第一次市人大代表约见常委会主任的来龙去脉

李刚

上世纪八十年代，那还是在人大工作刚刚起步之时，人大代表提出了约见常委会主任，这是人大代表的应有权利，既是时代的进步，也是社会主义民主法制建设的进步。代表履职意识的觉醒，是人大代表积极参政议政、发扬主人翁精神的重要体现。

出台常委会联系代表的暂行办法

1980年是刚刚选举产生的上海市人大常委会履职的第一年，尽管初创之时千头万绪，但常委会依然把加强与代表的联系摆上重要议事日程。当时新通过的《地方组织法》规定“联系本级人大代表，是地方各级人大常务委员会的职权之一”。在市七届人大二次会议上，有12件代表议案均提出“常委会要加强与人大代表联系，充分发挥代表作用”。为此，常委会办公厅起草了加强常委会与代表联系的暂行办法。5月3日，常委会召开部分市人大代表座谈会，征求对办法的意见。5月13日，常委会主任办公会进行了讨论，对办法再作修改。5月20日，七届人大常委会第四次会议专门讨论通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于加强与市人民代表大会代表联系的暂行办法》。通过后，常委会办公厅将《暂行办法》寄送到了每一位市人大代表手中。

《暂行办法》规定了举行座谈会、组织视察活动、组织专业研究、接待来访、登门访问、通信联系等六种常委会联系代表途径，其中第四点是这样规定的：“由市人大常委会负责同志亲自接待市人大代表，直接听取意见，了解情况。市人大代表如要求会见市人大常委会负责人时，可事先与市人大常委会办公厅联系，进行安排。”这为市人大代表约见市人大常委会主任提供了制度依据。

到七届人大三次会议召开前，一年多时间来，依据《暂行办法》，市人大常委会办公厅接待人大代表来访51人次，处理市人大代表来信165件，登门访问市人大代表和在沪的全国人大代表238人次，还邀请部分市人大代表参加专业座谈会。这一期间，绝大多数是由办公厅信访处接待代表来访，常委会负责人接待的较少。

徐信华等代表写信要求约见胡立教主任

时间到了1986年。根据新通过的《关于市人大代表视察的暂行办法》，市人大代表可以建立闭会期间的代表视察小组。11月，闵行区的徐信华（航天局805研究所一室主任、高级工程师）等六位市人大代表组成一个临时小组，向市人大常委会提出约见常委会主任胡立教的要求。

这里要讲一个插曲。市八届人大代表长宁区视察小组殷海圻、薛志麟等六位市人大代表写信给市长江泽民要求约见。江泽民市长于1986年10月30日会见殷海圻等六位代表。解放日报头版头条以整版篇幅刊载市长江泽民会见代表的通讯，在社会上引起强烈反响。

1986年11月15日的市人大常委会办公厅《信息摘报》增刊第4期刊登了闵行区人大常委会报送的《徐信华代表要求约见胡立教主任》的信息。摘报写到：市人大代表约见江泽民市长的消息报道后，徐信华代表提出，我很想约见胡立教主任，请他谈谈是怎样履职的？如何发挥权力机关的作用？如何维护法律尊严的？打算怎样改变人们认为人大只是一种形式的观念，如何解决市人大在实施法律监督中遇到的各种矛盾的，等等。

12月18日，徐信华代表又向市人大常委会办公厅提交了一个交谈提纲，《信息摘报》增刊第6期全文刊登了这个交谈提纲，内容包括：在人大工作中如何扩大民主;人大是否应该经常对政府各级工作人员的工作水平、工作作风、工作成绩等进行民主评议;如何把每年一次的市人大会议开成一个能解决实质问题的会议;目前人大代表的实际素质如何;如何从制度上保证人大代表能充分了解地方上所发生的重大事件及政府工作情况;如何从制度上保证人大代表能经常与选民接触;您主持人大工作的困难和苦衷;以及闵行区反映的区人大的编制问题和南区污水处理问题。

胡立教主任与徐信华等六位代表座谈

1987年2月27日下午2时30分，在市人大常委会机关贵宾室，胡立教主任与徐信华等六位人大代表开始一次意义深远的恳谈。胡立教主任与代表们围坐在一起，他说：“过去我们与代表联系的不够，今后要逐步形成制度，加强联系。今天开座谈会主要是互通情况，共同探讨问题。这几年来，我国的社会主义民主与法制建设一年比一年有进步，人民代表大会制度正在逐步完善过程中。地方人大设立常委会是我国地方政权建设的一项重大改革。近年来，人大的职责已经开始真正落实，不再是人们眼中的橡皮图章。”徐信华代表对当时的情景记忆犹新：“胡主任非常平易近人，拉着我坐在他身边，大家在平等的气氛中畅所欲言”。

在认真听取了6位代表的意见和建议后，胡立教主任说，宪法法律赋予地方人大常委会的职权很大，但如何行使职权，这几年我们边学习边实践，在探索中前进，做了一些工作。在当时的会议记录中这样记载道：我们从1980年以来先后制定了44个地方性法规，去年我们颁布了普及义务教育条例、三资企业的申请和审批规定、滩涂管理暂行规定、制定地方性法规程序的规定、监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例等7个地方性法规，今年已经制定了3个地方性法规。这些法规的制定，对加强社会主义民主和法制、保证宪法法律和行政法规在本市的遵守和执行、推进“两个文明”建设起到了积极作用。代表视察活动逐步走向制度化，评议政府工作的形式也越来越多。市人大常委会每年都要组织一次市人大代表集中视察活动，这对提高代表议政能力，推动政府工作很有好处。过去我们对执法检查抓得不紧，去年市人大常委会主要抓了两件事，一是调查普及义务教育法规贯彻实施情况，解决教育费附加的征收问题和中小学危房校舍的改造翻建问题;二是听取市人大市政建设委员会关于视察《上海市黄浦江上游水源保护条例执行情况的报告》，并通过了一个决定，责成市政府对个别违反环保法和黄浦江上游水源保护法规的单位作出处理，引起了较好的社会反響。

会议最后，胡立教主任恳切说道：也应当承认，宪法和法律赋予人大及其常委会的职权还没有充分行使，人大及其常委会的职能作用还没有得到应有发挥。如何开好人民代表大会还待研究改进，执法监督更是一个薄弱环节，与代表联系、发挥代表作用方面还做得不够，人大常委会在这方面将继续努力。

徐信华代表回忆说，会议气氛非常坦诚，印象最深的就是胡主任讲的人大是国家权力机关，不是橡皮图章。他在交流中也直言不讳地提出了很多建议。比如，在召开代表大会前就将政府工作报告发到每个代表手中，确保代表有充裕的时间审读报告。比如，建议在大会会场分区设置话筒，使代表“有话可以说”，切实提高代表大会的效能。比如，支持代表开展分散视察，提高人大监督的实效。非常高兴的是，这次对话成效显著。在1987年4月举行的八届人大六次会议上，代表们都提前拿到了政府工作报告和补充材料。会场设置了分区话筒，代表不用走很远就能让全体代表听到自己的声音。南区污水排放问题立即上报相关部门，受到了重视，并开始着手解决。

从这次约见开始，上海市人大常委会主任、副主任会见代表工作逐步开展起来，并形成制度。截止八届人大任期届满，在一年零两个月时间内，常委会主任、副主任会见代表11批88人次。1988年5月，市九届人大常委会主任会议通过《上海市人大常委会主任、副主任（驻会）接待市人大代表的制度》，规定常委会主任、副主任每人每季度会见市人大代表1次，根据需要或者因代表要求随时接待、会见代表。2007年常委会主任会议通过《关于加强常委会组成人员与市人大代表联系的若干规定》，2016年进行了修订，重申和明确市人大代表可以约见常委会主任、副主任，由代表工作委员会负责安排落实。近年来，上海市人大常委会主任、副主任每年召开两次座谈会听取代表意见，并通过上门走访、微信、短信、电话等多种方式加强与市人大代表的经常性联系，市人大代表约见常委会主任、副主任的渠道畅通、有效。