英国正式退出欧盟及其对英国和欧盟的影响

孙海泳

自英国脱欧派在2016年6月举行的脱欧公投中获胜之后，英国进入了曲折离奇、跌宕起伏的脱欧过程，前后经过三年多的反复。针对英国脱欧进程的态势与影响等相关问题，本刊曾于2019年10月专访了上海欧洲学会副会长、上海国际问题研究院欧洲研究中心原主任叶江教授。此后，英国脱欧出现决定性进展，在英国首相鲍里斯·约翰逊的带领下，英国于2020年1月31日午夜零时正式脱离欧洲联盟。由此，欧盟在其60多年的历程中首次出现成员国退出联盟。值得注意的是，英国为何能在一片乱局中最终正式脱欧？英国正式退出欧盟之后将对本国、对欧盟及欧洲一体化产生何等的影响？针对这些后续议题，本刊特约记者再次专访了叶江教授。

《领导文萃》：虽然英国脱欧的最终结果并未超出许多读者的预料，但其脱欧进程却是波澜起伏、一拖再拖。从英国内阁不断重组的进程可以看出，其国内政治状况对脱欧进程产生了重要影响，请问这些影响具体体现在哪些方面？

叶江：英国之所以最终在经过三年多复杂多变的脱欧过程后，能于2020年1月31日正式退出欧盟，是因为2019年12月12日进行了英国议会下议院的提前大选，且大选的结果是坚定脱欧派鲍里斯·约翰逊领导之下的保守党大获全胜。

众所周知，英国的脱欧一拖再拖的最为重要原因在于掌握脱欧主导权的英国议会，更严格地说是英国议会中决定治国方略和各项法律的下议院因2017年的提前大选而产生的悬浮议会，即议会下院中没有一个政党能据有执政所需要的半数席位，而下院中的最大党保守黨只能与在下院拥有10个席位的小党——持强硬脱欧态度的北爱尔兰民主统一党共同建立少数党政府。更为严重的是，作为议会下院的最大党，保守党议员在脱欧问题上意见不一，以至于议会面临着长期的英国脱欧僵局，而继卡梅伦出任保守党领袖和英国首相的特蕾莎·梅最终因党内对她的脱欧方案意见不一而下台。梅的继任者约翰逊首相为解决脱欧僵局曾三度寻求解散议会提早举行议会下议院选举，但最终没有成事。

这与《固定任期制议会法》的规定有关。2011年英国议会通过了《固定任期制议会法》，该法对英国议会下议院的选举日期进行了固定，即从2015年5月7日大选后，每5年的5月举行选举。这使首相失去了曾经拥有的可以独自决定是否解散国会及何时解散国会的特权。该法又规定如果下议院以三分之二的绝对多数票同意，则允许提前解散国会。2017年特蕾莎·梅就是用此方式解散议会而提前进行大选，当然梅的此举造成了保守党失去国会中的多数地位则另当别论。原本约翰逊希望像梅一样在《固定任期制议会法》框架下，得到国会下议院议员中的三分之二多数同意解散议会，但是却没能成功。于是，他另辟蹊径，决定通过制定一项非常短的法律来提前解散议会进行大选，该法律提出举行大选的要求但增加了“尽管有《固定任期制议会法》”的文字，同时该法案只要下议院多数议员投赞同票就可以通过。2019年10月29日约翰逊提出这一法案要求以立法方式指定于同年12月12日提前大选。这也就意味着，只要议会下院多数议员对此法案投赞同票，约翰逊就可以根据所通过的法案提前解散议会进行大选。约翰逊此招十分有效，在他的强烈推动下，英国议会下议院在当日通过该法案并完成三读程序，10月30日又迅速在上议院通过，31日获得女王批准而最终形成《2019年提前国会大选法令》。由此，自1923年以来英国首次于12月的圣诞节前夕举行全国大选。

保守党在提前议会选举中大获全胜之后，首相约翰逊迅速行动，启动在大选之前暂停的脱欧协议法案的后续审议，该法案的主要内容就是批准由他与欧盟在10月17日达成的新脱欧协议。实际上在10月22日，议会下院曾以329对299票通过了对该脱欧协议的基本原则，但约翰逊紧接着提出要在3天完成立法程序的动议，以便英国在2019年10月31日正式脱欧，却遭到下议院否决，该法案的审议由此搁置。在此情况下，约翰逊不得不根据议会的要求向欧盟提出将英国脱欧的日期延迟到2020年1月31日。

2019年12月12日英国大选之后，新一届英国议会下议院在20日以358票对234票二读通过支持首相约翰逊达成的脱欧协议法案，确认英国在2020年1月31日退出欧盟，并明确禁止政府延长脱欧过渡期，给约翰逊送上了一份厚重的“圣诞礼物”。2020年1月9日，英国议会下议院又以330票支持与231票反对的表决结果三读通过脱欧协议法案。22日，英国议会上议院通过该脱欧协议法案。23日，英国女王批准脱欧协议法案，使之最终成为《2020脱欧协议法令》，英国终于完成整个批准《英国脱欧协议》的法律程序。24日，欧盟委员会和欧洲理事会主席批准《英国脱欧协议》。29日，欧洲议会通过批准《英国脱欧协议》。最终，31日，英国正式退出欧洲联盟。

《领导文萃》：对于欧盟而言，成员国退出是史无前例的事态。退欧后的英国与欧盟之间的合作机制会发生相应变化，请问这些变化具体体现在哪些方面？

叶江：根据英国与欧盟所签订的《英国脱欧协议》，英国在正式退出欧盟之后有一个为期11个月的过渡期，从2020年2月1日开始，到2020年12月31日结束。该过渡期可以经英国与欧盟协商后延长1～2年，但是英国首相约翰逊已经明确表示英国不打算延长过渡期。在过渡期内，英国将仍然留在欧盟关税同盟和单一市场内，继续实行商品、服务、资本和人员的四大自由流动，所有的欧盟政策范围都适用;欧盟和英国的公民、消费者、商人、投资者和研究者所享受的权利和义务与以前一样;欧盟的司法与内政政策、欧盟的共同外交与安全政策、共同安全与防务政策将仍适用于英国，欧盟法院继续对英国享有司法管辖权，并且对“脱欧协定”有权进行解释和执行;英国必须服从于欧盟的强制执行机制;欧盟现在执行的“多年度财政预算框架（2014-2020年度）”仍将适用于英国，英国将继续已经承担的项目和任务，直到结束。欧盟现有的法律及国际协定适用于英国，英国必须遵守。毫无疑问，这一切都将在过渡期结束后发生改变，至于如何改变、改变到何等程度则取决于英国与欧盟在过渡期间的谈判结果。

然而，十分重要的是，在过渡期内英国可以与第三国或国际组织开展谈判并签署国际协定和条约，但是这些协定和条约只有在过渡期结束后才能正式生效或开始实施，除非欧盟授权可以提前生效。这也意味着从2020年1月31日开始，英国的脱欧就已经对本国产生非常重要的影响，而随着过渡期的结束，这一影响将更为显著。

《领导文萃》：北爱尔兰问题具有一定的特殊性，其一直是英国内政中的敏感问题。英国正式脱离欧盟之后，关于北爱尔兰的特殊安排是如何规定的？对英国的内政有何影响？

叶江：英国本土和北爱尔兰之间将因为脱欧之后在北爱尔兰与爱尔兰的边界安排而形成“一国两制”。在英国与欧盟签订的《英国脱欧协议》中附有《北爱尔兰/爱尔兰议定书》，其主要内容为：一是北爱尔兰与整个英国一起退出欧盟关税同盟，因此脱欧之后，英国本土与北爱尔兰同属一个关税区，英国与其他国家达成的贸易协议北爱尔兰同样实行。二是北爱尔兰和欧盟内的爱尔兰共和国之间将有一个合法的海关边界，但实际上，法律上的海关边界将出现在英国本土和爱尔兰岛之间，而非北爱尔兰与爱尔兰之间，因此货物将在北爱尔兰的“入境点”接受检查。三是在货物监管方面，北爱尔兰将遵守欧盟单一市场的规则，而不是遵守英国的规则，以此避免在北爱尔兰与爱尔兰之间出现“硬边界”。四是欧盟增值税法将适用于北爱尔兰，但仅适用于商品，不适用于服务。五是由于北爱尔兰在海关和其他欧盟规则方面将与英国其他地区有所区别，因此北爱尔兰议会对有关规定条款拥有表决权，但是，北爱尔兰议会对此项议定书内容的投票要到2020年过渡期结束4年后才能进行，因此不会早于2025年1月。从以上内容可见，脱欧协议中的《北爱尔兰/爱尔兰议定书》既保证了英国脱欧之后的整体主权，又维护了《贝尔法斯特协议》所确立的爱尔兰与北爱尔兰之间边境开放的原则，确保不在边界上进行实体检查或设置基础设施。

虽然北爱尔兰问题一直是英国内政中的敏感点，但不容忽视的是，英国正式脱欧后还需要应对内部的苏格兰分裂问题。2014年9月，苏格兰曾就是否脱离英国举行全民公投，最终以55%反对、45%支持的结果选择留在英国。然而，由于苏格兰与欧盟经贸关系十分紧密，因此在2016年英国举行的脱欧全民公投中，多数苏格兰选民选择了支持“留欧”，于是英国的正式脱欧给支持苏格兰独立的人士带来了“希望”，因为他们认为应该通过苏格兰的第二次“脱英”公投来决定苏格兰与欧盟之间的关系。在这样的形势下，苏格兰民族党便在英国正式脱欧之际积极推动在苏格兰举行第二次独立公投，但是，英国首相约翰逊对此明确表示坚决反对，公开拒绝苏格兰举行独立公投的要求。然而，苏格兰政府首席大臣、苏格兰民族党党魁妮古拉·斯特金坚称，苏格兰应有权选择是否独立，苏格兰民族党将采取进一步行动。就在英国正式退出欧盟的前夕，斯特金提出，如果英国首相鲍里斯·约翰逊领导的保守党政府“继续反对苏格兰举行第二次公投”，她将不排除走法律途径，要求举行“咨询性”的苏格兰独立公投。斯特金认为，进行“咨询性”的独立公投不需要英国议会的批准而只要苏格兰议会批准就行。她说，关于“苏格兰议会是否有权批准举行一次不具约束力的独立公投”的问题，之前还从未上过法庭，因此两种可能性都有。根据2020年1月30日的一项民意调查显示，支持独立的苏格兰人占微弱多数，比2014年苏格兰独立公投时高出6个以上百分点。然而，由于是否给予苏格兰进行独立公投的权力始终在英国议会，而目前英国议会由坚决反对苏格兰举行独立公投的保守党掌控，因此在未来5年内，英国基本不可能举办类似2014年那样的苏格兰独立公投，虽然苏格兰独立问题因为英国的正式脱欧而彰显了出来。

《领导文萃》：英国脱欧后，其区域经济合作环境将发生一定改变，这对英国经济有何影响？

叶江：英国正式退出欧盟对英国经济有着复杂的影响。自2016年脱欧公投之后，脱欧的不确定性使英國国内生产总值的增速从2015年的2.4%降至2018年的1.5%。英国政府估计，英国脱欧将在15年内使英国经济的增速降低6.7%，还将解除英国与其他欧盟成员国的免关税贸易地位。关税将提高英国的出口成本，导致出口商品价格上涨，从而将伤害英国出口商。关税还将增加对英国的进口价格。英国三分之一以上的进口来自欧盟，进口价格上涨会导致通货膨胀并降低英国居民的生活水平。此外，根据2019年的一项分析发现，英国脱欧公投后，英国公司大幅增加了对欧盟的离岸业务，而欧洲公司则减少了对英国的新投资。同时经济学家还警告说，伦敦作为国际金融中心的未来也会因为英国退出欧盟而受到负面影响。

但是，也有一些支持脱欧的政治家和经济学家认为，英国正式脱欧之后将通过与美国协商签订自由贸易协定来加强英美经贸关系，并且还能在“CANZUK”国家（加拿大、澳大利亚、新西兰和英国）之间进行贸易和移民协定的谈判以促进英国经济的反弹。或许是因为这些因素，国际货币基金组织在2020年1月发布的《世界经济展望》中指出：“在英国，预计2020年经济增速稳定在1.4%，2021年提高至1.5%，与去年10月《世界经济展望》的预测保持不变。增速预测假设英国于2020年1月底从欧盟有序退出，而后逐步过渡至一种新的经济关系。”而花旗银行发布的《2020年展望系列之英国：砥砺前行》则认为，随着2020年英国政治形势逐步明朗，许多负面消息已经被市场消化，花旗分析师对英国股市观点也变得温和乐观。英国企业盈利在2019年三季度持续下降，但预计2020年或同比增长8.0%。英国股市当前市盈率仅为13倍，而股息率却高达5.0%，低估值与高派息未来或有力支撑英国股市。随着英镑逐步走强，花旗看好英国国内板块，包括保险和耐用消费品板块。此外，花旗看好多元金融板块，因其拥有最好的派息率增长势头与较高的每股盈利增长势头。花旗预计食品饮料行业也将有不错表现。

《领导文萃》：英国正式退出欧盟之后，预计其对外战略将有明显的转变。请问未来一段时期，英国将如何调整其外交战略？

叶江：毫无疑问，英国脱欧之后对外战略肯定要做重大调整，因为英国的国际身份已经不再是欧盟成员国，而是在外交政策上完全独立的国家。其实早在2016年英国脱欧公投之后，时任英国首相的特蕾莎·梅就提出脫离欧盟之后英国的对外战略就是要推进英国成为“全球英国”。作为当时梅政府外交大臣的鲍里斯·约翰逊为此还在2016年12月2日到英国著名智库皇家国际事务研究所发表演说，全面阐述英国在脱欧过程中和脱欧之后外交战略向“全球英国”的转型。毋庸置疑，成功领导英国退出欧盟的约翰逊必然会领导英国政府全力以赴地推进“全球英国”的外交战略。

一是推进英美特殊关系，努力协助美国以维护其主导和受益的世界体系;二是保持与欧盟及其成员国的合作关系，尽可能地妥善解决脱欧过渡期之后的英欧经济贸易和政治关系，其中包括在维护对直布罗陀的控制前提下与西班牙合作解决直布罗陀与欧盟的关系问题;三是加强与加拿大、澳大利亚、新西兰等英语国家的关系，同时积极发挥英联邦在国际事务中的作用;四是独立自主地与全球发展自由贸易关系，尤其是与包括中国在内的新兴经济体建立合作关系。

《领导文萃》：英国正式退出欧盟是欧洲一体化进程所经历的一大挫折，其对欧盟的整体实力和内部权力结构都会产生一定的影响，请问这些影响具体体现在哪些方面？

叶江：影响是不言而喻的。当然在英国与欧盟就过渡期结束之后双边关系的谈判结果产生之前，这样的影响究竟会达到何等的程度可能很难有十分准确的判断。然而，英国正式脱欧之后对欧盟及欧洲一体化进程的总体影响似乎还是能看出某些端倪的。

首先，欧盟的规模和财富会遭受到明显的负面影响。目前，英国的名义国内生产总值在世界上排名第五，在欧洲排名第二，即在英国正式退欧之前英国是欧盟中的第二大经济体。同时，英国的人口和国土面积也都在欧盟中名列前茅（分列第3和第8位）。英国脱欧之后，欧盟的规模、体量和财富都会受到很大的影响。因此，其总体的财政预算将要明显缩水。在英国正式脱欧之前，英国对欧盟的财政预算贡献良多，以2016年为例，在考虑了欧盟对英国所提供的会费做返款之后，英国对欧盟预算的贡献为194亿欧元。据估计，英国脱欧之后，欧盟预算的损失约占总额的5%。欧洲经济和财政政策研究中心曾经发表一份研究报告，认为英国退出欧盟之后，欧盟每年将新增100亿欧元左右的资金缺口。要弥补这么大的缺口，欧盟27国要么压缩预算，要么增加缴费，或者两者并行。实际上，除非预算减少，否则欧盟似乎只能要求德国这个已经是欧盟最大的财政预算来源国再提供更多的资金，其份额估计至少为25亿欧元。然而，德国政府是否能说服其国民支持这样的举措是个大问题。因此，为了填补这一缺口，欧盟委员会已考虑将地区发展支出减少30%，这使一些较贫穷的欧盟成员国所需要的发展资金更加捉襟见肘。

其次，欧盟内部的政策走向将发生某种程度的转变。

虽然全体一致的决策机制依然在欧盟的税收、社会保障、外交和防务等事关成员国主权的领域实行，但是，根据《里斯本条约》对《欧洲联盟条约》的修正，欧盟已将更多政策领域划归到以“有效多数表决制”决策的范围，诸如司法、内政等敏感领域的一些政策也开始以“有效多数制”表决，成员国不可以“一票否决”。2014年10月31日起，欧盟理事会在就各项政策法规进行有效多数投票表决时，要求必须满足下述两个条件才能通过：一是国家的多数（在28个成员国中至少包括16个成员国），或者如果不是根据欧盟委员会或高级代表的提议行事的话，则需要72%的成员国支持;二是人口的多数，投赞成票的各成员国的总人口占欧盟人口的65%以上。但是同时，还设置了一个少数否决权机制，即如果有4个成员国或以上，且代表至少35%欧盟人口投反对票就可以否决提案。这种制度设计使得人口大国在欧盟理事会拥有比以前更大的投票权，而英国恰恰是欧洲的人口大国，全国人口占欧盟人口的12%，因此原先英国在欧盟理事会的决策中有较大的影响力。

在英国脱欧之前，欧盟理事会中在决策方面大致分为两个集团：主要由南部各成员国构成的保护主义集团和主要由北部成员国构成的自由主义集团。在有效多数的决策投票中，每个集团都可以对另一个集团实施少数否决权。作为自由主义集团的成员，英国一直推进和促使形成自由经济的欧洲，积极推动欧盟与第三国达成更大的自由贸易协定。随着英国正式退出欧盟，欧盟内保护主义集团的力量自然会加强，使得欧盟经济政策的走向会朝着更为封闭的方向发展。在削弱自由主义集团力量的同时，英国脱欧还将增强德国在欧盟理事会中的单独力量，欧盟的其他成员国对此难免会有所担心。

脱欧之后，英国在欧洲议会中的73个席位已有27席被重新分配给其他国家，其余46个席位留给了潜在的新成员国，整个欧洲议会议员数量减少到705个。欧洲议会的投票机制为简单多数制，英国未退出欧盟时，其大多数欧洲议会的议员参加了议会中的右翼保守党团，因此，英国正式脱欧后，虽然左翼的社会民主党团也失去了一些英国工党成员，但是总体上，右翼保守党团的损失更大。因此议会中的左派将得到加强，欧洲议会在未来的决策投票中会更倾向于通过更多的加强经济管制、增加成员国会费、支持税收统一和金融交易税等不利于自由经济的法规。

《领导文萃》：英国脱欧对欧盟的经济发展以及相关合作领域会有哪些具体影响？

叶江：由于目前英欧双方还在就过渡期之后的贸易关系展开谈判，因此具体影响难以做全面的判断，但是不论怎样，负面影响是肯定的，尤其是对与英国贸易关系十分紧密的欧盟成员国，如比利时、塞浦路斯、爱尔兰、德国和荷兰等国的经济会有更大的冲击。在经济上受英国脱欧负面影响最大的欧盟产业领域是汽车及其零部件生产。由于英国是汽车制造大国，依赖于欧盟的零部件供应链，一旦英国脱离欧盟单一市场，英欧双方的交易成本将大幅度上升。此外，电子设备和加工食品部门，以及鲁尔河谷的原材料出口也将受到英国脱欧的负面影响。