正视资本力量的规划思考<br/>——太原市“十一五”～“十三五”规划编制的总结

正视资本力量的规划思考
——太原市“十一五”～“十三五”规划编制的总结

2020-07-06孙军华

四川水泥 2020年6期

孙军华

（太原市城乡规划设计研究院，030002）

0 引言

规划从业十五年恰逢“十一五”至“十三五”三个五年计划的周期，太原市城乡规划的编制工作，大体上可以总结为围绕两个大事件展开的，即：太原市城市总体规划的修编[1]，以及控制性详细规划与乡镇规划的全覆盖[2]。编制规划的过程中与城市各级政府、各行政主管部门、国内外规划设计机构、重要产业企业家代表、学术研究机构专家等，进行了广泛接触，太原市法定规划体系逐步完善。这一时期可以清晰的看到资本是如何推翻传统规划理论的蓝图，从实施层面反向主导城市建设的。

1 编制历程

1.1 城市总体规划

2004年，拥有法定效力的《太原市城市总体规划（1998～2010年）》（以下简称98 版总规，见下图1）规划即将到期，很多发展的意向在变化，通过编制近期规划完成局部修改，以适应发展需要。

2010年左右，98 版总体规划年限到期，开始编制《太原市城市总体规划(2011～2020)》（以下简称11 版总规，见下图2），启动时间较早，因此很多规划规范标准都采用了旧版，例如用地分类标准；批复时间很晚，直至2017年才批复，导致期间重点地区的概念规划、各专项规划、控制性详细规划的编制过程中，总体规划都只能作为参考，而不是依据，引导作用弱化。批复之日，修改就迫在眉睫，同时，城市总体规划的时代结束了。

图1 98 版总体规划

图2 11 版总体规划

1.2 控制性详细规划

1.2.1 崛起阶段

2004年太原市的控制性详细规划处于起步阶段，仅有少数区域编制过，方法还在尝试中：一方面是落实总体规划的市区级设施、支路以上级别道路，以及市政基础设施；另一方面是在规范标准的帮助下，细化总规功能区的用地，布局多从修建性详细规划的思路出发，道路通而不畅，服务功能位于居住区中央，从修建性详细规划的拟建方案推定指标控制。随后，伴随着棚户区和城中村的改造诉求，2008年左右基本覆盖除老城区之外的全部集中建设用地，见下图3。由于没有顶层设计，早期编制范围混乱，零星散布；后期范围相对规整，标准较为统一。

1.2.2 全覆盖阶段

2010年，太原市控制性详细规划全覆盖工作正式启动，全市分为40 个片区，见下图4，按照统一的标准进行编制，除个别片区，整体工作大约于2012年初完成。

2015年，城市发展建设较为活跃的18 个片区全面修编了控规。

为配合大力推进城中村改造的需要，城改用地的控规变为留白区域，即恢复成没有控规的状态。

1.2.3 控规修改[3]

在这十五年间，太原市规划编制的主场被控制性详细的修改占领，修改几近常态，早期修改原则中使用频率最高的是可操作性原则，背后足见资本力量。

图3 崛起阶段控规编制分布

图4 全覆盖阶段控规编制分区

1.3 乡镇规划与村规划

乡镇规划是在城市控制性规划全覆盖完成之后逐步开始的，主要是顺应太原全域审批的需求，时至今日仅少量批复生效。新农村建设和美丽乡村建设驱动的村规划更早开始，编多批少。

1.4 小结

回顾这十五年，98 版总规还是体现了总体规划对控制性详细规划的引导，进而引导城市按规划建设。但11 版总规的年限中，大量的控规修改充分体现了传统规划理论的衰落，规划方案可操作性低。

2 资本VS 规划

2.1 生活空间

在过去十五年中，住房建设开发为主的房地产资本在城市建设领域中强势崛起，凭借周期短、利润高的优势，驱逐了城建领域中的商业、商务、工业、文旅等其他资本，成功占据城建领域的主场，见下图5。尤其是城中村改造、棚户区改造、破产企业改造等项目，其他城市功能根本没法植入。通过控规修改程序，太原市居住用地的占比不断升高，太原市财政对房地产高度依赖[4]，资本话语权提升。这种高度依赖，进而间接影响了政府财政投资的公共服务设施，建设发展始终落后于居住的开发建设，短板越积越多。其中，公共服务设施中社区配套设施更是长期依赖开发配建、待建政策，产权移交非常困难，制度、监管始终不到位。

2.2 生产空间

产业空间结构方面最初的构想是“退二进三”“腾笼换鸟”；后来是新兴产业发展，传统产业升级；接着变成了转型发展。其中，产业园区也一直是绕不开的关键。然而历史实践说明，只有“退二进三”由房地产资本大力推进了，其余思路就和太原市的园区一样，规划陷入自相矛盾的圈套：项目入园相互不匹配，不是园区准入条件不符合项目选址要求，就是项目不符合园区准入条件；不同产业聚集，园区没法定位；同类产业成园，规划又质疑污染叠加影响了环保。最终，生产空间是已经存在的还在，想来的来不了，想走的都变成了住宅。