顺应“放管服”改革要求 改进消防监督执法工作

摘要：本文结合“放管服”（简政放权、放管结合、优化服务）改革工作要求，就如何加强和改进消防监督执法工作谈几点看法。

关键词：放管服;要求;改进;监督;执法

“放管服”是以人民为中心的重要举措，是激发市场动力，使资源配置更加合理的重要推手，在不断深化“放管服”政策改革的背景下，企业消防许可审批流程不断简化，许可材料大幅度减少，审批效率也得到了很大的提升，企业办证难问题得到了解决，市场准入门槛进一步降低。但是我们同时也看到在长时间的消防许可严格审核的影响下，部分企业经营者认为消防许可“宽进”政策代表着国家减低了消防监管要求的思想误区，由此而导致了企业消防安全主体责任意识不高，消防安全工作上处于被动状态。因此加强事中事后的消防安全监管对于守住消防底线，排查消防安全隐患，提升消防安全水平，保障群众生命财产安全意义重大。2019年5月30日印发的《关于深化消防执法改革意见》中强调坚持消防安全监管要放管并重、宽进严管，坚持公开透明、规范有序，健全执法制度、创新执法方式，规范执法行为。因此改进消防监督执法方式是新形势下加强事中事后监管的必然要求。

1 消防安全监督执法存在的问题

1.1存在失控漏管的现象

消防监管体系在长时间以来都是实行属地管理和分级管理制度，基层派出所消防警组负责三级以下消防安全企业的日常监管，但是目前派出所警组普遍存在警力不足的现象，有限的警力资源主要应用于维护社会治安，查办案件等，同时由于三级消防安全单位存在多、小、散、消防安全基础薄弱等现象，如果严格规范地检查一个企业，需要至少两名执法人员检查两个小时左右，生产经营规模大的企业检查时间更久，导致了对于三级消防单位的监管基本处于放松状态，很难面面俱到，有些单位甚至长时间不建立消防安全企业档案，对辖区的消防安全形势不了解、不清楚。

1.2安全隐患整改不力

根据消防监督检查要求，对于消防安全检查发现的问题要依法处理，责令改正是最常用的消防监管手段，但是在现实中往往存在检查出的安全隐患多，但是下达正式的《责令改正通知书》要求限期责令改正的安全隐患比较少，大部分的问题都采用了口头要求整改或者监督检查记录表的方式进行，部分企业为了节约整改成本、减少消防安全的人力物力投入，对于口头要求整改的事项往往敷衍和拖延，甚至置之不理，由于监管力量有限，监管部门也没有对下达的《责令改正通知书》进行及时跟踪复查，或者对于复查整改不合格的单位没有根据法律规定进行立案处罚，造成了责令整改效能不能得到应有的发挥。

1.3执法标准不统一

不同地区或者同一地区不同执法办案人员对消防的法律法规理解不一致，对违法行为的定性、证据充足的认定，处罚的幅度上不统一，尤其在行政处罚自由权的使用方面，缺乏统一的自由裁量基准，减轻和从轻处罚随意，基本上是案件承办人员根据违法企业的经营规模和经济状况提出行政处罚建议为主。这就存在同一性质的违法行为，在处罚的幅度上差别较大，影响了行政处罚的公正性，给执法办案过程带来了权力寻租空间，也带来了廉政风险。

1.4“服”和“管”之间存在执法困惑

修改后的《消防法》对于违法企业的行政处罚幅度大幅度提升，对于经济欠发达地区和经营状况不佳的企业来说，违法成本较重，有可能一次处罚就能导致企业停业，但是企业的消防硬件设施改造投入的人力物力财力也较多，执法人员在服务指导消防安全设施薄弱的企业做好消防安全工作的时候会遇到企业没有能力按照要求整改的情况，如果严格按照法律要求来立案处罚，企业将无法缴纳高昂的罚款，或者给企业的经营带来巨大打击，激化社会矛盾。同时消防安全體制改革后，消防安全管理部门和住建管理部门都是受地方管理，地方政府出于保护地方企业，维护社会稳定考虑，对于企业的轻微的消防安全违法行为采取宽容的态度，执法过程中出现为企业说情的情况较多，如果此时无视说情，严格执法的话，可能被视为不近人情，没有大局意识。所以执法人员在服务企业发展、保民生、促经济建设和严格执法、消除安全隐患、保障群众生命财产安全方面之间难以把握平衡，存在执法困惑。

2 改进消防安全监管的举措

2.1建立并严格执行消防风险等级评定制度

针对消防安全监管力量不足的情况，要依托互联网技术，监管部门和行政审批部门实现监管数据共享，建立企业档案，并根据企业所处的行业、规模、地理位置和消防设施水平等评定风险等级，科学分配监管资源，引导监管资源向风险等级系数高的企业倾斜。消防监督管理部门要以风险分析为基础，结合企业的生产经营类别、经营业态及规模、消防安全管理水平和监督管理记录情况，按照风险评价指标，划分消防安全风险等级，并结合当地监管资源和监管能力，对企业实施不同程度的监督管理。消防安全风险分级管理工作应当遵循风险分析、量化评价、动态管理、客观公正的原则。风险等级评分表的评分指标要做到数据化，通过数据化体现出差异，选择指标时也要考虑是否便于数学计算和分析，能否进行定量处理，同时要有可比性，通过对比找出不同对象的共同点，按照共同点设计评分指标，对于具体的情况，还应该采取调整权重的方法，综合评价。此外还要遵循系统性原则，注重各个评分指标之间逻辑关系，它们要从不同的角度反应消防管理工作的主要特征和状态，各指标之间是相互独立但是又彼此存在联系，从上到下，从宏观到微观，不断深入，形成一个完整的考评体系。

2.2坚持“双随机，一公开”检查制度

以往的监督检查模式为分片包干、定点联系，而“双随机”的检查人员和被检查单位都是在消防监管系统上自动组合，随机抽取产生，在检查过程中，执法人员将利用“双随机、一公开”消防监管系统开展检查，针对发现的问题可实现当场录入、拍照取证、信息上传、电子签字等执法流程。“双随机，一公开”作为一种全新的消防监管方式，在规范执法行为，促进公正执法、廉洁执法，提高监管效能，减少执法因素有极大的积极意义，所以要抓紧建立完善“一单、两库、一细则”，即建立公布随机抽查事项清单、建立检查对象名录库和执法检查人员名录库、制定随机抽查工作细则，将双随机检查机制常态化，在做好“双随机、一公开”监管工作的同时，对通过投诉举报、转办交办、数据监测等发现的违法违规个案线索，要立即实施检查、处置;需要立案查处的，要按照行政处罚程序规定进行调查处理。要坚持问题导向，对通过上述渠道发现的普遍性问题和消防存在的突出风险，要通过双随机抽查等方式，对所涉抽查事项开展有针对性的专项检查，并根据实际情况确定抽查比例，确保不发生系统性、区域性风险。此外还要在官网、微信公众号开设“双随机、一公开”消防监管信息系统入口，方便群众和企业查阅抽查事项、抽查计划、查处结果等信息。社会单位登录系统后还可以预约抽查时间、修改单位基本信息、对执法情况进行评价。

2.3全面推行智能化执法

充分发挥云计算、大数据、数字化和互联网技术，优化工作流程，以执法系统互联互通为基础，以执法数据共享和目标，将企业主体系统、行政审批系统和监管执法系统融合，建立执法终端APP，执法人员通过智能执法系统，GPS定位快速显示出周边的需要检查的企业单位，在系统上还可以直观查找到该企业的负责人、联系方式、许可信息和历史检查、处罚记录，做到检查有的放矢，在检查过程中根据系统中的检查模板，进行逐条地检查，检查模板里还将自动对具体不符合的项目提供监督建议和处罚依据，生成检查意见表和《责令改正通知书》，最后检查人员通过便携式打印机，将检查结果打印出来给负责人签字。相对于传统的手写执法记录，智能执法能通过模板执行全方位、无漏洞的监管，同时系统自动生成的监督建议和法律依据，减少了人为搜寻适用法律条款的时间和引用法律条款不当的情形。此外领导和上级业务部门也能通过执法系统对执法人员的执法情况进行监督，通过执法统计数据了解到监管覆盖面和工作完成情况。执法记录也基本实现了网上痕迹化长期保存管理和整个执法过程的透明化。

2.4设置消防行政处罚自由裁量基准

目前消防的行政处罚自由裁量规定只对从重处罚、从轻处罚、减轻处罚和免于处罚的情形做出了笼统的规定，各地区和案件承办人在运用上不尽相同，造成了争议较多，行政处罚自由裁量基准是在行政处罚自由裁量规定基础上的进一步细化，对于构建公正、公平的执法环境，提升行政处罚的严谨性，降低执法廉政风险有极大意义，行政处罚自由裁量基准应当明确规定从重、从轻、减轻的具体情形，对于不在规定情形内的行为应当严格进行居中处罚，并且要规定从重、从轻、减轻处罚的罚款幅度和法定罚款上下限的关系，还需要确定《消防法》和相关法律法規各条款的处罚幅度，比如针对《消防法》第五十八条第一款规定的三万元以上和三十万元以下罚款的幅度，行政处罚自由裁量基准应当明确从重、从轻和减轻情形的相应幅度，以便执法人员严格依法处罚。

顺应放管服要求，消防监督执法一定要解放思想，实事求是，立足于现状，找到制约消防监督执法的因素，坚持实行“双随机、一公开”制度，规范执法行为、加强制度保障、运用先进科学技术丰富执法方式，以提升监管水平，切实保障人民群众的生命财产安全。

作者简介：

廖毅，研究生学历， 工程师，研究方向：行政监督执法。