《生产安全事故应急预案管理办法》修订解读

文/时训先

2019年7月，《应急管理部关于修改〈生产安全事故应急预案管理办法〉的决定》（应急管理部令第2号）公布，自2019年9月1日起施行。实施至今，对《办法》的理解尚存哪些不足？该如何落实好《办法》中的要求？本文约请参与《办法》起草的专家、中国安全生产科学研究院工业安全研究所负责人时训先博士详细介绍。

生产安全事故应急预案是应急管理的重要组成部分。为贯彻落实十三届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革方案》和《生产安全事故应急条例》对重点生产经营单位应急预案的备案、演练等方面的新要求，应急管理部对《生产安全事故应急预案管理办法》（原国家安全监管总局令第88 号，以下简称《办法》）再次修订，并于2019 年7 月公布了《应急管理部关于修改〈生产安全事故应急预案管理办法〉的决定》（应急管理部令第2 号），自2019 年9 月1 日起施行。

新《办法》主要修改内容

新修改的《办法》共分为7 章49 条，修改的内容涵盖生产安全事故应急预案的编制、评审、公布、备案、实施及监督管理等方面。主要修改内容如下：

强化应急预案衔接要求

在《办法》第12 条中增加了“与相关预案保持衔接”要求，这也体现了企业编制的各类应急预案之间，企业应急预案与相关人民政府及其部门、应急救援队伍和涉及的其他单位的应急预案之间相衔接的要求。

简化应急预案备案提交材料

将《办法》第27 条规定的生产经营单位申报应急预案备案应当提交“应急预案文本及电子文档”，修改为“应急预案电子文档”。今后，企业在应急预案备案时，可不提供书面纸质的应急预案。通过信息化手段办理应急预案备案，切实减少企业和群众办事“线下跑”，体现了为民、为企业服务要求。

调整应当进行应急预案备案的企业范围

某企业应急演练现场 包冬冬/摄

依据《生产安全事故应急条例》第7 条中关于重点生产经营单位应急预案备案的有关规定，对《办法》第26 条作相应修改，规定易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、储存、运输单位，矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位，以及宾馆、商场、娱乐场所、旅游景区等人员密集场所经营单位，按照分级属地原则，向有关部门进行应急预案备案。该条内容与《生产安全事故应急条例》规定保持一致，进一步明确了应进行应急预案备案的企业范围，对于其他类型企业（中央企业除外）是否备案将由各省（区、市）确定。

明确应急演练频次及演练监管要求

依据《生产安全事故应急条例》第8 条中关于政府部门和重点生产经营单位应急预案演练的有关规定，对《办法》第32 条和第33 条中关于应急预案演练的相关内容作了相应修改，明确了各级人民政府应急管理部门应当至少每2 年组织1 次应急预案演练，易燃易爆物品、矿山等重点生产经营单位应当至少每半年组织1 次生产安全事故应急预案演练，并按照要求报送演练情况。同时，明确了政府部门要对重点生产经营单位的生产安全事故应急预案演练进行抽查要求。

增加未进行备案的法律责任

依据《生产安全事故应急条例》第32 条关于未进行备案的处罚规定，明确企业未按照规定进行应急预案备案的，由县级以上人民政府应急管理等部门依照职责责令限期改正；逾期未改正的，处3 万元以上5 万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1 万元以上2 万元以下的罚款。

此外，为贯彻落实《国务院机构改革方案》要求，机构改革后，应急部门作为新组建部门，应急预案的主管部门应当由“安全生产监督管理部门”修改为“应急管理部门”。《办法》也明确其他有关单位预案管理职责，对储存、使用易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的科研机构、学校、医院等单位的应急预案的管理，参照本办法的有关规定执行。

企业在执行《办法》中应把握的重要内容

关于企业应急预案体系

《办法》中明确企业应急预案体系包括综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案，并且对相应应急预案概念进行了解释。《办法》中不再对生产经营单位制定专项预案作强制要求，可以将专项应急预案并入综合应急预案，对于事故风险单一、危险性小的生产经营单位，可以只编制现场处置方案。

《办法》简化了各类预案内容，对不同应急预案的内容进行明确，综合应急预案应当规定应急组织机构及其职责、应急预案体系、事故风险描述、预警及信息报告、应急响应、保障措施、应急预案管理等内容。专项应急预案应当规定应急指挥机构与职责、处置程序和措施等内容。现场处置方案应当规定应急工作职责、应急处置措施和注意事项等内容。通过以上规定及要求，力求解决企业预案上下一般粗、内容重复等普遍性的问题。

关于事故风险辨识、评估与应急资源调查

应急预案编制工作的科学性、合理性是保证应急预案内容实用性和有效性的关键。《办法》中规定：编制应急预案前，编制单位应当进行事故风险辨识、评估和应急资源调查两项前置性工作要求。很多单位对这两项工作觉得陌生，无从入手。

首先，编制预案前的事故风险辨识与评估是针对生产经营情况，识别存在的危险有害因素，分析可能发生的事故类别和事故发生的可能性，评估可能产生的直接后果和次生、衍生后果，指导建立应急预案体系，做好应急准备。原则上，企业应当将重大风险，以及低概率、高危害的风险作为应急预案体系建设重点考虑对象。其他等级风险，应当根据可接受程度，编制专项预案或现场处置方案。

其次，应急资源调查是结合事故风险评估的结果，全面调查本单位内部可以调用的和单位外部可以请求援助的应急资源，提出应急资源补充建议。应急资源调查可采用资料收集、现场调查、人员访谈等方法进行，通过调查要明确单位内部应急资源、单位外部应急资源、应急资源不足和差距分析、应急资源调查主要结论和制定完善应急资源的具体措施。《办法》中将这两项工作作为编制应急预案的前提，这样做，既能为编制应急预案提供依据，又能确保应急响应时资源调度有效有序。这也是提高预案针对性、实用性和可操作性的关键环节。

关于应急预案论证与评审

《办法》中规定矿山、金属冶炼企业和易燃易爆物品等重点生产经营单位，应当对本单位编制的应急预案进行评审，并形成书面评审纪要。而对于其他生产经营单位可以根据自身需要，对本单位编制的应急预案进行论证。

很多企业对于应急预案“评审”和“论证”区分不清，预案“评审”有着较为严格程序规范要求，评审人员应当包括有关安全生产及应急管理方面的专家，评审人员与所评审应急预案的生产经营单位有利害关系的，应当回避。而预案“论证”则在程序及参与人员上要求较为宽松，企业可以组织自己内部人员进行，可不用邀请外部专家参加，可通过桌面推演、预案内容研讨等方式开展。但《办法》中也要求，无论“评审”和“论证”均应当注重基本要素的完整性、组织体系的合理性、应急处置程序和措施的针对性、应急保障措施的可行性、应急预案的衔接性等内容。此外，为落实简政放权的改革要求，企业在应急预案评审时，可以不邀请政府预案管理部门人员参加。

关于应急预案修订与评估

《办法》不对应急预案修订时限作出具体要求，很多企业不知道自己企业应急预案应多长时间修订一次，知道的企业大多都还按照传统观念认为应“三年一修订”。对此，《办法》规定：通过应急预案定期评估对应急预案是否需要修订作出结论。同时，《办法》中规定：矿山、金属冶炼等重点生产经营单位对本单位应急预案应“三年一评估”。那么，如何进行应急预案评估对企业来说是一项新的工作，企业对如何开展这项工作不是很清晰。

为此，应急管理部于2019 年8月发布了AQ/T 9011-2019《生产经营单位生产安全事故应急预案评估指南》，企业可以参考使用。该标准给出了生产经营单位应急预案评估基本要求、工作程序与评估内容。对应急预案评估可采用资料分析、现场审核、推演论证和人员访谈的方式进行，评估内容包括应急预案管理要求、组织机构与职责、主要事故风险、应急资源、应急预案衔接、实时反馈和其他内容。

贯彻《办法》的相关建议

扎实开展宣传教育

应急预案平时牵引应急准备、战时指导应急救援。《办法》重点强化企业主体责任和部门监管责任的落实，规范了应急预案编制程序，严格了应急预案动态管理，对提高应急预案的针对性和实用性，充分发挥应急预案核心作用具有重要指导意义。各单位认真组织学习《办法》，吃透、吃准《办法》的主要内容，切实做到真懂、会用、严格执行。要将《办法》列入各类安全生产培训班课程，扩大培训范围，使各级领导干部和应急管理人员了解应急预案的功能定位、日常管理等基本内容，掌握《办法》的各项规定要求。各单位开展多渠道、多形式宣贯活动，推动《办法》进机关、进企业、进车间、进班组，普及应急预案知识，深化对应急预案工作的认识，进一步增强工作的自觉性、主动性和积极性。

建立健全相关制度

各级应急管理部门要准确把握《办法》修订要点，结合地区和企业实际，及时制（修）订《办法》实施细则和配套文件，健全完善应急预案管理制度，不断推进应急预案管理工作的制度化、规范化。各级应急管理部门要严格按照《办法》规定，规范应急预案备案程序，明确本地区生产经营单位备案范围，强化应急预案管理。要督促协调其他负有安全生产监督管理职责的部门建立应急预案工作制度，全面开展本行业（领域）企业应急预案备案工作，形成齐抓共管的良好工作格局。

强化应急预案实施监督工作

各级应急管理部门按照《办法》要求，将企业应急预案编制、备案和实施情况纳入年度监督检查计划，明确重点范围和内容，严格开展执法检查，从严查处违法行为，督促企业落实应急预案编制、管理主体责任，严格按照《办法》各项规定，编制应急预案，开展培训演练，不断加强应急预案工作。加大对企业未按《办法》规定编制预案、未定期组织演练、未及时备案等违法违规行为的查处力度。各中央企业要结合行业特点，加强对所属单位应急预案工作的监督检查，督促其按照《办法》认真做好应急预案的制（修）订、备案、培训演练等工作，切实发挥应急预案的作用。

推动应急预案优化工作

按照《办法》规定的程序，在开展事故风险辨识评估和应急资源调查的基础上，以应急处置为核心，健全应急预案体系，开展应急预案制（修）订工作。各级应急管理部门应急预案要规范信息上报、响应分级、指挥权移交、警戒疏散等内容，推动各级各类应急预案有效衔接。要督促指导重点企业按照简明、实用的原则，开展应急预案优化和和应急处置卡编制工作，提高应急预案质量，做到简明易记、好用管用、上下衔接。