乡村振兴战略下乡村治理创新的内在逻辑、现实困境与路径选择

吴玲玲，郑兴明

（福建农林大学 马克思主义学院，福建 福州 350002）

乡村兴则国家兴，乡村问题是关乎国家富强、民族振兴、人民幸福的根本性问题。实施乡村振兴战略，是以习近平同志为核心的党中央针对当前我国“三农”问题审时度势、统筹规划所做出的顶层设计和重大战略部署，为我国新时代“三农”工作的开展提供了根本遵循，从而为今后中国乡村发展描绘了一幅美丽蓝图。乡村是社会的细胞，也是国家治理的重点和难点。乡村治理作为实施乡村振兴战略的重要发力点，在不断推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中发挥着不可或缺的作用。创新乡村治理，实现治理有效是基础。有效的乡村治理不仅是维护农村社会稳定的前提所在，也是实施乡村振兴战略的题中应有之义。

一、乡村振兴战略下创新乡村治理的内在逻辑

当前，我国正处于决胜全面建成小康社会的关键期，稳步推进乡村振兴战略的开创期。乡村治理作为乡村振兴战略的重要组成部分，其与乡村振兴战略的落地落实有着必然联系。因此，在乡村振兴背景下创新乡村治理有其深刻的历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑，深入把握其蕴含的内在逻辑，是剖析乡村治理现实困境和探索乡村有效治理政策路径的重要前提。

（一）创新乡村治理的历史逻辑：对乡村治理模式嬗变的必然回应

邓小平同志曾经指出：过去的成功是我们的财富，过去的错误也是我们的财富[1]。从乡村治理模式的历史嬗变中探寻其一般规律和经验，是创新乡村治理的前提和基础所在。费孝通先生曾把传统时期的乡村治理模式描述为“皇权不下县”，即县以下的管理主要依靠村庄内有威望的宗族长老或内生士绅，从而形成一定意义上的“礼治秩序”[2]。在这种情况下，合乎“情”“礼”的“伦理本位”较为成功地维系了几千年的乡村社会秩序。但随着20世纪初现代化浪潮的掀起、国家政权的一系列建设活动及其本身所固有的“政权内卷化”弊端，这种治理模式因不能适应国家发展变迁而被淘汰。新中国成立后，中国共产党带领全国各族人民开展了一系列政权下乡、政党下乡、行政下乡等建设改造活动，由此，国家政治权力组织向下延伸至村一级，乡村治理也从之前的“政权悬浮”演变成“人民公社性质”的“政社合一”治理模式。这种治理模式虽然为社会制度的重构以及建设资源的供给做出了巨大贡献，但过于集中的单一权力主导体系因缺乏灵活性和无法调整国家与农民之间日益紧张的关系而丧失其存在意义。随着改革开放序幕的拉开，家庭联产承包责任制取得了巨大成功。农民生产积极性不断高涨和国家经济快速发展使得“政社合一”体制瓦解，在“政社分开”的情况下以村民委员会为基础的村民自治制度确立，治理格局也相应转化为“乡政村治”。虽然这种治理模式能有效调动农民的生产积极性，但在实际运行中也难免发生异化，城乡之间发展失衡以及“三农”问题也随着而来。在这种情况下，国家于2006年取消了农业税，这意味着城市与乡村之间的发展由原来城市对乡村资源的“予取予求”转变为“城市反哺农村”“乡政村治”的治理模式也进入新局面。但随着实践的不断发展，这种仅以自治为核心、忽视其他社会组织协调治理以及缺乏德治、法治共同参与的治理模式导致了乡村治理诸如“治理内卷化”、治理能力弱化等现实问题。因此，进入新时代，创新乡村治理是对乡村治理模式嬗变的必然回应，探寻乡村治理的最佳模式成为重构乡村社会秩序的必然之举。

（二）创新乡村治理的理论逻辑：对乡村治理理论演进的必然回应

新中国成立以来，历届中央领导人都非常重视乡村治理问题。党的第一代领导人毛泽东同志在针对农村改革问题中指出：在第一第二两个五年计划时期内，农村中的改革将还是以社会改革为主，技术改革为辅，大型的农业机器必定有所增加，但还是不很多[3]。这就说明，乡村治理这个概念虽然没有被系统阐述出来，但如何更好地实现农村发展以及更好地让农民当家作主一直是党执政过程中绕不开的重要课题。改革开放后我国经济快速发展，伴随着市场经济运行所带来的一系列影响，乡村治理问题也越来越突出。党的第二代领导人邓小平同志在继承毛泽东重视农业发展以及人民群众历史作用思想基础上，提出实行家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制作为农村改革的突破口，极大发展了乡镇企业和农村经济，从而也开拓了乡村治理理论的新境界。以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体提出了依法治国基本方略，并在十五届三中全会上对农村基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督做了系列论述。把法律作为建设社会主义法治国家的治理思想进一步丰富和发展了中国特色社会主义乡村治理思想。进入新世纪之后，以胡锦涛同志为核心的党中央明确指出：坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件[4]。在此理念的指引下，新农村建设运动持续展开，党的乡村治理理论也得到进一步丰富和发展。以习近平同志为核心的党的第四代中央领导集体在十八届三中全会上明确提出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。于此，“治理”一词正式出现在中国的官方文件中。进入新时代，习近平总书记又在十九大报告中明确提出：要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加快推进农业农村现代化[5]。这是习近平总书记在继承的基础上又独创性地发展了中国特色社会主义乡村治理理论，并且乡村治理理念的内涵和外延也有了更为系统地论述。由此可见，乡村治理理论的不断演进，为我们创新乡村治理提供了强大思想武器。

（三）创新乡村治理的现实逻辑：对社会主要矛盾转化的必然回应

党的十九大报告中明确指出：中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[5]。社会主要矛盾的变化是对当前我国发展现状所做出的正确判断，也是关乎国家命运重大转变、关乎社会全局的历史性变化。它意味着我国发展进入了一个新时期、新阶段，所有的新问题、新挑战都将接踵而来。一方面，它深刻表明人民对美好生活的需要不仅包括了最基本的物质生存资料的满足，还包括了在此基础上衍化出来的安全感、获得感和幸福感等精神上的需求以及对民主、法治、公平、正义、安全、环境等其它方面的要求。随着社会经济地持续发展，人民对这种美好生活的需要只会比以往更加强烈和迫切，更加多元和高端。另一方面，不平衡不充分的发展现状已经成为制约人民对这种美好生活需要的首要因素了。目前，城乡之间的发展在基础设施、教育医疗、住房就业、社会保障、公共服务等方面存在着严重不平衡，农村地区的生产生活状况仍未得到很大改善，乡村社会的治理秩序也遭受到前所未有的冲击，乡村社会的治理结构和治理模式亟须创新。在这种情况下，统筹城乡发展、协调各方利益和加快社会主义新农村建设便迫在眉睫。重建乡村治理秩序，解构不合理的治理框架，让农村群众“共建、共治、共享”被提上议程。这就表明，我们党必须以人民为中心，以为人民谋幸福为自己的初心和使命，不断破解乡村治理不协调、城乡发展不平衡等问题，积极构建科学合理、行之有效的社会治理体系，不断满足人民日益增长的美好生活需要。因此，创新乡村治理是应对城乡发展问题的必由之路，也是对社会主要矛盾转化的必然回应。

二、乡村振兴战略下创新乡村治理的现实困境

随着乡村振兴战略的提出与落地生根，广大农村地区的经济社会结构都发生了重大改变。它为乡村注入新鲜血液的同时，也给乡村社会发展带来了诸多机遇与挑战。当前，我国乡村治理主要面临着如下四个方面的现实困境。

（一）乡村社会内生发展乏力

随着现代化浪潮的不断推进和社会主义市场经济的不断发展，大多数乡村社会都面临着内生发展乏力问题。现代城市的快速发展使得城市与乡村之间的差距越来越大，城乡之间二元结构的桎梏也越来越成为乡村社会经济发展的障碍。农村地区基础设施的匮乏、公共服务的滞后，驱动其社会资源单向流动，城乡之间资源的流动不再平等，这使得乡村社会一直处于结构性的弱势地位。这种结构性弱势不仅表现在乡村市场经济僵化、信息交流闭塞、基本经营制度不完善、产业链交易成本过高等一系列问题，还表现在广大农村地区人才外流，以至于难以形成具有灵活性、前瞻性、有机性的人才格局和难以整合乡村各种分散要素等问题。这些问题不仅是乡村治理面临的结构性问题，也是乡村治理面临的体制问题，从而严重制约着乡村治理能力的提升。另外，这种现代性挑战使得乡村社会内部的各种发展资源得不到有效组织和协调，而其他可以利用的有效外部资源更是难以动员。特别是在有些以农业发展为主、现代化发展相对滞后的地区，乡村治理主要依靠国家政策的倾向和当地乡镇政府的惠农政策和项目扶持，想要依靠其乡村自身内部发展活力，便显得尤为力不从心，且在培育和发展其内生发展动力的实践中，也没有显示出真正的有效性。

（二）乡村治理中法治观念缺失

观念是行动的先导，作为一种主观性思维，错误的治理理念和认知会对治理环境起到消极的反作用。我国乡村社会经历了多次转变，从最初的伦理与礼治撑起的德治社会到新中国成立后的“政社合一”，从“政社合一”再到“乡政村治”，其单向度的管制也转变成为多维度的放权下乡。但是，中国的乡村社会一直以来就是一个典型的人情社会，乡村社会内部分布着错综复杂的宗族、家族、亲戚等关系以及剪不断理还乱的人情网，这些宗族观念、人情观念对于乡村治理都产生了消极影响。它不仅影响着村委选举的公平公正，也制约着村党组织的发展，同时还影响了村民深度参与村民自治。另外，农民群众作为乡村治理的主体与核心，应当是治理的主力军，但其却对乡村振兴战略不能够正确认识，也欠缺参与的主动性与积极性。更甚的是，一些地区的农民存在着严重的“等要靠”以及“信访不信法”的思想，这些都会大大减弱合作治理的有效性。同时，基层组织中有些工作人员的思想观念仍然未能冲破旧经济体制的固有弊端，法制观念淡薄，现代化思想不够，传统思想观念的转变还很滞后。例如在处理村政事物的过程中大小事务都由自己一人拍板决定，大搞“一言堂”。还有一些干部想问题、做事情都从个人经验出发，凭借自己的经验主义做决策，不深入调查，不进万家门，在领导与群众之间扮演着“双面人”。可见，乡村治理中法治观念缺失较为普遍，这无疑对乡村治理现代化造成严重的障碍。

（三）乡村治理主体单一化

乡村治理的主体主要有基层政府、农村群众和社会组织等。虽然在大多数的乡村治理格局中，治理主体已经由之前的单一主体向多元主体演化，但受到传统政治体制和传统体制观念的影响，村民自治的主体地位常受到不同程度地干扰，以至于多元主体合作治理格局的形成进程依旧缓慢，治理主体多元化在短时间内仍难以实现。另外，“村两委”即村党支部委员会和村民委员会，一个作为农村基层党组织和领导核心，一个作为村民自治组织和被领导组织，在工作开展过程中，应该是由党支部书记带头领导全村各项工作地展开，村委会主任则发挥主体责任和重要作用。但现实情况往往是繁琐复杂的，服务对象又是具体多变的，工作人员又是固定不变的，这就导致两委之间的运行机制出现问题，这无形中就会使乡村治理的效果大打折扣。基层政府需要完成上级传达下来的任务和指标，而村委作为桥梁和纽带，自然而然需要衔接基层政府和村民，以便完成下派工作。一方面，上级政府指派的任务过多导致压力过大，开展工作时便力不从心，另一方面，乡镇基层政府的越权干预，导致其服务水平下降，干群关系紧张，这直接影响到乡村社会的治理。缺乏农民群众、社会组织等其他主体积极参与的单一化的乡村治理主体格局，也为乡村治理创新设置了现实的障碍。

（四）乡村治理能力弱化

作为解决“三农”问题的重要举措，从2006年起我国政府正式取消了延续2 000多年的农业税。农村税费制度的改革给农民带来了极大鼓舞，加上一系列惠农政策的相继出台与资金的投入，使得农村地区的基础设施和公共服务得到有效改善。然而，国家政策的倾斜和资源输入并未从根本上改变乡村治理的现状，乡村治理结构和治理能力仍未得到改善。与此同时，区域之间的发展差异自然而然地吸引经济落后地区的农村人口流向经济发达地区。农村人口流动造成的乡村社会“空心化”或“过密化”现象成为当前乡村社会最突出的特征，这也加大了农村公共事务管理的难度，从而使乡村自治功能遭到削弱，村委权威遭到弱化。一方面，对于人口流出地而言，“三留守”（留守老人、妇女、儿童）问题突出，留守农户整体素质较低且自治能力薄弱，这就导致在基层选举中难以遴选出高素质的乡村致富“领头羊”，从而影响到农村基层组织选举质量的提升；另一方面，对于流入地而言，流动人员地涌入也会削弱流入地基层自治的能力。由于作为无序流动的流入人口，在当地没有选举权，无法发挥自己的能力与才干，且流动人口的过多集聚所造成的“过密化”现象致使当地的社会管理困难和治安混乱，从而导致当地乡村秩序的失衡，基层治理能力的弱化。

三、乡村振兴战略下创新乡村治理的选择路径

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出了乡村治理现代化的目标、方向和途径，这是党在新的历史方位所做出的正确举措，也为创新乡村治理提供了重要契机和纲领性指引。因此，我们要在习近平新时代中国特色社会主义思想地指引下，结合乡村治理发展的一般规律和实际，积极推动乡村社会治理的创新与发展，不断建构具有中国特色的乡村治理话语权。

（一）从重塑乡村社会资本方面入手

马克思曾经指出：权力永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展[6]。这也就意味着上层建筑的发展是由经济基础决定的，想要激发乡村治理活力，必须从重塑社会资本方面入手。（1）人才资本的重塑。党的十九大报告中就指出了乡村振兴的关键人才，那就是“懂农业、爱农村、爱农民”的乡村能人。这些能人，例如新乡贤、新士绅、新型农民等，有文化、有道德、有能力且普遍具有较高的威望、号召力和凝聚力，能够在乡村振兴以及乡村社会治理中发挥重要作用。因此，要积极鼓励引导这些人返乡服务，挖掘与培养乡村能人，从而优化原有的内生型乡村治理结构，激活乡村治理力量。（2）组织资本的重塑。乡村自组织具有重要的桥梁纽带作用，它可以迅速吸引村民加入，开展集体化行动，增强乡村凝聚力且扩大组织自身规模和影响，从而重构乡村社会秩序规范和信息网络。因此，要建立以农村合作社为基础的乡村自组织，积极扩大其组织成员，从而促进乡村社会资本的重塑。（3）价值与文化资本的重塑。价值与文化资本包括淳朴的乡规民约、良好的家风家训等具有共同精神认知的价值观与传统乡村文化。这些资本能够引发人们的认同感和归属感，从而产生自豪感和荣誉感，是乡村治理的软实力和重要支撑，因此，要保护、传承和弘扬优良的乡村传统价值观和文化，建立一套行之有效的规范体系并引入现代法律制度和外部网络，从而带动乡村社会发展。（4）动力资本的重塑。经济的活力永远是最好的动力。单一的市场机制和主体永远无法满足新时代多元化的农业生产与消费等多种需求。因此，要鼓励多种市场主体的参与和开拓多样化的市场渠道，积极推动生产与消费之间的联系，有效融合城市与乡村市场，建立互相信任、共担风险、多元服务与共同参与的新型市场[7]，便于乡村资源汇聚优化。

（二）从创新乡村治理理念方面展开

与时俱进的思想和弃旧图新的观念会不断引领行动和工作的创新发展，创新乡村治理理念亦是如此。（1）通过学习、教育和引导等多种方式加深基层政府对于创新乡村治理的重要性、必要性和紧迫性认识。必须明确指出：进入新时代，创新乡村治理不仅有利于农村社会的和谐稳定，而且能够促进整个社会的公平正义，从而确保农民安居乐业、农业健康发展、农民持续增收。（2）通过宣传、教育等方式让农民群众充分了解到创新乡村治理的涵义并积极参与和广泛动员。乡村治理创新是一项极其复杂而庞大的社会工程，在这个过程中，首先要解决的便是大家的思想意识问题。必须明确指出的是：乡村治理是为了让乡村人民过得更好，是针对农民的管理和服务的一项社会工作，因此在工作中更要在思想上尊重农民群众，情感上贴近农民群众，工作上依靠农民群众，真正从群众中来到群众中去，把农民群众最真切的需要作为工作的出发点和落脚点，切实解决农民群众最关心的问题，从而为乡村治理奠定群众基础。（3）加强基层干部的思想政治教育，提高基层政府工作人员的思想道德素养。作为国家权力下移的最基本单元格和联系群众的桥头堡，基层工作人员要发挥先锋模范作用，带头抵制不良农村思想文化地侵蚀，比如：个人主义、拜金主义、享乐主义以及人情社会等，牢固树立以人民为中心的思想和为人民服务的观念，积极创新和灵活转换话语体系，采取农民通俗易懂和大众喜闻乐见的形式将国家政策、主流思想本土化。（4）树立协同治理理念，实行多元主体的有效治理。协同治理强调的是各个主体的合作治理和协同发展，以此形成彼此依存、相互促进、共担风险的治理结构，从而实现公共利益。

（三）从创新乡村治理机制方面推进

创新乡村治理最终要达到的最佳状态便是善治。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态[8]，而健全完善的体制机制便是为善治提供制度保障。（1）推动社会组织积极参与乡村治理，从而构建乡村治理多元融合机制。一方面，要通过政策、法律等形式来鼓励、引导社会组织积极参与乡村治理，提升其公共服务水平；另一方面，我们要从更深层次来推动政府治理与社会系统自我调节间的衔接与融合，建构超越行政与社会机制之上的新型的、更具有弹性的整合框架和机制[9]。（2）转变政府职能，深化村民自治。目前，在一些乡村地区的基层治理实践中创建了如“村民代表议事会”“一事一议”“党领群办”等自治形式。这些乡村社会自治创新能有效弥补单一化、行政化治理机制的不足，从而达到更好的自治效果[10]。另外，乡镇政府的职能与开展工作的方式应随着具体情况的变化而变化。在治理过程中应重视法治化治理，带头守法，秉公执法，严禁出现知法犯法的行为。除此之外，乡镇政府的体制机制要不断创新，理顺基层政府和村民自治之间的权能职限。一方面，是不断提高乡镇政府的服务水平，健全工作绩效考核机制，做到真正的量化；另一方面，是厘清其与村委会的关系，从之前严格的“上下级”或者“行政化”关系转变为“积极引导与自我服务”的关系。（3）建立健全“两委”分权合作机制，明确两委之间的职责，改进其工作方法，规范其运行机制，协调两委关系，做到各司其职。例如村党支部书记领导的村党支部就要发挥好政治、思想、组织上的带头作用，而村委会就做好日常村里的各项具体事务管理，维护好农民群众的根本利益。

（四）从创新乡村治理方法方面着手

科学合理的治理方法是推进乡村振兴的有效举措，也是创新乡村治理的措施保障。（1）加强基层党组织建设，不断提升基层干部队伍的各项能力。强力整顿涣散软弱的组织，积极发挥基层党组织总揽全局、协调各方的重要作用，突出“第一书记”“科技特派员”的选派建制村和新农村社区党组织建设。加强对乡村干部的能力培养和提高其依法治理水平，努力打造出一支信仰坚定、政治本领过硬、结构合理、组织严谨，智能互补的基层干部队伍。同时，要加强对基层党组织成员的监督管理，严肃公开处理各种违法违纪行为，把责任追究落到实处，从而为乡村治理提供良好环境。（2）构建自治、德治、法治“三治合一”的新型乡村治理体系。要以村民自治为核心，坚持自我管理、自我服务和自我监督，不断推进基层民主发展，保障人民当家作主。要以德治为基础，立足于优秀传统文化，通过开展新农村思想道德建设和社会主义核心价值观宣传来发挥德治软约束功能，使良好的道德“润物细无声”。要以法治为纲领，广泛开展依法治理宣传教育活动，完善相关法律法规和村规民约，使法律成为硬保障，成为我们的行为习惯。三治融合，也就是基层实践响应顶层设计才能达到善治。（3）创新工作方法，注重工作效果。创新工作方法就要深入考察当地的村容村情、资源禀赋，与当地的实际情况相结合，找到开展工作的突破口和方向，努力形成有针对性、有时效性和有可行性的工作举措。（4）创新工作载体。关注农民对于乡村治理的真切诉求，积极运用互联网+、大数据、网格管理、云计算和一站服务等网络信息方法，提高自己的工作效率，拓展自己的工作面和服务对象。