“生态银行”的国际经验与启示

赵晓宇 李超

生态银行是生态产品价值实现的一项重要的金融手段，它不是传统意义上的金融机构，而是指政府搭建的生态权属交易平台。在政府审核与监管下，由银行主办者通过恢复、保护、新建生态资源产生生态信用，并通过交易将生态信用出售给资源开发者，实现生态产品向经济产品的转化。当前，国内围绕生态银行开展了探索研究，如福建省南平市顺昌县建立了首家“森林生态银行”，试点林业碳汇。国际上的生态银行主要依托生态权属交易实现地区性生态补偿。本文重点分析美国湿地缓解银行的产生背景、运行机制、生态产品价值的实现及运行效果等，以期为我国建立以生态银行为载体的生态产品价值实现机制提供参考。

湿地缓解银行产生背景

美国是世界上湿地面积第二大的国家。20世纪70年代以前，美国政府采取鼓励湿地开发的政策，导致湿地面积大幅度减少。相较18世纪，1970年美国湿地面积下降了50.22%，湿地的生态功能遭到严重破坏。鉴于此，美国政府转而实施湿地保护政策。1972年颁布了法律《联邦水污染控制法》，其中第404条规定：授权陆军工程兵团审批在境内掘取与填埋水域的申请许可，美国环境保护署负责评估水域环境。1989年，美国环境保护署将湿地保护纳入法案，规定湿地面积在开发建设中不得减少，即“零净损失”原则。1993 年克林顿政府出台了“政府湿地计划”的联邦指导，制定了严格保护湿地的程序和政策，并提出了“湿地缓解银行”的概念和生态补偿方式。2008年，陆军工程兵团和环境保护署联合通过了湿地损害补偿最终规则，确立了湿地缓解银行的补偿机制。

湿地缓解银行运行机制

湿地缓解银行是由湿地缓解银行主办者通过恢复、保护现有湿地或新建湿地产生湿地信用，通过市场化手段将湿地信用出售给对湿地造成损害的开发者，并从中盈利的生态补偿机制。

湿地缓解银行的运行离不开湿地事务管理体系的审核与监管。湿地缓解银行的设立、湿地缓解银行客户与信贷内容的确定、湿地补偿监测与评估、开发者的湿地治理顺序均要受到美国湿地事务管理体系的审核与监管。美国湿地事务管理体系是由陆军工程兵团、环境保护署、自然资源保护局、鱼类和野生动物管理局、国家海洋和大气管理局、农业服务局等及州政府等机构组成。其中陆军工程兵团、环境保护署是核心的管理部门，二者呈制衡关系，主要体现在陆军工程兵团负责湿地开发许可证的颁发，环境保护署对此监督审核，并有权提出异议或否决。

湿地缓解银行主办者承担长期维护和管理湿地的职责。湿地缓解银行的主办者，即湿地信用的卖方，可以是政府部门、私人部门、非营利性组织或政府部门与私人部门间联合等。湿地缓解银行由银行主办者所有和经营。目前，美国湿地缓解银行具有4种类型，即用途湿地缓解银行、联合项目湿地缓解银行、公共商业湿地缓解银行和私人商业湿地缓解银行。其中，私人商业湿地缓解银行是最主要的湿地信用信贷库。湿地缓解银行的发起人向陆军工程兵团提交湿地缓解银行设立申请、湿地补偿计划草案。由湿地缓解银行审核小组进行审核，该审核小组由湿地事务管理体系的机构代表组成，由陆军工程兵团代表担任审核小组组长。审核通过后，湿地缓解银行发起人签署湿地缓解银行协议书，协议书涉及湿地补偿目标、补偿湿地场址选址、补偿途径、湿地信用测定、补偿项目详细实施计划、财务保障、湿地信用发放时间表、服务区域、违约和中止情形等十余项内容，湿地银行主办者要按照湿地补偿计划和湿地缓解银行协议书进行履约管理，具有长期维护和管理湿地的职责，要在开发活动对湿地造成损害前完成湿地建设，创造湿地信用，并将湿地信用出售给需要进行湿地补偿的开发者，以此获得收益。

湿地开发者要遵循严格的开发顺序。湿地开发者是湿地信用的买方，通常是从事开发活动、对湿地生态产生不利影响的开发者。开发活动前，湿地开发者应尽量选择避免破坏湿地或将湿地损害程度降到最低的方案，对于无法避免且湿地损害程度无法降到最低的，需要购买湿地信用以补偿开发项目所引起的湿地损失或破坏，由陆军工程兵团核实湿地开发顺序并颁发湿地开发许可证。

湿地缓解银行链条式的资金保障机制。湿地缓解银行具有链条式的资金保障路径，主要通过履约保证金、保险费或借助抵押银行的方式，确保补偿湿地到位，实现湿地“零净损失”的政策目标。为解决湿地缓解银行建造初期，私人投资实体面临资金短缺的问题，同时吸引更多的私人投资实体参与湿地补偿，自1995年起，湿地事务管理体系允许湿地缓解银行在补偿湿地建造、恢复完成之前出售湿地信用。同时，为确保湿地补偿的有效性，湿地缓解银行要向管理部门缴纳履约保证金和保险费。履约保证金是湿地缓解银行提供的财务保障，只有当湿地事务管理机构确定湿地缓解银行成功补偿湿地后，履约保证金即可返还湿地银行。保险费是湿地缓解银行和银行客户缴纳给湿地事务管理机构的一项不可退还的费用，如果湿地缓解银行未能成功建造、恢复湿地，保险费则纳入基金，由湿地事务管理部门使用来维修或者代替湿地补偿银行完成湿地信用买方的湿地补偿。此外，还可以借助抵押银行。湿地缓解银行根据可贷出湿地信用，在抵押银行租赁信用，当湿地缓解银行成功新建、恢复湿地后，租赁信用费用将返还;若湿地缓解银行未能成功补偿湿地，则由抵押银行完成湿地补偿。

湿地缓解银行运行优势分析

湿地缓解银行在实现美国湿地保护政策目标方面发挥了重要作用，是湿地保护的一项制度创新。相比1975 年，2009年美国湿地年损失面积降低了96.99%，湿地面积基本实现了动态平衡。

湿地缓解银行在实现湿地面积“零净损失”政策目标上，主要具有以下优势：一是通过整合细碎的湿地资源，实现湿地资源规模化输出，对于保证湿地整体生态效益具有重要意义。二是湿地缓解银行要在开发活动对湿地造成损害前完成建设，可以保证补偿湿地到位，减少湿地补偿的滞后性。同时，湿地缓解银行具有专业的技术人才队伍，能够确保湿地补偿效果。三是市场化机制弥补资金短缺，不需过多的政府财政投入。湿地缓解银行通过盘活经济的方式充分吸引非营利性机构、私人实体参与，同时赋予湿地银行主办者长期维护和管理湿地的职责。不仅减少了政府财政资金支出，还实现了对湿地保护的高效管理。同时，湿地缓解银行在运行过程中也存在关于湿地缓解银行服务区域规模问题。目前，美国湿地缓解银行大多基于流域界线来确定服务区域，造成不同州的湿地银行服务区域面积差别较大。面积较大的服务区域对湿地缓解银行主办者是有利的，但规模过大的服务区域会存在忽视面积较小且具有独特生物多样性濕地的问题，加之与湿地开发项目距离较远，不利于湿地保护，会产生消极的生态后果。因此，科学确定湿地缓解银行的规模是关键。

对我国建立生态银行的建议

建立生态银行事务管理体系，通过政策引导、强化监管以确保银行运行的长期性。在设立生态银行事务管理体系的基础上，充分发挥政策引领作用，支持鼓励社会各方参与，尝试建立森林、水资源、湿地、农田、草原等类型的生态银行。此外，一是明确交易规则，明确生态信用的卖方与买方，制订生态银行设立准则与市场交易流程;二是制订统一的补偿标准，同时确保补偿标准调整的灵活性;三是强化监管，管理机构可借助信息化手段监督补偿进度，要确保开发活动造成损害前完成补偿。

构建可交易的生态产品产权制度。生态产品是自然资源资产的重要组成部分，在明确自然资源产权归属的基础上，确立以托管、租赁、抵押担保为主要形式的经营权实现方式，盘活自然资源资产产权。管理部门要担当好“中介”角色，搭建信息平台，及时向银行主办者、开发者以及公众共享生态信用供给需求信息。

发挥政府在生态银行运行中的审核和监管职能。 在运行过程中，生态银行事务管理部门要在银行的设立、生态信用与信贷内容的确定、生态补偿监测与效果评估方面充分发挥审核与监管职能。同时，自然资源管理部门要严格用途管制规则，防止生态补偿滥用。比如开发占用耕地必须遵循“避免、最小化、补偿”的保护治理顺序。只有当开发利用方案无法避免且对耕地损害程度降到最低时，才进行生态补偿。严格的保护治理顺序不仅是防止市场化生态补偿滥用、趋利性的工具，也是创造生态补偿市场交易的必然要求。（摘编自《国土资源情报》2020年第4期）