从“双到”扶贫到精准扶贫：广东农村扶贫体制的变革与发展

商春荣

摘   要：将扶贫资源传递到贫困户及贫困人口等目标人群，是扶贫理论与实践上一个难题。政府主导的开发式扶贫所包含的若干元素，都影响了扶贫资源的传递及其效率。自2009年后，广东农村扶贫体制经历了“双到”扶贫到精准扶贫的变革。在这一变革中，扶贫的组织机构、贫困户识别、扶贫资金对贫困人口覆盖、扶贫资金管理及扶贫考核制等有明显改进，但仍存在识别成本高昂、扶贫依赖于驻村工作队与扶贫干部，扶贫政策的着力点与贫困人口需求不一致、产业扶贫政策与实践存在较大偏差等难以克服的问题，因此，脱贫攻坚之后，作为乡村振兴战略重点的精准扶贫，在扶贫体制上应进一步变革，逐步实现扶贫治理模式的转变和形成良性社区发展。

关键词：“双到”扶贫;精准扶贫;农村扶贫体制;广东

中图分类号：F323.89 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2020）03-0036-06

一、农村扶贫制度的构成

消除贫困是各国政府力图实现公平的公共目标。扶贫在理论与实践上最大难题是如何将扶贫资源传递到贫困村、贫困户及贫困人口等目标人群上。相对于传统的救济式扶贫，我国现行实施的政府主导的开发式扶贫通过财政扶贫资金投入，促进贫困地区、贫困村、贫困户的经济发展、增加收入来实现脱贫。它包含以下元素：（1）识别贫困人口;（2）谁去扶贫，扶贫的组织与扶贫的主体;（3）扶贫资金来源、使用及管理，财政扶贫资金专款专用，其使用及管理遵循“资金跟着项目走”原则;（4）怎么扶贫，扶贫开发项目选择及扶贫模式。（5）扶贫绩效考核。上述每一元素及其运作都影響扶贫资金能否传递到目标人群，从而影响其效率的高低。

从1986年起至今，政府主导的制度化、开发式农村扶贫经历四个阶段：第一，1986—1993年，以贫困县作为扶贫的基本单位，确定了一批国定和省定贫困县，对这些贫困县给予资金和其他形式的扶持。第二，1994—2000年“八七”扶贫攻坚计划，以贫困县作为扶贫的基本单位，通过信贷、以工代赈和财政拨款等方式，投资于贫困县的农田水利、交通等基础设施，发展地方经济，用七年左右时间基本解决农村8000万贫困人口的温饱问题。第三，2001—2015年，“整村推进”项目式扶贫。这一时期扶贫政策进行了一系列调整：在确定贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区等四类地区592 个扶贫开发工作重点县外，扶贫重点从贫困县转移到贫困村。在全国范围内确定了覆盖约83%的农村贫困人口的148131个贫困村，实施以村为单位的“整村推进”项目式扶贫，试图消除剩余的3 000多万农村绝对贫困人口。第四，2016—2020年，精准扶贫与脱贫攻坚阶段。2015年11月出台《中共中 央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，2016年4月正式启动精准扶贫，以贫困村、贫困户为扶贫对象，包含14个连片特困地区在内实现贫困县全部摘帽，以2011年确定的农村居民家庭人均年纯收入2300元为贫困标准，新的贫困标准下7017 万农村贫困人口脱贫，实现“两不愁三保障”。

2009年前的广东扶贫与国家扶贫历程基本一致。2009～2012年，广东实行第一轮为期3年的规划到户、责任到人的“双到”扶贫，扶贫的基本单元是贫困村、贫困户，同时明确并强化扶贫责任主体的职责。2013 ～2015年，实行第二轮“双到”扶贫。2016年3月起，与全国一致，实施精准扶贫。在前两轮“双到”扶贫基础上，这一时期，广东按照人均可支配收入4000元为贫困标准，实现相对贫困人口“两不愁三保障一相当”、2277条相对贫困村脱贫出列、70.8万户176.5万人的相对贫困人口脱贫的目标。

由此可见，扶贫瞄准单元从贫困县到贫困村、贫困户，不断缩小下沉，以期提高识别准确性和政策瞄准精度。扶贫开发模式从最初的经济增长“涓滴”效应发展到精准扶持贫困村、贫困户增收。政府消除农村贫困的决心越来越坚定，财政扶贫资金的投入量越来越大，扶贫管理体制不断完善。

二、从“双到”扶贫到精准扶贫

“双到”扶贫由广东省逐步探索出来的。2007年，广东省政府提出了“规划到户、责任到人”扶贫开发模式，经过两年的酝酿，2009年正式实施。“双到”扶贫旨在建立一种瞄准机制，扶贫对象要准确到户、扶贫资源落实到户、扶贫责任落实到人。“双到”扶贫将扶贫责任分解到珠三角等发达地区政府机构、企业、学校，医院等，这些帮扶单位与贫困村结对，由帮扶单位帮助贫困村、贫困户在一定时间内脱贫，并对这些帮扶单位的扶贫责任与成效进行考核。帮扶单位派出驻村工作队、扶贫干部进驻贫困村，识别贫困户并具体实施帮扶措施。“双到”扶贫有效地解决了“谁去扶贫”的问题[1]。

2009—2012年第一轮“双到”扶贫，划定2500元为扶贫标准，派出由11524 名干部组成工作队进驻3407个贫困村，累计投入资金227.3 亿元，实现3407个贫困村、36.7万户贫困户、157万贫困人口脱贫①。2013-2015年第二轮“双到”扶贫，以当年全省农民人均纯收入的33%，即3480元为扶贫标准，派出7986名干部进驻2571个重点帮扶村，累计投入资金202.95亿元，实现20.9万户贫困户、90.6万贫困人口的脱贫②。两轮“双到”扶贫开发，共投入各类帮扶资金430亿元，派出2万名驻村工作队和扶贫干部，先后使5978个贫困村，50.7万贫困户、248.6万贫困人口实现了脱贫③，“双到”扶贫取得了显著的成效。

在“双到”扶贫显著成效背后，存在着一些问题：第一，帮扶单位帮扶力度不一，贫困村之间资金投入不平衡。如中山市对口帮扶广宁县省定贫困村投入资金多达300多万元，而非省级贫困村投入30万元至60万元③。造成两类贫困村基础设施和公共服务水平的巨大差异。第二，帮扶主体与帮扶对象之间“责任倒挂”。当扶贫资金成为无偿获得的外部公共资源时，贫困户不愿放弃公共资源、不愿脱贫，扶贫成为扶贫干部的责任，消除贫困似乎是政府一厢情愿的事情。第三，投入到村与到户的资金比例悬殊。如广宁县第二轮“双到”扶贫中，累计投入帮扶资金2.15亿元，投入到贫困户的资金3400万元，投入到贫困村资金1.81亿元，占比分别为15.82%、84.18%④。相对于到户的资金，到村的资金用于产业发展少，用于基础设施或医保、养老、助学等公共服务类项目较多，扶贫资金没有起到促进贫困村、贫困户自我发展的作用。

针对“双到”扶贫中存在问题，从“双到”扶贫演化出了精准扶贫。精准扶贫总体上延续了“双到”扶贫体制，从“双到”扶贫到精准扶贫，除了扶贫目标从消除绝对贫困人口向相对贫困人口转变外，也具有明显的边际变革：第一，派出的驻村工作队覆盖到全部贫困村。按照贫困人口的比例和贫困程度，贫困村包含省定贫困村和面上贫困村两类，“双到”扶贫阶段，扶贫资金向省定贫困村倾斜，驻村工作队只派出到省定贫困村。精准扶贫阶段，所有的贫困村都由扶贫责任单位派出驻村工作队跟进帮扶，一定程度上纠正了重省定贫困村轻面上贫困村的倾向。在2277条省定贫困村，在驻村工作队外增派1名第一书记驻村。为此，广东共派出驻村工作队员41345人，组成12162个驻村工作队驻村3284条贫困村，派出第一书记2277人，强化了农村扶贫的人才储备与组织⑤。

第二，贫困户识别的准确性提高。农村贫困户的识别在贫困标准基础上采用民主评议的方式。在扶贫“双到”阶段，虽然形成了入户调查、民主评议、公示审核等识别程序，但贫困户的识别仍然比较依赖村干部。特别是非贫困村，由于没有驻村工作队，谁是贫困户通常是村干部说了算。精准扶贫时期，总结出了“四看”、“五优先”、“六进”、“七不进”等综合识别方法及“回头看”、“再回头看”、“两个全面”等核查方法。在上述一轮又一轮识别与核查基础上，通过扶贫、工商、民政、房管等部门与行业信息共享，逐步建立了扶贫大数据平台及贫困村、贫困户信息档案和帮扶档案，贫困户识别的准确率提高到99%左右⑥。

第三，扶贫资金覆盖全部贫困户、贫困人口。在扶贫“双到”阶段，省定贫困村每年可获得由省、市两级财政配套专项资金45万元用于整村推进的扶贫项目，而面上贫困村则没有专项扶贫资金，对其帮扶停留在慰问上。精准扶贫阶段，每条贫困村获得200万元专项扶贫建设资金，平衡了贫困村之间资金投入的巨大差异。特别值得一提的是，具有劳动能力的贫困人口每年获得人均2万元的财政专项扶贫资金，扶贫资金覆盖到了贫困村之外的贫困户和贫困人口。

第四，贫困户在扶贫项目的立项流程中参与程度有所增强。扶贫项目立项过程中缺失贫困户的参与，可能导致扶贫项目不符合贫困户的意愿与需要。“双到”扶贫阶段，项目的选定是向贫困户调查摸底后，由帮扶干部与村干部选定报批。精准扶贫阶段，项目的选定必须由贫困户自愿申请，经由帮扶单位、村干部等同意报批后实施，贫困户在扶贫项目的立项流程中参与程度增强，扶贫项目更符合贫困户的意愿与需要。

第五，扶贫专项资金管理更加严格。扶贫专项资金由县财政统筹使用与管理，镇、村确定了扶贫项目后，资金才能拨付至镇、村专项账户，确保资金跟随项目走。从“双到”扶贫到精准扶贫，扶贫专项资金的使用程序发生变化：从事前资金转变为事后资金，即从项目实施前拿到扶贫预算资金，变成驻村工作队与镇村先行垫付，项目实施后，县级主管部门审核、报账后才能收回资金。这一转变堵塞了扶贫专项资金使用中的跑冒滴漏现象，资金管理更加严格。

第六，扶贫考核制度合理化。驻村工作队作为扶贫责任单位的执行主体，是扶贫考核的重要的对象。驻村工作队开展工作的力度、实效与其派出单位所拥有的财力与资源、工作队成员的个人努力与能力相关，也与当地基层乡镇、村委的支持与配合相关。两个阶段扶贫的考核内容基本相同，但考核机制发生了一定的变化。“双到”扶贫阶段，考核的对象是驻村工作队，扶贫文件也下发到驻村工作队。精准扶贫阶段，考核的对象改变为当地镇党委政府、村“两委”以及驻村工作队，扶贫文件改为直接下发到镇政府，驻村工作队的角色定位为支持、帮助、促进和服务于乡镇等基层组织进行扶贫。这一规则的变化意味着扶贫考核制度更为合理化。

综上所述，精准扶贫在扶贫资源传递到贫困人口这一问题上有了较大的改善，但是，精准扶贫制度仍面临一些难以克服的困难。

三、精准扶贫制度面临的难点

通过产业扶贫、劳动力就业、低保、教育补贴和培训、医疗保险和医疗救助、农村危房改造等八项扶贫工程，广东精准扶贫脱贫攻坚取得了较大成效。截至2018年底，建档立卡贫困人口“两不愁三保障”总体实现，有劳动能力贫困人口年人均可支配收入达到9600元以上，92.88%的相对贫困人口实现脱贫，80%以上相对贫困村达到脱贫出列标准⑦。虽则如此，也应该看到，精准识别基础上“一户一法”针对性的帮扶，不可避免地面临许多的难点：

第一，精准识别本身存在许多的困难。首先，贫困户收入难以精确的衡量。农户通常没有收支账目，农户的收入形式多样，给准确核实贫困户的收入增加了难度。其次，农户争当贫困户的负向激励未得到克服。无偿获得的经济帮扶激励农户争当贫困户，村干部优亲厚友的倾向，难以确认谁更应该得到帮扶，都给精准识别带来困难。与贫困户类似，贫困村识别同样存在类似不够准确的问题，可能的结果是花费大量人力财力扶的不是真贫，也造成边缘户、非贫困户及非贫困村对扶贫政策的不满。

第二，识别成本高昂。精准扶贫实施以来，全省共动员省内21个地市1.8万个党政机关和企事业单位6.5万名驻村干部及第一书记进驻14个市4848个贫困村，派出驻村工作队12162个，第一书记2277人，全省各地各部门共动员组织32.67万人（次）进村入户，开展相对贫困人口的核查，经过整村摸查、农户申请、群众评议、公示、县镇审核批准等程序，仅识别这一环节花费3个月到1年时间，核查次数达到3次以上。除此之外，每年年末对全省21个有脱贫攻坚任务及珠三角地区有帮扶任务的7個市党委、政府的扶贫成效，进行考核、督查和巡查。耗费如此多的人力物力，识别准确性提高的同时，识别与执行成本高昂。

第三，扶贫依赖于驻村工作队与扶贫干部，贫困户一直是作为反贫困的对象及被动接受者。政府主导的扶贫制度中，下派工作队成为高度制度化的农村扶贫工作方式，扶贫干部成为扶贫的执行主体，担负着扶贫的责任，贫困户是被动接受者而非积极实践者，导致了贫困人口脱贫责任的异化。脱贫攻坚时间节点越是紧迫，贫困户越不愿意签字脱贫。并且，在政府帮扶力量退出后，容易再次陷入贫困。贫困户脱贫的内生动力不足，扶贫效果缺乏长效性。

第四，扶贫资金投入使用率低，甚至出现资金滞留闲置。扶贫资金管理由事前资金转为事后资金之后，由于镇、村资金不足，难以垫付项目所需资金，导致扶贫项目进展缓慢，财政扶贫资金投入使用率低。有些村镇、贫困户找不到合适的产业项目，出现扶贫资金滞留闲置，影响了扶贫成效。用于贫困户发展生产性项目的人均2万元扶贫专项资金，为了减少资金运营风险，许多地区由县、镇统筹投入到现有的企业或合作社的运营项目中，以资产性收益扶贫形式，在合作期内给与贫困户固定收益率的分红，但合作期满后作为本金的财政扶贫资金的处置，其所形成的物化的扶贫资产的归属，没有明确规定，严重影响了扶贫工作的顺利开展。

第五，扶贫资金投向偏重于基础设施或基本服务，扶贫政策的着力点与贫困村、贫困户的需求不一致。从“双到”扶贫到精准扶贫，扶贫政策鼓励的是产业项目帮扶，以期提高贫困户自我发展能力。虽然投入到产业发展的扶贫资金的比例也在增加，但是，较多的扶贫资金仍是投向多数村民满意的基础设施建设或基本服务，投入到产业发展的扶贫资金相对较少。

第六，产业扶贫政策与实践存在较大偏差。产业扶贫被认为增加贫困户的自我发展能力、具有造血功能的长效扶贫机制而受到重视。尽管一些到村、到户的成功的产业项目对贫困村、贫困户脱贫发挥了重要作用，但是产业项目的选择涉及到当地资源条件、产业发展基础、技术、市场与人才等限制，许多产业发展项目扶贫效果不理想，政策与实践存在较大偏差，理论上存在较大的争议。

目前带动贫困户的产业扶贫主要有以下模式：一是小规模的养殖、种植，帮扶单位大多无偿给与贫困户猪苗、鸡苗、树苗及技术指导，发展特色养殖、种植业。相对而言，因较少受气候影响，养殖比种植更受贫困户的青睐。二是资产收益模式。以扶贫资金或帮扶单位出资为贫困户、贫困村入股当地已有的、发展良好的产业项目，来获得固定或浮动分红，这类项目因见效快、收益率稳定而成为普遍扶贫模式。三是通过“企业+农户”、“企业+合作社+农户”或“合作社+农户”的产业化经营，由企业或合作社统一技术、统一销售，让贫困户参与种植、养殖等生产管理环节，或吸收贫困户就业，带动贫困户脱贫。

第一类产业扶贫项目产生可能产生如下几个方面的问题：“项目有一定的规模”的偏好，使这类直接到户的分散多样、符合贫困人口需求的小项目，被地方政府视为小打小闹而往往不受重视。其次，扶贫开发项目的实施需要扶贫对象配套部分资金，而能够配套一定量资金的往往是中高收入的农户，配套资金的门槛效应排斥了贫困户的受益机会而产生扶贫中的精英俘获。再次，无偿发放给贫困户猪苗、鸡苗或树苗等生产资料，而没有对农户形成一定的约束，一些贫困户将猪苗、鸡苗、树苗或卖掉或转让，产业扶贫无从谈起。这类直接到户的产业扶贫项目需处理好门槛效应与零约束之间的矛盾。第二类项目，扶贫资金注入当地已有的产业项目，扩大了已有产业项目的规模，虽省去了产业选择的困扰和产业发展的风险，却把产业扶贫简单化了，贫困户自身发展能力并未得到提升。第三类项目，通过扶持龙头企业或合作社等新型农业经营主体，以产业化经营带动贫困户，极大的符合了地方政府的规模化的偏好，但是，农业经营主体在产业化经营中规模扩张趋势的市场逻辑与承担扶贫济困的社会道德责任之间，存在着内在的冲突，加大了产业扶贫项目失败的风险[2]。因而，扶贫实践中帮扶产业存活率不高，大项目的扶贫效果不如小项目，甚至一些脱离了农村社会资源禀赋和当地实际的产业扶贫项目，扶持了龙头企业和合作社同时，侵蚀贫困户的土地经营和传统生计[3]，政策与实践存在较大偏差。

总之，精准扶贫的“一户一法”的意愿或目标，因上述种种原因，不能确保扶贫资源传递到贫困人口中。

四、乡村振兴背景下的农村扶贫制度

精准扶贫显然是乡村振兴战略的重点。与脱贫攻坚的阶段性不同，贫困的动态性、长期性，决定了乡村振兴背景下未来的扶贫体制应具有长效机制。如何建立并完善扶贫长效机制：第一，扶贫的目标与内容明确分类，以达到财政资金投入的公平性。扶贫开发事项要明确分类，可以依据受惠面分为普惠事项和特惠事项。普惠事项包含了两类：一是改善贫困地区、贫困村的基础设施或基本条件，以提高地区要素生产力，二是为弱者提供社会保障功能的公共服务体系。特惠事项以特定贫困群体的脱贫致富为目标，提高其生活能力和生产能力[4]。财政资金扶贫的目标应主要集中在普惠事项，将因病、因残、因学、年老等原因致贫的，脱离扶贫的行列，纳入大病医疗、子女就学补助、伤残补助、养老、低收入家庭等相应的社会保障体系。普惠事项要统一标准，以达到财政资金投入的公平性。

第二，增强非政府组织及农民组织作为扶贫执行主体的作用。现行的政府主导的扶贫体制下，扶贫更多的是中央政府的目标，地方政府和中央政府目标不同，扶贫政策层层落实、扶贫资金层层下拨，容易出现政策执行不力、资金被挪用等现象[5-6] 。政府部门将扶贫责任分解给下级地方政府、企业、学校等，扶贫成为帮扶单位必须完成的政治任务 [7]，要求下派驻村干部和工作队驻村更要住村，严格考勤和考核，扶贫和党建、基层治理相结合等，加重了扶贫的政治色彩。这种过分依赖政府体制和系统来传递和管理扶贫资源，造成了政府扶贫资金的投入效率较低。相对而言，非政府组织NGO可以在更小范围内根据受助对象的需求提供个性化的服务，关注能力建设、适应快速变化的需求、更加具有敬业精神等，因而，相对于政府扶贫，NGO扶贫具有针对性强、项目成功率高、强烈的创新冲动及高效率等特征[8-9]，所以，未来的扶贫制度仍然是政府处于主导的地位，政府着眼于扶贫资金动员筹集、扶贫政策的制定、扶贫的统筹与监管，鼓励和培养专业化的非政府组织NGO及农民组织，使它们成为扶贫的执行主体。特别是特惠事项，由它们承担具体事务，降低政府扶贫的执行成本。

第三，促进自下而上的参与式扶贫逐步取代自上而下的运动式扶贫。一方面，以作為扶贫的执行主体的专业化的民间非政府组织及农民组织，从小项目出发，根据贫困户的需求提供个性化的服务，改变贫困户作为反贫困被动接受者的状况。另一方面，特惠性扶贫的目标不是温饱问题，不像救济式扶贫那样非做不可，因而贫困只是条件之一。以脱贫致富为目标的特惠事项明确规定基本条件，不符合法定条件的不得进入，如不违反环境保护的要求，不导致贫困人员不劳致富等[4]等，以此逐步改变贫困户在扶贫中的被动地位，在项目选择和执行中成为扶贫的参与者或执行主体之一。扶贫主体的变化，将相应促进农户在扶贫过程的参与，逐步改变自上而下的运动式扶贫，实现扶贫治理模式的转变和良性社区发展。

第三，扶貧的手段由以财政为主相应地调整为财政与金融并举。财政扶贫的无偿性有利于促进贫困户短期内增收，而有偿的金融扶贫更有利于促进贫困户增收且具有长期效应[10]。在脱贫攻坚后聚焦深度贫困，在确保财政扶贫投入发展普惠类事项的基础上，特惠事项更多使用金融手段扶贫，以激发深度贫困户的内生发展动力，推动增收脱贫的长效性。

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（责任编辑：陈  勇）

From “Double To” Poverty Alleviation to Targeted Poverty Alleviation： The Reform and Development of Rural Poverty Alleviation System in Guangdong

SHANG Chun-rong

（School of Economics and Management，South China Agricultural University，Guangzhou 510642，China）

Abstract：  It is a difficult problem in the theory and practice of poverty alleviation to transfer the poverty alleviation resources to the poor. Several elements of government-led development-oriented poverty alleviation all affect the efficiency of transmission and using of poverty alleviation resources. Since 2009， the rural poverty alleviation system in Guangdong province has undergone a transformation from "double to" poverty alleviation to targeted poverty alleviation. the system of poverty alleviation have many improvements， such as poverty alleviation has become more organized， the accuracy of identifying poor people has been improved， and limited funds are available to cover more and more the poor， funds for poverty alleviation were more strictly managed， assessment of poverty alleviation is more reasonable， but there are still many insurmountable problem， it include that the cost of identifying the poor is very high ， poverty alleviation depends on the working  group and cadres in Village， the needs of the poor are being ignored， there is a big deviation between policy and practice of industrial poverty alleviation. Therefore， after the crucial against poverty，the system of targeted poverty reduction as the most important of rural revitalization should be further change， gradually form a benign community gradually form a benign community development and governance model.

Key words：“Double To”Poverty Alleviation;Targeted Poverty Alleviation;Rural Poverty Alleviation System;Guangdong Province