协同治理：突发公共卫生危机农村地区治理的方向与路径

蔡炉明，钟 宇

(1.贺州学院 旅游与体育健康学院，广西 贺州 542899；2.鄂州职业大学 组织部，湖北 鄂州 436000)

党的十九大报告中，习总书记提出乡村振兴战略，为新时代我国农村农业农民的发展提供新的方向。当前，我国突发公共卫生危机事件时有发生，如SARS、禽流感、甲型H1N1流感、新冠肺炎疫情等，其对农村地区呈现影响大和破坏力等趋势[1]。突发公共卫生危机事件主要是指，突然发生对社会公众身体健康造成或可能造成的严重威胁的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病和其他严重影响公众健康的事件[2]。其特征主要包括突发性、公共性、复杂性、社会危害严重性等[3]。2018年末，全国乡镇卫生院3.6万个，村卫生室62.2万个，社区卫生服务中心9352个，社区卫生服务站2.6万个，大多数乡镇仅仅只有一所卫生院。[4]总体而言，与城市相比，我国大部分的农村地区公共卫生力量较为薄弱，农村公共卫生保障体系较差；乡镇基层医疗卫生机构数量较少，医疗服务能力相对较低，农村地区经济社会发展水平的不断提升与公共卫生力量增强缓慢之间的矛盾不断凸显。面对突发公共卫生危机事件发生，农村地区难以采取较为有效的应对措施。现阶段，仅仅依靠国家和政府单一主体来应对公共卫生危机事件，已经难以适应农村地区经济社会发展的新需要。因此，基于我国农村地区的实际情况，利用协同治理理论，从多元主体出发，探索突发公共卫生危机中农村地区协同治理路径构建，更好应对突发公共卫生事件的发生显得尤为重要和紧迫。

当前，乡村振兴战略是指在农村地区产业、人才、文化、生态和组织等方面实现振兴。当突发公共卫生危机发生时，威胁农村居民的基本生活和农村社会的正常生产活动，进而影响我国乡村振兴战略的持续推进。同时，乡村振兴战略的持续推进需要协同治理，而突发公共卫生危机中农村地区应对也需要协同治理。如前所述，乡村振兴战略的持续推进和突发公共卫生危机中农村地区应对的协同治理具有内在一致性。利用政府有关部门、村社组织、乡镇企业和农村居民等有关主体力量，聚焦危机事前的预防、危机事中的预警和危机事后的恢复，旨在实现突发公共卫生危机农村地区科学应对和协同治理。

通过查阅和总结有关研究文献，认为突发公共卫生危机治理是指，以政府为核心的公共部门、私人部门和社会力量等有关主体在面对突发公共卫生危机时，利用自身的优势，采取适当的政策和方式，使得突发公共卫生危机对经济社会造成的影响降到最低程度[5]。其特征主要包括：一是突发公共卫生危机治理主体多元化，从以政府为主的单一部门向以政府为核心，私人部门和社会力量等多元主体共同参与转变。二是以政府为核心的公共部门在突发公共卫生危机治理占据核心地位，政府部门是公共权力的中心，能有效利用社会资源和动员社会公众参与危机治理。三是私人部门和社会力量等有关主体在突发公共卫生危机治理发挥重要作用。与政府部门相比，私人部门和社会力量等有关主体具有独特地优势。当政府在一些领域存在失灵的情形时，私人部门和社会力量等有关主体能够发挥独特地优势和作用。

一、协同治理：突发公共卫生危机农村地区治理研究新方向

(一)突发公共卫生危机协同治理的内涵

协同治理理论开始于20世纪90年代德国物理学家赫尔曼·哈肯创立的协同学，由系统科学中的协同学与治理理论互构发展而来[6]。一般而言，协同治理是指开放系统中寻找有效治理结构的过程，来应对和解决经济社会发展所面临的问题，是治理理论新的发展[7]。当前关于公共卫生危机研究，引起部分学者的重点关注。如李永生[8]认为公共卫生危机管理中政府需要转变观念、明确责任、加强管理，进而构建科学的公共卫生危机管理机制。蒋小杰和李念峰[9]表示公共卫生危机管理预防能力评估是一个全过程的评估，从事前、事中和事后三个阶段构建公共卫生危机管理中预防能力评估指标体系。刘大颖[10]和吴哲[11]阐释大众传播媒介在公共卫生危机事件中的重要角色，及时传播官方消息，平息公众的情绪，将负面效应降到最低程度。

而关于突发公共卫生危机研究文献相对较少。如施建华和林海江[12]等深入分析国外突发公共卫生事件应急处置体系及对我国的启示和借鉴意义，加强全面危机教育，健全有关危机管理法律法规。杨桃莲[13]注重分析突发公共卫生危机在传播存在的问题，重视媒体在解决公共卫生危机中的重要作用。严晓和刘霞[14]指出我国突发公共卫生危机治理的路向选择，提高社会公众对突发公共卫生危机事件的认识。张利平和李望晨[15]剖析突发公共卫生危机应急能力评价统计建模对策，旨在为应急管理工作提供决策依据。综合来看，大多数学者对我国突发公共卫生危机研究没有明确区分城市和农村两种不同类型地区。相比城市地区而言，农村地区处理突发公共卫生危机能力相对较低。而协同治理能有效破解突发公共卫生危机农村地区治理困境[16]。因此深入剖析突发公共卫生危机农村地区治理策略显得尤为重要。

对于突发公共卫生危机协同治理内涵，学术界未能达成基本共识。综合先前学者的研究文献和观点，提出突发公共卫生危机协同治理，主要是指在突发公共卫生危机事件发生时，在开放系统中寻找有效治理结构和治理路径的过程；即当突发公共卫生危机事件发生时，以政府主导、自治组织和公民等多元主体参与，通过政治体系和大众传播媒介等手段；动员社会有关主体参与其中，让社会公众能够充分认识突发公共卫生危机事件的影响和威胁；应对和克服突发公共卫生危机，保障人民的基本生活和社会的正常生产活动，旨在使得突发公共卫生危机所产生的影响降到最低的过程。

综上所述，对于突发公共卫生危机协同治理而言，协同治理的前提是协调，政府内部纵向科层间与横向部门间、政府部门与私人部门和社会力量等有关主体相互合作和协商需要协调。协同治理的关键是整合，在协调的基础上实现整合[17]。整合能够破解突发公共卫生危机治理集体行动困境，强调多元主体参与其中，整合政府部门与私人部门和社会力量等有关主体的行动和功能。协同治理的要求是信任。信任是多元主体协同治理协调与整合的心理基础，政府部门与私人部门和社会力量等有关主体互相信任，能够使得协商对话与互动合作具有稳定性和持久性。

(二)突发公共卫生危机协同治理的特点

突发公共卫生危机协同治理区别于传统公共卫生危机治理，具有显著特征。主要体现在：

1.乡镇政府在突发公共卫生危机农村地区协同治理占据主导地位

现阶段，乡镇政府是我国最基层的地方政府。当前，突发公共卫生危机事件发生时，乡镇政府在农村地区突发公共卫生危机协同治理处于主导地位。作为应对突发公共卫生危机处于主导地位主体，乡镇政府应动员村社组织和农村居民等主体参与，各有关主体参与到突发公共卫生危机重大决策中去。履行好相应的政府职能，处理好各主体关系协调、政府有关部门权责关系分配和有关配套制度建设等事项。执行中央政府和上级人民政府的制度规章和法律法规，为农村居民提供基本的公共产品和公共服务，保障农村社会的持续稳定和发展。[18]

2.突发公共卫生危机农村地区协同治理主体呈现多样化趋势

在突发公共卫生危机协同治理主体，需要由单一主体向多元主体转变。不仅仅包括乡镇政府有关部门，也应包括村社组织、乡镇企业和农村居民等有关主体。在突发公共卫生危机协同治理过程中，乡镇政府有关部门占据主导地位，但村社组织、乡镇企业和农村居民等有关主体亦能发挥重要的作用。即当乡镇政府有关部门在应对突发公共卫生危机存在“政府失灵”的状况时，村社组织、乡镇企业和农村居民等有关主体能发挥相应的作用，弥补“政府失灵”状况下的不足[19]。

3.突发公共卫生危机农村地区协同治理需要相互参与和彼此合作

在突发公共卫生危机协同治理过程中，虽然乡镇政府是公共权力中心，但也需要村社组织、乡镇企业和农村居民等有关主体相互参与和彼此合作。各个有关主体需要协商对话和相互协作，以此肩负突发公共卫生危机协同治理。对于突发公共卫生危机农村地区协同治理，政府有关部门、村社组织、乡镇企业和农村居民等有关主体应自愿参与其中，发挥各自的优势作用，意在更好应对突发公共卫生危机事件发生[20]。

4.突发公共卫生危机农村地区协同治理具有公益性和有效性

突发公共卫生危机农村地区协同治理最根本目的是维护和提高社会的整体利益。所有的协同治理手段和方式不以盈利为目的，具有公益性。同时，所采取的协同治理手段和方式能有效应对公共卫生危机事件，最大限度保障农村居民的基本生活和农村社会的正常生产活动。因此，协同治理手段和方式应对危机事前的预防与准备、危机事中的预警与应急处置和危机事后的恢复与重建起到积极的借鉴作用。

二、协同治理：破解突发公共卫生危机农村地区治理碎片化的现实困境

协同治理是基于治理理论上强调合作治理的协同性，治理过程中多元主体采取协调合作，从而形成相互依存、相互协作、合作共赢的局面，最终实现提高公共利益的目标。协同治理理论注重研究协同治理主体和协同治理机制。关于协同治理主体研究方面，多元主体治理是协同治理的关键之处。多元主体治理主要包括政府部门、社会组织、社会公众和基层自治组织等。政府部门在协同治理过程中处于核心地位，而社会组织、社会公众和基层自治组织等在协同治理过程中发挥重要作用。关于协同治理机制研究方面，协同治理需要构建治理机制。从治理主体的自身建设、责任机制，多元主体联动体系建设等方面，来构建多元主体协同治理机制。而协同治理在危机管理中有重要应用，能有效破解突发公共卫生危机治理的现实困境[21]。

(一)治理理念碎片化

突发公共卫生危机农村地区治理理念碎片化是指在突发公共卫生危机农村地区治理中，政府有关部门以及公私机构之间形成以各自利益为主的价值理念。若政府有关部门以及公私机构只为追求各自利益，突发公共卫生危机协同治理难以进行。这种狭隘价值理念虽然有利于提升部门整体效率和绩效，但部门狭隘主义使得公共卫生危机治理缺乏整体性[22]。因此，政府有关部门以及公私机构是农村地区公共卫生危机治理的关键之处。然而，当前突发农村地区公共卫生危机治理缺乏整体性考量，造成政府有关部门和公私机构各自为政，所取得的成效相对较小。同时，农村地区政府部门的领导者整体素质相对较低，对突发公共卫生危机协同治理理念认识不到位，更加凸显治理理念碎片化境况。

(二)治理组织碎片化

在突发公共卫生危机农村地区治理中，政府部门在政策制定、组织动员和协同合作等处于主导地位。政府不同类型的职能部门，履行各种的职能，互相合作，加强协调，有助于提高突发公共卫生危机农村地区治理成效。突发公共卫生危机农村地区治理组织主要涉及财政所、环保办、监察室、科教文卫体办公室、民政办公室、农经服务中心、农业服务中心、人社办、综治办等。然而，目前突发公共卫生危机农村地区治理组织之间由于协调合作不够等，导致政府部门横向与纵向方面和公私机构之间产生利益冲突，使得组织结构呈现碎片化[23]。在纵向层面上，由于分税制等因素影响，中央政府和各级地方政府在事权和财权不相匹配，导致部分职能部门在突发公共卫生危机治理中任务繁重。在横向层面上，政府不同职能部门承担各自范围的职责，履行各自部门职能。但是，职能分工呈现专业化、分散化与标准化特征，使得政府治理组织碎片化。在农村地区政府组织内部层面上，治理组织职、责、权不一致，履行职能与承担责任力所不及。行政组织法律不健全，治理组织设置不合理。

(三)治理方法碎片化

长期以来，中央政府和地方各级政府在突发公共卫生危机农村地区治理中处于权威主导地位，对公共卫生危机治理实行大包大揽。既负责制定宏观公共卫生危机治理的制度规定，又肩负微观具体制度规定和法律法规的实施[24]。同时，农村地区政府部门信息公开不到位，威胁政府形象和公信力，社会公众产生不信任感[25]。当前，部分农村地区地方政府在突发公共卫生危机治理力不从心，农村居民和村社组织参与突发公共卫生危机治理发挥作用有限。一方面，农村居民处于突发公共卫生危机治理边缘地带。即使农村居民有参与公共卫生危机治理的热情和决心，但由于缺失治理平台和渠道等影响因素，使得农村居民参与突发公共卫生危机治理无所适从。另一方面，村社组织参与突发公共卫生危机治理发挥作用有效。虽然村社组织能有较强的动员能力，但由于村社组织不是基层政权组织等原因，导致其功能发挥受到局限。况且，突发公共卫生危机农村不同区域治理协作程度不够，缺乏整体性，不利于治理方法的提高。

三、协同治理：构建突发公共卫生危机农村地区治理新路径

(一)协同治理理念：培养塑造多元主体协同治理理念

当前，突发公共卫生危机农村地区治理理念碎片化，影响突发公共卫生危机农村地区治理水平。因此，破解治理理念碎片化需要培养塑造多元主体协同治理理念。政府有关部门以及公私机构应追求整体利益，培养塑造多元主体协同治理理念，使得突发公共卫生危机协同治理能够有效进行。在协同治理组织和协同治理方法方面，协同治理理念是两者实现的前提条件。协同治理理念对于协同治理组织和协同治理方法起着至关重要的影响作用。同时，在跨区域农村地区公共卫生危机治理中，政府有关部门和公私机构应通力合作，从整体性考量角度治理突发公共卫生危机，提高突发公共卫生危机治理成效。同时，提高农村地区政府部门的领导者整体素质，提高对突发公共卫生危机协同治理理念认识水平，破解治理理念碎片化现状。

(二)协同治理组织：重新建构多元主体协同治理模式

现阶段，为了提高突发公共卫生危机农村地区应对水平，需要重新建构乡镇政府有关部门、村社组织、乡镇企业和农村居民等多元主体协同治理模式(见图1)。在突发公共卫生危机农村地区协同治理中，乡镇政府有关部门、村社组织、乡镇企业和农村居民等都是协同治理主体。概言之，需要发挥各个有关主体的独特的作用和优势。即政府有关部门发挥主导地位和权威作用，农村居民发挥主体地位和参与作用，村社组织、乡镇企业发挥补充地位和重要参与作用，提高各个有关主体的相互协作水平，进而推进危机协同治理体系和治理能力现代化。

图1 多元主体突发公共卫生危机农村地区协同治理模式

1.乡镇政府

发挥乡镇政府在突发公共卫生危机农村地区协同治理主导地位和和权威作用。在农村地区，乡镇政府是公共权力中心，有能力和义务去提高协同治理水平和能力。首先政府制定突发公共卫生危机协同治理的法律法规和规章制度，促使公共卫生危机协同治理有章可循、有章必循；将重大疫情纳入基本公共卫生服务，保障基层公共卫生从业人员收入；提升突发公共卫生危机协同治理应对水平，强化政府有关部门协调联动。其次完善突发公共卫生危机协同治理实施环境，提升有关制度规章执行力度；加大农村地区公共卫生投入，强化政府有关部门职能；创新农村地区公共卫生提供方式，试点突发公共卫生服务公私协作机制；利用权威渠道发布危机信息，提高危机信息公开度和可信性。再次创新突发公共卫生危机协同治理的手段和方式，综合灵活运用政治手段、经济手段和法律手段等；搭建公共卫生危机协同治理平台，提高运用手段和方式的科学化和民主化；强化农村社区网格化治理，提高治理效能和公共服务能力；构建县乡两级突发公共卫生合作体系，推进城乡公共卫生服务均等化；加强不同地区危机整体性治理，形成相互协调和合作运作机制。

2.农村居民

强化农村居民在突发公共卫生危机农村地区协同治理主体地位和主体参与作用。农村居民是突发公共卫生危机协同治理的主要群体，需要参与到突发公共卫生危机协同治理过程。一方面，农村居民树立协同治理理念，强化协同治理的认识水平，积极主动参与突发公共卫生危机协同治理。另一方面，发挥农村居民在突发公共卫生危机协同治理监督作用，让农村居民参与到突发公共卫生危机协同治理各个阶段；监督突发公共卫生危机协同治理的各个过程，强化突发公共卫生危机协同治理的民主化和科学化。

3.社会力量

提升村社组织、乡镇企业在突发公共卫生危机农村地区协同治理有益补充地位和重要参与作用。村社组织和乡镇企业是突发公共卫生危机协同治理的重要群体和有益补充，能发挥各种独特优势和作用。一方面，村社组织是最贴近农村居民的社会组织，有独特的优势动员和参与突发公共卫生危机协同治理。应发挥村社组织的动员能力和协调作用，动员农村居民等有关主体参与突发公共卫生危机协同治理；贯彻执行乡镇政府等上级政府的政策法规，提升农村居民等有关主体参与突发公共卫生危机协同治理参与度。另一方面，由于乡镇企业对农村地区的经济社会发展起到重要的影响作用，能为突发公共卫生危机协同治理提供重要的物质保障。因而强化乡镇企业对农村劳动力的吸引作用，提升农村居民等有关主体应对突发公共卫生危机协同治理水平和能力。

(三)协同治理方法：建立健全不同阶段协同治理机制体系

依据公共危机管理的阶段模型，将突发公共卫生危机农村地区协同治理阶段划分为危机前预防与准备阶段、危机中的预警与应急阶段和危机后的恢复和重建阶段(见图2)。有鉴于此，基于三个不同阶段，建立健全不同阶段突发公共卫生危机协同治理机制体系。

图2 不同阶段突发公共卫生危机协同治理机制体系

1.危机前

建立健全突发公共卫生危机前预防与准备机制体系。突发公共卫生危机前预防与准备机制体系，主要是指在突发公共卫生危机事件发生前，乡镇政府、村社组织、乡镇企业和农村居民等有关主体对农村地区可能发生的公共卫生危机进行预防与准备，目的降低突发公共卫生危机对农村地区的损失和影响程度，也是不同阶段突发公共卫生危机协同治理机制体系的第一步。首先在思想观念上，强化乡镇政府、村社组织、乡镇企业和农村居民等有关主体危机意识，提高农村居民等有关主体的危机认识水平；注重危机的宣传教育与演练，培养积极应对公共卫生危机意识，提升公共卫生危机预防与准备水平。其次在危机风险的调查和评估方面，精准识别农村地区危机风险的源头，采取科学的手段监测危机风险的源头；调查和评估危机风险各有关主体的承担能力，消除和转移危机风险的源头。再次在危机物资储备方面，加大减灾物资和应急资金储备力度，提升危机风险的物资应对能力。最后在危机预案准备方面，科学编制和及时更新突发公共卫生危机有关应急预案，提高突发公共卫生危机风险应急处理水平。

2.危机中

建立健全突发公共卫生危机中预警与应急机制体系。突发公共卫生危机中预警与应急机制体系，其含义是当突发公共卫生危机事件发生时，乡镇政府、村社组织、乡镇企业和农村居民等有关主体对已经发生突发公共卫生危机进行预警和应急处置，也是不同阶段协同治理机制体系的重中之重。一方面，在突发公共卫生危机中预警机制体系建设方面，第一，通过多种手段科学收集突发公共卫生危机信息，建立健全突发公共卫生危机预警监测平台。第二，剖析突发公共卫生危机发生的可能性、破坏性和采取措施，奠定突发公共卫生危机预警基础。第三，完善突发公共卫生危机信息保证机制，建立突发公共卫生危机信息公开机制。第四，建立农村居民自我危机应对机制，提高农村居民突发公共卫生危机应对能力。另一方面，在突发公共卫生危机中应急机制体系建设方面，第一，强化农村地区基层组织建设，提升乡镇政府和村社组织责任和能力。第二，合理配置乡镇政府和上级地方政府事权与财权，强化上级地方政府对农村地区的支持力度。第三，加强农村地区应急基础设施建设力度，奠定突发公共卫生危机处理硬件基础。

3.危机后

建立健全突发公共卫生危机后恢复和重建机制体系。突发公共卫生危机后恢复和重建机制体系，其内涵是当突发公共卫生危机事件发生之后，乡镇政府、村社组织、乡镇企业和农村居民等有关主体对已经发生突发公共卫生危机进行恢复和重建，是不同阶段协同治理机制体系的最后一步。首先需加强对突发公共卫生危机后恢复和重建认识，培育突发公共卫生危机后恢复和重建观念。其次总结突发公共卫生危机应对措施，评估公共卫生危机应对效果；以突发公共卫生危机为契机，促进农村地区产业结构调整；吸取突发公共卫生危机应对教训，优化突发公共卫生危机应对措施。再次制定突发公共卫生危机后恢复和重建法律法规，提升突发公共卫生危机后恢复和重建能力。

目前，突发公共卫生危机的发生严重影响我国农村地区经济社会的持续健康发展，因而探析突发公共卫生危机农村地区治理的方向与路径显得尤为重要。通过剖析突发公共卫生危机协同治理的内涵与特点，诠释突发公共卫生危机协同治理的重要性和必要性。从治理理念碎片化、治理组织碎片化、治理方法碎片化层面，着重分析突发公共卫生危机农村地区治理碎片化现实困境。从培养塑造多元主体协同治理理念、重构多元主体协同治理模式和建立健全不同阶段协同治理机制体系角度，提出构建突发公共卫生危机农村地区协同治理的路径，旨在破解突发公共卫生危机农村地区治理碎片化现实困境。