“政策打架”因何而生

尚虎平

“放管服”的理想很丰满，但“政策打架”的现实很骨感

从媒体的调查结果来看，目前我国各地的“政策打架”问题还比较普遍，一些地方和部门不同程度地都存在着“政策打架”现象。这昭示了一个尴尬的事实——虽然中央带头推动“放管服”来解决“政策打架”，以充分发挥市场的决定性作用、激发社会的活力，最终提升为人民服务的能力与效率，但从现实来看，各地的“政策打架”问题仍然存在。用时下流行语来说，分明是一种“理想很丰满，现实很骨感”的尴尬局面。

就目前来看，为“政策打架”所做的诊断已经不少，有的观点认为这源于政府的自利性，有人坚持认为这是公务人员“懒政”所致。这些说法当然各有道理，但却都显得有些“正确的废话”的意味，毕竟这种大而化之的说法，可以用来解释政府任何类型的管理不佳问题。从政策科学原理而言，政府所患的“政策打架”症候，与人生病一样，不能简单地“头痛医头，脚痛医脚”，而是要系统诊断，头痛可能源于脚下的风寒，脚痛却可能源于头部神经传导问题。

“政策打架”是一种系统性“机体失调疾病”

在我国，负责任的政策必须是以人民为中心的政策，它必须时时处处以人民需求、人民利益为导向，时时处处将人民需求与利益以公共政策的形式落实到管理细节、服务细节、具体事务中去。当然，随着改革开放的深入，一些地方、一些干部难免受到腐化堕落生活方式的影响，在政策导向上开始按照“自利经济人”的唯利是图逻辑行事，以至于在政策制定中以部门利益、官员利益为导向，将私利凌驾于人民利益之上，若如此，便会产生政策导向的源问题，给政策前面打上了“负号”。这类唯利是图的政策导向，从一开始就埋下了“政策打架”的种子。

一旦导向确定，便可以开始“信息收集与甄别”了。在此环节，政府需要广泛收集各类相关资料，特别要发挥信息社会的大数据优势，首先尽可能穷尽所有相关信息，其次将这些信息以民众诉求为内核，按照与民众诉求关系的紧密程度，以“差序格局”的形式进行甄别、筛选，确定出核心信息。信息收集越广泛、信息收集越聚焦、信息甄别越准确，政策与其他政策“打架”的可能性就越小。

信息收集与甄别工作的好坏直接决定着“备选方案抉择”环节的质量。在信息甄别完成之后，政府需要在核心信息的基础上，编制出多个备选政策方案。之所以要编制多个方案，一方面是为了在不同的实施周期、不同的财政需求、不同的技术要求等因素约束之下选择最优方案，另一方面是为了避免与既有的全国各地类似政策产生重复或者矛盾。只有方案周全，才可能避免新老政策之间的“打架”、不同地域政策之间的“打架”、不同层级政策之间的“打架”。若备选方案数量充足、内容周详互补，就有助于“方案确定”环节的落实。

“方案确定”即指政府选出适合民众需求，政府财政预算可以承受，人员、设备、技术均能够支持，同时又不与其他任何既有政策存在重复、抵触的方案。若方案选择出现问题，要么政策实施起来人财物难以承受，要么便会与本地或异地的政策冲突“打架”。

政策科学之所以成为“科学”，就在于它与自然科学一样拥有“实验思维”。在政策方案确定之后，还不能“拍脑袋行事”，而是要展开政策实验，我国通常将其称之为“试点”。政策实验需要按照政策方案的内容，逐项在实验地域操作、实施一遍，然后找寻不足，予以改进，在“实践是检验政策的唯一标准”的原则下，依据实验结果矫正原有方案，最终确定出要实施的政策方案。这即是“政策实验”与“政策矫正与确定”环节。这两个环节既是为了保证政策的现实操作性，也是为了保证政策与既有各类政策的匹配性、嵌套性，否则就可能引发政策“打架”。

通过实验矫正、确定的政策方案就成了严格意义上的“政策”了。但它要成为“公共政策”，还需要进行“政策营销”工作。这项工作是将政策面向社会公开发布、宣传，使得各类政策对象、潜在的政策对象知悉该项政策，同时也使得全国各地、各级政府了解这项政策，以便其检视这项政策与自身既有政策的匹配性、嵌套性，防止“政策打架”滋生。这个过程与企业新产品的营销没有太大区别，其目标就是让更多的人知道新产品的存在、性能、优势等。

营销之后，就进入了“政策执行”环节。在此环节，政府及其工作人员需要按照新的政策要求，筹划人财物，准备各类设备，优化各类环境，积极落实政策。在实施中，有些政府和部门往往为了自身工作便利而“穿新鞋走老路”，有些政府机构甚至为了单位或者个人私利而选择性执行政策方案，这些行为均会使政策目标“打折”，与政策的人民中心导向产生背离，最终形成“行动中政策”与“计划中（理想中）政策”的“打架”。

在政策执行结束之后，就需要评估政策绩效，把握政策实现人民需求的程度。“政策绩效评估”首先可以判断政策实施中资源投入的效率、人民满意的程度，其次还可以判断该项政策与既有政策、异地政策相比的优劣。绩效恶劣的政策，应该立即进入“政策终结”环节，绩效优异的政策，在厘清绩效优异的因素、经验之后，若非常规性政策，也应该启动“政策终结”工作。业已完成的政策不落实终结工作，就会为它与未来新出台政策“打架”留下隐患。

以人民为导向，以“全过程政策质量管理”

根治“政策打架”病症

根治“政策打架”这种政府组织的“机体失調病症”，首先需要树立以人民为中心的理念，在政策导向上贯彻人民需求导向。只要以人民为中心，以人民为导向，政策之间就不存在根本的利益冲突，就从根本上解决了“政策打架”问题。以人民利益为导向还是以部门利益为导向，是判断政策“正”“负”号的依据，若政策前面的符号为“负”，无论政府如何努力，其绩效最终都是负值，是非服务型政府、非绩效型政府的标志。当然，“人民”是个集体性、笼统性概念，为了精确把握政策的“人民导向”，就需要合理运用技术，确定出民意代表。

在确定了政策前的“正号”之后，还需要以系统思维，在政策的其他九个环节，逐项检视问题，推进“全过程政策质量管理”，以彻底根治“政策打架”毛病。这需要在信息收集与甄别、备选方案抉择、方案确定、政策实验、政策矫正与确定、政策营销、政策执行、政策绩效评估、政策终结等环节均作出努力，推动政策的全面“体检”，同时还需要检查这些环节的逻辑关系、继起关系，若关系错配，也会导致政策系统内部紊乱，出现“政策打架”症候。“全过程政策质量管理”与医学上推行的“全面健康管理”在性质上类似，二者均强调顽疾往往源于系统性问题，而非简单的单个要素出现异常，这是突破“头痛医头，脚痛医脚”式解决“政策打架”问题的科学路径。

（摘自《改革内参》）

吸引国际化人才是人才战略的第一步，留住人才、用好人才和最大化发挥人才作用才是关键。只有解决好这个过程中存在的诸多难题，才能达到聚全球英才而用之的目的。对中关村而言，只有解决好这些问题，才能进一步促进中关村创新发展，成为北京乃至全国的人才使用标杆。

——全球化智库主任王辉耀