、强制性的制度安排模式在决策过程中，存在需求表达机制运行成本高、效率差、权责划分不清、需求与供给传导扭曲等问题，加之权力寻租等其他因素，进一步影响农村公共物品的有效供给，造成公共物品供给失衡和不足。

（一）需求表达机制运行成本高、效率差

考察“一事一议财政奖补”的成本收益是经济分析的基本方法，鉴于当前公共物品供给绩效差的现实，对其成本的考量就是必然选择。从理论上看，采取“一事一议财政奖补”办法，似乎可以更广泛地民主集中、满足群众需求，实质上应遵从最优多数规则，如图1所示。

从图1可以看出，随着参与人数的增加，表决成本不断上升。曲线M+P表示决策成本和预期外在成本之和最低。最优多数规则综合考虑两种成本，以期构建投票成本最小化的理想状态。从模型来看这种规则简便易行，可隐性成本往往难以衡量，故实践操作困难，许多事根本就“议”不出来，且人越多越难实施。正如奥尔森提出的在大型匿名、无组织以及相互无法观察行为的群体中，即使重复出现相同情景，也未必就能够产生合作行为，无合作的多数人决策必然产生高决策成本。

“一事一议财政奖补”的理想状态是参与议事人员都大公无私，顾全大局；议事人掌握完全信息，具有很明确的认知能力，且不会从众。从认知来说，行为法经济学视角下的人性假设基于行为科学和行为经济学的“有限理性”理论。有限理性就意味着：第一，人们在交易过程中对可能出现的偶然性进行考虑和订约是有代价的；第二，事先没有考虑到的事件会增加事后成本，因为当偶然性出现，就需要进行重新谈判和缔约；第三，由于不可预料事件发生的可能性，所以交易各方在缔约开始就要商量“善后”措施，从而增加管理成本。在决策过程中，一方面由于所议问题的复杂性和模糊性，行为人会倾向于用简化决策来替代完整预期效用计算，该方式的选择成为行为人偏离完全成本收益分析的主要原因，并随着任务或目标事件模糊性的增加，预测者的预测偏差会同步增大；另一方面，如果选择方案由对方提供，决策人更倾向于强化自己的看法而贬抑其他方案；再一方面，代表性启发、可得性启发、情感启发、锚定效应、羊群效应和折中效应等，使得人们需要对不确定性事件做出判断时，引发严重的系统性偏差。

实际操作中，当前农村状况也制约“一事一议财政奖补”有效发挥作用。一是农村人口老龄化，大多数年轻人转为非农群体或进城务工，年龄较大、外出就业谋取生活能力较弱的群体构成当前农村人口的主体，使得农村的老龄化问题比城市更加突出。通过与西部某省的30位驻村第一书记了解，农转非人群中年轻人占80%左右[6]。二是农村空心化。调研的30个村中，人口外流比率高达70%，“空心化”特别严重。村级组织面临集中开会难、会场安排难、意见统一难、经费筹集难和表达集体需求难等难题，使得“一事一议财政奖补”“村级代议”民主机制作用不能很好发挥，效率低下，议事成本高。

（二）失衡、模糊的权责划分拉高供给制度成本

波斯纳研究发现“权利的起始配置都会产生高效率的资源配置，也会产生交易成本和分配效应，关键在于法律能否建立一种成本较低、公平的权利配置方式”[7]。我国农村公共物品供给中政府事权界定存在一定模糊性，事权长期层层下移，造成中央与地方事权错位、地方相互错位。一方面，中央、地方之间权力边界不明确，交叉责任域事权多被地方政府承担，财权和事权的失衡使农村公共物品供给欠账多；另一方面，省级以下政府事权划分不统一、不规范，省与市县政府间事权错位。省级政府集中了过多的基础建设和经济建设责任，对农村的扶助支出主要压给县乡政府。但涉及具有保障性的教育、医疗、社保等关系农民长远利益、外溢效应较强，在短期难有成效的公共物品，却长期不被政府重视，支出责任主要由地方财政承担。以农村义务教育、医疗卫生为例：农村义务教育是典型的公共产品，具有较强的外部收益性，需要政府大力投入。1985—2005年，主要是由地方负责、分级管理、以乡为主逐步向以县为主演变，投资主体一直为县、乡镇；2006年后中央才逐步成为农村义务教育负担主体。

事权与财权不匹配、权力边界的模糊，使基层政府承担了与其财力极不相称的事权（表1），使本来在农村公共物品供给中有得天独厚优势的基层政府，由于自身财力的限制，依靠中央财政有限的财政转移支付资金，无法满足本地的公共物品供给。从表1可以看到，中央政府在本级财政收入占政府总财政收入比重稳定于50%左右，但对应支出范围很窄。地方政府支出占比很高，可是其收入占比却不够，这就意味着更多的支出仰仗中央政府的转移支付。

（三）供需传导机制运行成本高

蒂伯特认为人们自主决策过程中，在公共物品供给和区域选择中如果有足够多选择，人们可以通过“用脚投票”来表达对公共物品供求的意见，可现实中的帝伯特模型往往面临一定的困难。

1.民主决策制度成本高

需求和供给传导机制的扭曲是我国农村公共物品供给不足的重要原因。理论上说，如果按照“以手投票”的公共选择机制或“以足投票”的蒂伯特模型，都能使公共物品供给达到最佳。可是我国农村均缺乏这两种机制运行的条件。一方面，我国农村民主决策机制运行不畅，基层政府官员通过行政任命，基于“理性”，他们不可避免地更关注上级的意愿；另一方面，我国严格的户籍管理制度，让大多数农民无法采用“以脚投票”来主动选择符合自身偏好的公共物品支付和消费组合，只能被动接受。

2.“个体理性”增加制度成本

“村民委员会”是“一事一议财政奖补”的组织实施主体，对提请表决的项目往往进行“理性”筛选，因为村民委员会除了要对村民负责，还要接受乡镇政府的领导，并且更重要的是服从上级领导。因此村委会考虑乡镇政府的偏好往往更多，符合乡镇政府政绩需要的“面子项目”关注度自然更高，而对农民真正需要的公共物品需求采取不传递或少传递的方式，从而对下造成供需脱节，对上又隐瞒了村民实际的公共物品需求，导致农村公共物品的供给需求刚传递一级就被扭曲扼杀，需求表达机制难以建立。普通农民一方面大多会立足本户或者本村小组的利益议事，另一方面由于村级公共物品是不承担成本而直接获益，农民投票时往往对自己有利就赞成，与自己无直接利益就反对。

表1 2000—2017年中央、地方本级财政收支占政府总财政收支的比率 单位：%

3.“个体偏好”影响决策效率

政府供给公共服务本质是政府根据自身的财力等，经过推导和计算而理性决策、执行的过程。提供农村公共物品的过程就是一次资源再分配，对资源的公平分配不仅涉及政绩获取，也是获得评价的过程。对30个村的调研发现，基础设施类服务项目更能得到群众的认同，而生活类服务项目需求与村民的不同属性有关，很难达到意见统一，提供生活类公共物品不如设施类物品容易获取认同感，因而政府在公共物品供给中更倾向于投入道路等视角冲击明显的设施。但就农民个体而言，不同文化背景、经济状况等，对于同一种服务感受各异，选择也就千差万别，这种千差万别个体偏好汇集必然导致集体不理性，增加制度成本或致资源浪费。

三、优化农村公共物品供给制度的建议

基于共享发展理念的精神和乡村振兴战略实施的需要，通过对西部某省30个村的调研，运用法经济学方法深入分析“一事一议财政奖补”实施的关键环节中的交易成本，发现我国政府主导的“自上而下”农村公共物品和服务供给模式和形式上的“自下而上”的需求表达机制，存在三个方面的关键问题：一是中央政府和地方政府之间、地方政府之间在财权和事权划分上的模糊导致制度成本增加；二是政府和村民之间因需求传导扭曲导致交易成本增加；三是村民民主决策制度决策成本高昂，影响制度的交易成本。立足党的十八大以来的方针政策，应以均等化公共服务为目标，不断完善农村基本公共服务供给制度。

（一）农村公共物品供给立足均等化，实行标准化供给

“囚徒困境”中合作的出现，取决于参与人数、博弈次数以及实施合作策略收益大小等极其复杂因素，并且随着博弈人数的增加，要求一种正式协定的可能性也随之增加。在具有不同行为模式、人员流动性大、具有更多非人格化特征的大型社会中，政府出面建立典型的正式奖惩制度极其关键。哈耶克也承认，由于种种原因，自发秩序无法提供某些物品或服务。因此，让政府支配一部分范围明确的资源，向公民提供这些物品或服务，是一种可取的做法。

当前农村在以“村”为单元的组织结构下，人员行为模式复杂、流动性大，并且具有更多非人格化特征，需要政府的组织动员、强制力等来明确公共物品的供给问题。解决“一事一议财政奖补”中“议而不决”的问题，第一要义在于以推进基本公共服务均等化为目标，由政府建立村级公共物品供给清单，明确公共物品供给的范围、程度、数量。具体而言，首先应结合区域资源条件，结合村级自然资源、人口数量、人员分布、村（社区）域面积等条件，在科学分析的基础上，确定应由政府提供的如道路、水利、医疗、教育等公共物品的品种、数量，实行清单式供给。群众、村级组织、基层政府在商议中只需要对供给优先顺序决策即可，消除政府在公共物品供给中的理性偏好和群众需求表达的随意性，降低议事成本。

（二）合理划分财权、事权和引入问责机制

政府间事权划分的基本原则为：第一，权责相当原则，即政府具有承担其事权的财政能力；第二，受益范围原则，即以公共物品的受益范围大小作为区分政府事权的依据；第三，效率原则，即某项事务由投资成本最低、工作效率最高的一级政府负责。解决中央和地方职权设置模糊、失衡的问题，从技术层面，首先应当对公共产品进行性质上的分类，清楚地界分“地方性公共产品”“全国性公共产品”和“混合性公共产品”，进而在法律层面上来明确“地方事权”“中央事权”和“混合事权”，合理划定各自的履职范围，制定权力清单。按照事权的划分，优化财权的配置，进一步完善转移支付制度，不仅要增加转移支付总量，而且应优化转移支付结构。除专项转移支付外，应加大一般性转移支付力度以缓解地方财政困难。为保证公共服务均等化的目标，在转移支付数额的确定方法上应以因素法代替基数法，使转移支付更加客观、公正，以达到各级政府事权与财权的匹配。

以权力清单为基础，将政府间事权关系提升到法治化的程度，在通过法律制度赋予各级政府以独立事权的同时，强调“地方责任”的独立性，引入问责机制，实现权责相当。通过责任追究，一方面，加大权力寻租者的寻租成本，使权力寻租所受处罚和发现概率的乘积远大于租金收入，从而减少权力寻租；另一方面，可以通过权力清单和责任追究机制对提供公共物品不力的机构进行追责问责，提高执行力；再一方面，结合公共物品供给清单和权力清单，也可将相应责任单位清楚的纳入监督考评，使其在公共物品供给时保持理性、切实尽职履职，改善公共物品供给的效率、质量和水平。

（三）供给机制市场化与供给主体多元化

打破行政垄断，实行公共服务市场化与社会化改革，是我国服务型政府建设的重要内容。公共物品供给市场化是改革的必经之途。一方面，根据东、中、西部经济发展水平、市场成熟程度等情况，东部地区着重第三部门扩大农村公共物品供给范围，打通其他社会资本参与公共物品供给通道；中西部地区市场成熟度相对较差，且经济发展水平相对落后，则应在强调政府供给主体地位的基础上，引导市场和第三部门等供给主体积极参与。另一方面，充分考虑中国农村的地区差异、文化差异等，确立精准的公共物品差别供给机制。公共物品供给的社会化主要通过供给主体多元化来实现，供给中逐步加大非政府组织和民间资本供给公共物品的比重、改进公共物品供给的效率。从模式上，可以通过BOT模式、合资模式、PPP模式、直接并购模式、纯民营模式和TOT模式等引导社会资本进入，共同参与公共物品和服务供给，打破政府或者国企独家垄断经营的局面。多种主体参与竞争性经营，不仅能够提高公共物品和服务的供给效率和水平，缓解政府的财政压力，减轻地方政府负担，还可为非政府组织和民营组织拓宽发展空间。

公共物品供给的市场化和社会化改革必须建立公开、公平的竞争机制，强化对非政府组织和民间组织参与供给公共物品和服务供给的制度保障。首先，要消除政府人为设置的市场进入壁垒、明确市场准入的具体范围、进一步简化审批程序，将对内开放和对外开放置于同等重要的位置。其次，要制定、完善有关制度与规则，在国家统一立法的同时加强地方人大立法，通过法律、法规将准入资格、准入条件、审批确认等准入程序和监督管理办法确定下来，充分体现公开、公平和透明原则，努力营造竞争的良好市场秩序和市场氛围。最后，就是要强化政府信用，政府守信是建立诚信经济和诚信社会的关键，投资环境必须要有法制和诚信作保障，而规制者同时是法定的垄断者，具有自我强化法律权限的内在机制，所以必须严格界定规制机构职能范围及其行使方式，并通过新的立法或修改现有实体法，废除不合理制度，通过制定和实施行政程序法、行政许可法，建立起行政规制的合理程序和规制者的规制结构。

四、结束语

本文围绕农村公共服务产品供给不足和失衡问题，探讨“一事一议财政奖补”供给制度关键环节中存在的问题，从法经济学的视角考察其制度成本对供给绩效的影响，着力提出解决该制度运行中的顶层法规设计、具体运行规制和降低决策成本的对策，对于补齐农村公共服务短板具有重要意义，是乡村振兴战略实施要抓重点、补短板、强基础，围绕“巩固、增强、提升、畅通”深化农业供给侧结构性改革，全面推进乡村振兴的具体举措。尽管如此，由于农业农村的公共服务供给积弊已久，加之范围广、需求散，即使进行实地的调研也未必能客观的反映农村公共服务供需的实况，进而导致研究结果不够精确，今后研究中有必要用大数据方法来深入分析。