大气污染治理中地方政府协作机制研究

2020-07-05宋继碧

河北环境工程学院学报 2020年3期

宋继碧，盛菊

（1. 中国矿业大学，江苏徐州 221116；2. 宿迁学院，江苏宿迁 223800）

近年来，随着我国经济的高速发展，人们的物质文化生活水平不断提升，随之也产生各类环境污染，如大气污染、水污染、土壤污染和噪音污染等。自2010年以来，雾霾污染在我国频繁出现，并呈现日趋严重的态势，影响的范围持续扩大，对人们的身体健康、交通运输、日常生活等都带来了很大的影响。大气污染的流动性、扩散性、跨区域等特征决定了治理必须“求同存异”，深化区域合作的深度和广度，进行政府联动协作，坚持政府调控与市场调节相结合、区域协作与属地管理相结合的指导思想，因此在目前的区域污染治理中，联合和“运动”治理是主要的选择[1]。

1 政府联动协作治理的内在机理剖析

大气污染不以行政区划为限，而是区域性的。在跨行政区环境治理的现实中，面临着环境的整体性与属地环境管理碎片化的矛盾。为了解决这一矛盾，从整体性治理理念的视角进行分析，提出跨行政区环境治理中地方政府联动协作的整体性策略建构。

整体性治理理论是对19世纪末20世纪初传统官僚制政府以功能为导向而导致政府职能重复分散的批判，是对20世纪80年代新公共管理理论以客户需求为导向而导致公共服务碎片化的回应。整体性治理理论由英国学者佩里·希克斯首倡，在1997年出版的《整体政府》一书中佩里·希克斯第一次提出整体性治理理念[2]。整体性治理理论为政府公共管理改革提供了新思路，将整合和联动协调的理念运用到行政管理体制改革的各方面，是全球经济一体化推进对管理效率的更高要求。整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理模式[3]。

整体性治理的目标是运用整体性治理理念和治理机制构建一个整体效果最优的服务型政府，价值追求是建立对区域政治、经济、文化的充分了解和一致认同[4]。整体性治理理念的内涵主要包含：治理目标是提高公共服务效能；加强政府与社会各类组织的合作，建立“一站式服务”模式；在治理层次上使用数字手段进行政策协调；重视整合、协作与整体运作，促进“跨界协作”等。在区域政府联合治理中运用整体性治理理念，能有效推动政府合作中的合理分工，实现区域整体资源的优化配置和社会效益的最大化，最终实现共同发展的目的。

2 徐州都市圈空气质量和大气污染防治立法现状

1986年3月，全国第一个跨省经济区“淮海经济区”正式成立，徐州都市圈是淮海经济区的核心区，主要包含8个城市，面积约4.8万km2，覆盖人口3 000多万。2018年徐州都市圈成员GDP总量大约为2.4万亿元。从区位来看，徐州都市圈处于京津冀和长三角的交叉边缘地带，经济发展相对滞后，工业主要是以资源开采和重工业化为主的高能耗高污染产业，城市经济因煤而兴，如淮北、徐州、枣庄等都属于煤炭资源型城市，环境污染严重，空气质量差。徐州都市圈各城市重视经济增长方式的转型，大力发展第三产业和新兴产业，逐步淘汰高能耗、高污染产业。

在2006年6月召开的淮海经济区十八届顾问会议上，与会城市达成了“交通同网、环境同治、市场同体”的合作方针，但是一直以来，政府间联动协作效果并不明显，环境质量依然没有得到有效改观。根据对2014—2018年徐州都市圈成员及全国338个地级以上城市空气质量优良天数比例的统计（详细见表1），徐州都市圈成员的空气质量优良天数（优良天数指空气质量指数AQI在0～100之间的天数，又称达标天数）比例普遍偏低，空气质量优良天数超过70%的非常少，同一城市2014—2018年空气质量优良天数平均值超过70%的只有一个城市，不同城市同一年平均值都没有超过70%，每个城市空气质量优良天数平均水平远远低于全国城市空气质量优良平均水平，其中经济最为发达的徐州、济宁和商丘的空气污染也最为严重，空气质量优良天数比例仅50%多一些。

表1 2014—2018年徐州都市圈成员及全国地级以上城市空气质量优良天数比例 %

在大气污染防治立法方面，现有的《环境保护法》和《大气污染防治法》等法律法规都不能有效满足不同地区实现大气污染治理的现实需要。根据统计，徐州都市圈涉及的4省8市中，4个省都已制定了大气污染防治条例，但8个城市中只有4个城市制定了大气污染防治和扬尘污染治理相关条例，其余4个市仍然是立法空白，整个徐州都市圈大气污染防治的区域协作立法目前依然空白。

3 徐州都市圈大气污染治理的现实困境

徐州都市圈大气污染治理面临着机遇与挑战，机遇主要体现在地域优势、抱团取暖的战略设计与政策支持、区域文化的融合性等。挑战与困境主要体现在地方政府协作存在认知偏差、唯“GDP”论的观念影响、行政协调存在边界困境和区域协作立法缺失等。

3.1 政府协作存在认知偏差

观念是对事物主观与客观认识系统化的集合体，是主体行为的内在驱动力。地方政府协作动力不足主要由于地方保护主义、大局观念不足、政策差异等。从目前徐州都市圈的实际情况来看，基本上是“各敲各的锣、各打各的鼓”，各省和各市都有自己正在实施的相应政策和制度，对于“淮海经济区”和“徐州都市圈”，缺乏真正意义上的战略认同感和协作发展意识，政府协作存在认知偏差。随着经济的进一步发展，各个地方政府逐渐认识到协作的重要性，并且也采取了相应的举措不断加强相互之间的协作，然而在协作方面仍然受一些落后的或地方保护主义观念的制约。

3.2 唯“传统GDP”论的观念影响

如何处理好经济发展和环境保护之间的关系，一直以来是一个十分重要的话题。长期以来，很多地方一直唯“传统GDP”而论，“传统GDP”的增长是考察政府官员的主要指标，因此政府对于环境保护是秉持“先污染后治理”的理念。近年来，随着生态文明观念的深入发展和人们环保意识的提高，政府开始意识到唯“传统GDP”考核机制的局限性，考核干部的标准也在逐步发生改变，增加了生态效益、环境保护、法治建设等考核指标，但是受固有观念的影响，唯“传统GDP”的思想依然很严重。各城市经济发展水平不同会影响其能否正确处理好经济发展与环境保护的关系，影响能否实现经济增长方式的转变，影响能否提高环境治理水平。

3.3 行政协调存在边界困境

从国内都市圈规划来看，大部分都是省内区域联合，如苏锡常都市圈、武汉都市圈等，这些都市圈在大气污染治理方面因有共同的管理基础、文化基础和立法基础等，实施区域内行政协调较为容易。但有的都市圈属跨省都市圈，比如南京都市圈就包括江苏省和安徽省的部分城市，徐州都市圈更是横跨四省，因此实施区域内行政协调的难度更大。

徐州都市圈作为淮海经济区的核心区，在环境保护方面应坚持实行联席会议等长效机制。由于行政区划的分割及其他封闭式的原因其实很难形成协调合作，每个省都有不同的环保政策法规、环保标准、管理措施等，区域环境治理合作量化目标不明确，责任不清楚。

3.4 区域协作立法缺失

按照我国现行《立法法》的规定，我国的立法供给主体包括中央和地方两级主体，都没有授权地方各立法主体进行联合立法的权力。但是从目前区域经济发展的实际来看，具有区域联合立法的现实需求，中央和地方的立法供给是有限的，不能完全满足跨行政区的区域经济一体化的发展需求。关于大气污染治理中的区域联合，《大气污染防治法》规定了“国家建立重点区域大气污染联防联控机制”，关于大气污染重点区域可以实行“联防联控、统一标准和统一防治措施”。联防联控和统一防治措施等应当以共同的协作立法或者政策为基础，地方联合立法或者协作立法目前依然缺失。

4 徐州都市圈大气污染治理中地方政府联动协作的策略

4.1 加强区域立法协调

从一国范围看，立法协调在区域经济发展中起到至关重要的作用。通过法律法规明确各政府在同一区域环境治理中的职责权限、行动标准等，这些都能加强地方政府合作的稳定性和可靠性。在我国当前的立法体制下做好区域协作立法需要明确三个方面：区域协作立法权的来源或者合法性、区域协作立法的组织设计模式和区域协作立法的重点内容[5]。区域立法权的来源或者合法性可以通过全国人大及其常委会授权立法的方式取得。关于区域协作立法的组织设计模式目前主要有一级政府合作模式、成立专门的区域立法机构模式和地方立法机构协作模式[6]。根据实践经验和我国当前的立法体制来看，在此三种模式中只有第三种立法模式是比较符合我国实际的最佳立法模式，这种立法模式能够充分尊重区域各成员的意愿和衡量各方利益，既能保持现有立法体系的稳定，又能在法制协调方面开拓较大的创新空间。

4.2 加强区域行政协调

区域行政协调就是在区域联合中不同的平级政府及不同级政府之间围绕共同发展目标，以协商一致的方式就相互关心的重要议题和跨地区事务进行交流、磋商、谈判以实现各个利益最大化的过程。区域大气治理中很难实现合作的一个重要因素是各个主体之间的利益难以协调，因此实现各个主体之间的利益协调尤为重要。在大气污染治理中各利益主体应当寻求多层次、多领域的合作，通过一定的利益互补与利益让渡促成实现利益共享、利益互惠、利益补偿的利益共同体[7]。在加强沟通协调和利益共享的同时，也需加强监督制约机制，可以成立专门的监督机构，并充分发挥公众在环境管理中的监督作用。区域协调发展战略应兼顾公平和效率价值，其中前者通过政府制度供给的方式维护，后者则由市场竞争机制予以保障[8]。继续推进在2014年第五届淮海经济区核心区城市市长会议提出的“核心区环境保护联席会议长效机制”建设，并以“建立跨界环境污染联合处置机制”作为落脚点和着力点，督促轮值城市对口部门牵头召集，通过协商交流，形成淮海经济区环境保护区域联防联控机制。

4.3 加强区域文化协调

区域文化是一个地区群体意识、价值观念、精神风貌、行为规范和管理方法等非物质性的总和[9]。美国学者迈克尔波特曾经说过，基于文化的优势是最根本的、最难代替和模仿的、最持久的和最核心的竞争优势[10]。在区域联合的诸多动因中，文化动因是最绵长深厚的，是区域联合发生和继续发展的黏合剂。中国最发达的三大经济圈京津冀、长三角和珠三角地区中都有共同的文化支撑。京津冀属于北方文化，又称为燕赵文化，后期演变成为首都文化；长三角地区以“吴越文化”为区域文化，强调开放性和实用性；珠三角地区以“岭南文化”为区域文化，有强烈的开放性和冒险进取心。

徐州都市圈属于“两汉文化”，“两汉文化”是一个集萃八方百族文化的整体，体现了中华民族文化的心理，是融合和汲取各种类型文化精髓的“大一统”文化，凝聚着中华民族奋发向上、自强不息的斗争精神。徐州都市圈应积极挖掘和发扬“两汉文化”的精髓，为区域联合和推动区域经济发展起到积极的促进作用。如淮海经济区文化旅游联盟的成立就是挖掘文化精神、发扬文化魅力、展现文化水平对经济发展助推作用的有力实践。推动“四省十市”文化旅游产业发展交流互鉴、融合互通，促进“文旅＋”产业发展，引导培育市场主体，激发淮海经济区文旅发展活力，以此带动经济的发展是展现文化协调的重要体现。

4.4 完善考核和补偿机制

在区域环境治理中需赋予各个主体动力与压力，只有在具备动力和压力的前提下，才能积极开展区域合作，有效发挥区域合作治理中经济动因和政治动因的作用。政治动因一般是上级政府做出的行政命令、决策及其“绿色GDP”导向机制。我国传统的政绩考核机制主要以GDP和财政收入为标准，偏重反映经济数量和增长速度的“传统GDP”指标，这种指标只能看出经济产出总量或收入总量，看不出背后的环境污染和生态破坏成本，因此需要建立以“绿色GDP”为核心的地方经济发展导向机制。经济动因表现为在利益驱动下地方政府之间共同自觉的行动，一般是利益平衡与补偿机制，关于如何补偿一般表现为一定的财政横向均衡机制、生态补偿机制等，常见的有上游对下游的补偿、污染者对非污染者的补偿等，补偿机制还需要进一步探索和完善。