自然资源离任审计评价指标构建与应用

郑国芳 江丽丽

[提要] “青山绿水就是金山银山”的提出诠释了人类必须与环境和谐相处才能使经济持久发展。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。本文结合平衡记分卡原理、AHP层次分析法及问卷调查的形式，对自然资源离任审计的内涵界定和指标构建进行分析，以期提高领导干部生态发展意识，督促领导干部认真履行资源环境责任。

关键词：自然资源离任审计;内涵界定;指标构建

本文受浙江省教育厅一般科研课题资助（项目编号：Y201839838）

中图分类号：F239 文献标识码：A

收录日期：2020年4月15日

一、自然资源离任审计内涵界定

基于公共受托责任观，自然资源资产受托责任的产生源自自然资源资产的权属权和经营管理权相分离。从受托责任观出发，自然资源资产离任审计应该要从内容、主体、责任等角度清楚地加以界定。

（一）审计主体。自然资源离任审计的主体为审计工作执行者，一般为审计机关（政府审计），内部审计机构抑或审计机关可以委托民间审计机构单独或协作审计机关共同完成，即审计主体多元化。但是根据审计的内容具有特殊性，同时可能涉及到政务内部信息，该审计主体一般建议由审计牵头实施。另外，自然资源审计的客体为领导干部，公对公办事，能避免领导干部被询问到敏感事宜时产生的尴尬。

（二）审计内容。审计内容是审计机关根据法律或授权对领导干部任职期间自然资源资产开发、自然环境污染防治、生态环境保护责任履行情况进行监督、检查、评价工作，依法对政府及相关部门、企事业单位和个人保护、管理、开发、利用自然资源资产的活动，以及对自然资源资产有关的财政支出等管理活动的合规性、经济性、效益性展开审计。具体可将审计内容分级为水资源、大气资源、森林资源、草原资源、土地资源、海洋资源等的管理开发利用情况、政策合规性、财政使用合理性等。

（三）审计责任。审计责任则是对本行政区域内环境资源开发利用、污染防治和生态保护所应当承担责任的领导责任。一方面审计督察过程中要揭示领导干部对自然资源资产的管理政策、管理利用和生态环护中存在的突出问题以及影响自然资源常貌和生态环境安全中存在的风险隐患，并及时沟通和解决;另一方面要强化问责，落实责任、促使领导干部树立正确的“绿色生态”政绩观，推动领导干部守法、守纪、守规、尽责，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约型和集约型发开利用和生态环境安全。

（四）组织形式。自然资源离任审计在实施过程中应该具有协同效应。自然资源具有区域特殊性，故自然资源资产离任审计加强区域联动性、宏观调配性。在设计联合指标时要结合审计分支学科及环境经济学、可持续发展理论、公平代际论等其他学科理论加以辅佐，以实现“绿色”可持续发展之路。

二、自然资源离任审计指标构建与应用

（一）指标构建。自然资源资产离任审计的评价指标内容是自然资源资产的经营管理情况，如水资源、大气资源、森林资源、草原资源、土地资源、海洋资源等的开发利用。“双轮驱动型”是自然资源资产离任审计的核心。但是考虑自然资源资产负债表的编制尚未成熟，在指标设置上需要灵活应用。在指标设计上主要以“自然资源（水质状况、空气状况、农地绿植状况）开发经营状况”为基础性指标，同时结合对自然资源（包括空气状况、水质状况、农地绿植状况在内的其他资源）的政策合规性、财政使用合理性，资产破坏时的经济替代性等作为调节性指标。在基础性指标（主指标）上赋予的累加权重最大，在50%以上。由于环境具有地域性，不同的地域所在的自然资源的分布不一致，所以在具体应用时要因地制宜。具体指标构建如图1所示。（图1）

（二）指标应用。衢州植物资源约3，000余种，森林植被以甜槠、木荷、青冈栎等常绿阔叶林为主;动物资源中国家一级保护动物9种，国家二级保护动物43种，省级保护动物有40余种。现有各类自然保护区（小区）40个，其中国家级自然保护区1个。水资源总量和可供开发的水力资源量都很丰富，年平均水资源量为98.57亿m，产水模数为111.55万m/km，饮用水源水质达标率为100%。

实施路径：第一步：通过对衢州审计局的调研，该市没有对自然资源资产进行资产负债表的编制，所以在X这里数据取值为0;第二步：因为衢州是内陆城市，没有海洋，所以在海洋这块取权重为0，而在土地、水、大气三个基础性指标上权重相对大些;第三步：二级指标和三级指标根据每个城市的实际情况取值即可，衢州的权重已经根据衢州的实际情况给予;第四步：根据上述具体情况，衢州的自然资源离任审计评价计算公式为∑siwi（1-x）;第五步：，根据评分结果公式，将数据结果分为四个档次：90～100为优，80～89为良，60～79为中，0～59为不合格。对衢州指标评价分析和打分结果，按照上述公式（具体打分过程略）可得衢州自然资源离任评分分数=∑siwi（1-x）=90.1。说明衢州自然资源处于优秀档次。根据各子指标得分分析，衢州在土地资源、水资源两个项目的分数最高，得益于衢州对该两项指标的治理一直在严抓严控，而在大气治理上即API指数有所欠缺。主要是因为衢州有家大规模的国有化工企业造成。但是通过跟踪审计和任前数据的图形走势结果来看，最近几年在环境治理上有所改善，希望能够更新环保设备，将空气质量控制在标准之类。

三、自然资源离任审计实施对策

（一）扩大自然资源资产离任审计的试点城市，积极构建评价指标。自然资源资产离任审计在我国正处于初级阶段，由于实践经验不足，现阶段还存在审计监督力度不够，在自然资源离任审计过程中难免会触及生态文明建设中的制度问题和管理缺位等重要事项。虽然党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。但是真正实施的城市并不多，能够构建评价指标的城市更是少之又少。一是自然资源占据的区域面积广，具有流动性，在实施和审计的时候难度大;二是自然资源审计本身是新型审计学科，审计人员在实施审计工作的时候需要的技术含量较高，甚至在很多资源领域需要借助外部专家的力量方可以顺利进行;三是自然资源资产评价指标在构建的时候需要考虑不同城市不同情况，因此在构建的时候并不能一勞永逸。所以，笔者认为，首先应该扩大自然资源资产离任审计的试点城市，其次要积极构建评价指标并在不断实践过程中加以完善。

（二）自然资源资产数据不公开，缺乏阳光。首先，鼓励城市在开展自然资源资产离任审计的时候要编制自然资源资产负债表，阐述资产管理的现状，登记资产的种类、数量、管理、利用等基本信息，确保能够获取自然资源资产完整、真实的数据。其次，建立自然资源资产数据的共享中心，以此为基础建立自然资源数据库并作为跟踪审计（事前审计、事中审计和事后审计）的前提，实现对自然资源资产信息的集中管理，梳理并分析复杂的自然资源资产数据，有效快速调取相关责任人在任职期间对自然资源资产的开发、利用以及针对自然资源资产涉及到的财务数据等情况，掌握第一手信息。最后，鼓励开展自然资源资产离任审计城市公开自然资源数据，让信息阳光化、透明化，从而监督任期领导干部生态政绩观。

（三）建立健全自然资源管理体系，提升监管红线。领导干部为了在任期内保证经济快速增长而不顾资源环境状況，盲目决策、盲目开发，造成潜在的生态环境损害甚至不可逆的系统性破坏。审计在实施领导干部自然资源资产离任审计时要关注领导干部是否建立了自然资源资产损害惩罚制度，是否对违反环境法律法规行为进行处理和处罚。在设置责任赔偿制度的同时要特别重视对造成生态环境损害行为和行为人的惩罚金额，提升监管红线，以防止因惩罚数额较少，导致违法成本过低，进而无法弥补生态环境损害程度和治理成本等。在监督体系设置的时候要体现纵向，即单位负责的监管、地方监管和国家监察自下而上的监督体系。同时，公众也应该作为监督体系的一大主题，使得自然资源资产的所有者和管理者互相独立，互相监督，相辅相成，在受托责任下创造人与自然和谐相处。

主要参考文献：

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