城市轨道交通质量安全风险管理研究

张鹤年 陈亮 伍进进

摘 要：我国城市轨道交通工程发展较晚，质量安全风险管理较不完善。文章通过对城市轨道交通质量安全风险管理问题分析，从质量安全管理和风险安全管理两者之间关系进行研究，建议在城市轨道交通工程项目建设的全生命周期中对工程项目进行质量安全风险一体化管理，并提出相应的质量安全风险管理措施。

关键词：城市轨道交通;质量安全管理;风险安全管理;应对措施

中图分类号：U231

城市轨道交通项目一般在城市地下施工，工程建设复杂，涉及专业方向多[1]。据统计，2002年—2016年我国城市轨道交通安全事故共计发生246起，其中，建造速度越快的年份事故发生频率越高，施工工法不同，事故发生的频率也不相同[2]。事故发生的直接原因在于建设过程中风险安全处理不当，没有科学的风险应对措施;而根本原因在于我国城市轨道交通建设经验不足，存在质量安全管理问题。因此，分析城市轨道交通质量安全风险管理问题，对快速发展的城市轨道交通工程项目具有重要意义[3]。

1 城市轨道交通质量安全管理问题

目前，我国城市轨道交通质量管理体系还不完善，在工程项目建设中，质量安全控制的各主体单位（业主、政府、参建单位等）存在一些管理漏洞，通过分析主要存在以下问题。

1.1 建设工程中“五方主体”的质量安全管理问题

（1）建设单位。由于建设项目规模大、风险高、审批复杂，部分建设单位在施工前没有规划许可证或施工许可证时，就允许施工单位进场布置，白图施工[4]，导致工程质量管理难度加大，同时也带来安全问题。

（2）勘察单位。由于地质条件复杂，勘察结果未能详尽反映出实际情况，依据勘察结果进行的施工设计、采取的施工措施与实际地质情况不吻合，直接导致一些事故发生。

（3）设计单位。城市轨道交通设计院不多，面对井喷式的建设项目，设计单位存在粗放、滞后、随意套用、缺乏因地制宜设计等问题，有些设计未按规定对重大风险工程专项设计组织专家论证，对可能存在的重大风险、隐患考虑不够。

（4）监理单位。监理单位定位模糊，监理制度与实际脱节，部分监理单位监管乏力，实际执行过程中不到位，监理人员的数量和素质难以满足需求。

（5）施工单位。城市轨道交通建设规模的膨胀使得施工企业技术管理人员被稀释，从而出现“以包代管”现象，部分施工单位人员的安全教育培训、技术交底不到位、施工现场安全设施不完整等，导致部分施工单位主体责任无法落实。

1.2 质量安全监督管理问题

（1）监督机构模式混乱。通过对部分城市轨道交通监督管理机构调查发现，在城市轨道交通质量的安全监督管理中，有的由房屋建筑工程监督站或者市政工程监督站负责，而这些监督机构的监督标准与城市轨道交通监督标准要求不相符，在施工工艺、安全风险、单位工程验收等方面存在差别[5]。

（2）质量安全监督分离。我国城市轨道交通工程设立了质量监督站和安全监督站，质量安全相互分离、互相独立，没有做到相互支撑，相辅相成[6-7]。

（3）监督队伍人员不足。城市轨道交通工程大规模、高速度的建设发展与监督机构队伍的发展速度不协调。同时，新技术、新工艺在城市轨道交通工程中的应用越来越多，与监督人员的专业技术能力不相符[8-9]。

1.3 市场体制的超前和诚信机制的滞后问题

（1）低价中标。由于市场的激烈竞争，导致招投标时纷纷压低价格，低价中标，为城市轨道交通的施工埋下重大隐患。

（2）材料劣。由于低价中标埋下的隐患，使得施工企业采购劣质材料进行施工，降低了工程建设质量，同时带来安全问题。

（3）施工差。在城市轨道交通工程项目施工阶段，部分分包单位为获得更多经济利益，把工程再分包，导致施工质量无法保障。

2 风险安全管理问题

城市轨道交通工程基本建设程序包括从规划、选项、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投产使用的全过程[10]。城市轨道交通工程项目全生命周期包括决策阶段、勘察阶段、设计阶段、招投标阶段、施工阶段和运营阶段[11-12]，如表1所示，各阶段工作任务不同，产生的质量安全风险问题也不同。

3 质量安全管理与风险安全管理之间的关系

城市轨道交通质量不仅是指工程产品质量、生产活动或过程的工作质量，还包括质量管理体系运行质量。工程质量管理体系是建设、勘察、设计、施工、监理等单位各方面、各环节工作质量的综合反映。

风险安全管理主要研究风险发生规律和风险控制技术，管理单位通过对风险的识别、分析、评估、响应和监控，采取最小成本获得最大安全保证的管理方案。风险安全管理与质量安全管理一样，属于企业管理的范畴，有单独的建制，贯穿于工程的运作之中。

城市轨道交通工程质量安全与风险安全管理虽然有独立的建制和管理模式，但两者之间关系密切，如图1所示。城市轨道交通工程项目质量控制按实施者不同，可分为3个质量控制主体，即业主質量控制、政府质量控制和各承建参与单位质量控制[13]。主要控制因素可归结为4M1E，即人的因素、材料因素、机械设备因素、方法因素和环境因素[14]，而这些因素又是工程风险安全管理中潜在的风险源。因此，在工程实体实现的过程中，管理好风险安全问题，就是控制好质量影响因素。因此，质量安全管理是工程项目质量控制的重要方法，风险安全管理是工程项目质量控制的重要手段，同时也是质量安全管理的关键环节。

4 质量安全风险管理措施

4.1 质量安全管理措施

4.1.1 转变思路，尊重规律

城市轨道交通建设应和城市发展水平相匹配，不能盲目追求速度而忽视客观规律。首先应放慢建设速度，在绿色环保的基础上合理进行规划，其次，总包单位和各专业分工部门需制定合理的工期定额，通过工期定额，科学安排工期，对于未达到工期定额目标的工程，不得组织验收和延长保修期。

4.1.2 建立“两场”联动监管体系

城市轨道交通建设过程中，企业管理和项目管理经常存在脱节问题，这关系到主体责任是否落实到位。因此，应把市场管理和现场管理联动起来，例如，通过构建信息化质量评价体系，指导招投标过程;通过市场化评价等级，择优选择投标单位等。“两场”联动既能促进企业自身体系的完善和管理的规范，同时可以提高项目质量安全管理水平。

4.1.3 完善质量安全管理制度

城市轨道交通建设与传统房屋建设和市政建设不同，不应套用房屋建设和市政建设监督管理办法。2010年，中华人民共和国住房和城乡建设部发布的建质[2010]5 号《城市轨道交通工程安全质量管理暂行办法》[15]为城市轨道交通质量安全管理提供了参考，但对于复杂庞大的城市轨道交通工程远远不够，建议完善规章制度和质量安全管理办法，为城市轨道交通质量安全把关。加强政府部门监督力度和深度，切实落实质量安全生产责任制度，做到奖罚分明。

4.1.4 政府引进人才，提供技术支撑

政府应积极培养青年人才，让高校、科研院所、第三方监督检测机构以及有经验的专业人士参与到城市轨道交通的建设中，既可以解决遇到的技术难题，又可以通过有经验的技术人员带动新人学习，培养更多的专业技术人员，缓解人才匮乏、技术欠缺的现状。

4.1.5 重视过程控制，强化监督职能

城市轨道交通项目的施工具有很大隱蔽性，导致终检局限性大，强调过程的控制可以更好地控制项目质量。具体做法如下：①加强施工单位内部管理工作，实行目标管理，责任到人;②强化安全监理执行力，树立监理威信;③加强建设单位监管力度，经常组织开展质量安全检查和隐患排查治理，采取定期巡检和不定期检查相结合的方式，针对重点标段、重点工序等设专人旁站监视，及时解决现场问题。

4.2 全阶段风险安全应对措施

4.2.1 决策阶段

决策阶段企业应根据工程的经济效益和社会效益因素对工程造价进行预测分析，并编制项目建议书。同时，需要编制重要部位（线位、站点等）的可行性研究报告，并提出预防措施，以降低工程风险。在编制可行性研究报告时应充分考虑社会、经济、环境与工程之间的联系，合理选择施工方案、技术、施工机械等，在技术经济条件允许范围内降低后续设计施工运营风险，并给出风险防范措施和建议。

4.2.2 勘察阶段

勘察阶段首先应严格做好调研工作和勘探准备工作，其次对特殊和复杂的地质情况，实施全方位管理，并制定专项勘探方案，最后进行风险分析研究，制定相关地质风险解决方案。勘察单位具体应通过勘察设备、勘察仪器对施工现场地质情况进行勘察，得出勘测数据，整理成勘察报告，提供给设计单位和施工单位，并附上相关风险处理意见。

4.2.3 设计阶段

设计单位应依据工程地质环境、施工方法、车站形式等，设计出科学合理的施工图纸和施工方案。首先应深入研究勘察报告，其次对施工过程中各种因素进行综合考虑，依据设计规范制定出多个方案，最后选择最佳方案进行设计，并附上设计施工过程中的风险解决处理意见。

4.2.4 招投标阶段

施工阶段前期为招投标阶段，招投标阶段的风险管理，主要是对招投标的流程进行科学管理，要求施工单位采取正当手段中标，业主单位与施工单位中标后所签订的合同需对风险条款有明确的说明，避免以后产生风险纠纷问题。

4.2.5 施工阶段

施工阶段风险管理是整个风险管理阶段的重点环节。施工阶段的风险复杂，种类多。施工单位应准确识别每个分部分项工程的风险，并对风险进行分析、评估，找出应对策略，规避转移或者自留风险。对危大工程应制定专项施工方案，组织专家论证，对施工中的关键风险源（周围建筑物垂直位移、地表沉降、桩顶沉降、桩水平位移、支撑轴力、立柱沉降、管线安全）进行监测预警，制定应急预案，并做好可能出现的事故抢险措施。

4.2.6 运营阶段

结合城市轨道交通运营中出现的事故类型、产生原因（主要包括人为原因和机械设备原因）及比例，对城市轨道交通运营体系进行分析。对可能出现的风险制定应急预案，并对应急预案程序进行训练和演练，提高面对灾情的应急能力，完善城市轨道交通运营风险监控设施。同时更加严格地定期对工作人员进行培训和考核，科学合理地制定规章管理制度，做好相应的安全防范工作，严格把控地铁安监系统，防止危险源和危险物进入地铁区间，加强运营期管理。

5 结论

通过对现阶段城市轨道交通质量安全管理问题研究，并对城市轨道交通工程全阶段风险问题进行识别分析，从强化政府监督、引进技术人才、规范制度体系、加强过程控制等方面给出合理化建议;提出了有效的质量安全风险管理措施，以期为城市轨道交通项目建设管理提供参考。

参考文献

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[15] 中华人民共和国住房和城乡建设部. 建质 [2010]5号 城市轨道交通工程安全质量管理暂行办法[G]. 2010.

收稿日期 2019-12-31

责任编辑 宗仁莉