“全过程民主”内涵初探

郑辉

去年11月，习近平总书记在上海考察基层立法联系点时强调指出，我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，是中国特色社会主义民主的一个实现形式和实现路径。我们所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。“全过程民主”这一重要论断的提出，精辟揭示了我国社会主义民主制度的显著优势和特点。深刻领会并挖掘其内涵，对于我们坚持习近平新时代中国特色社会主义思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚持和完善人民代表大会制度、做好新时代人大工作，具有十分重要的理论意义和实践价值。

一、基层立法联系点的成功实践为“全过程民主”拓展了制度空间

立法的过程需要最大限度地吸纳民意。2014年，党的十八届四中全会决定提出，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。2015年7月，全国人大常委会法工委经过充分调研，在全国确定四个基层立法联系点，上海虹桥街道就是其中之一。经过接地气、察民情、聚民智的探索实践，四年来，该联系点共听取30部法律的意见，1800余人次参与，25条建议被采纳。基层立法联系点的全情投入和扎实忘我的工作作风，使这项新鲜事物结出了丰硕果实。百姓的意见建议被充分浸润于法律的章节条款中，真正实现了“把百姓放在心上，把民意装进法里”，为“全过程民主”进行了生动演绎，拓展了制度空间。

第一，它开辟了民主立法的新途径，体现了人民当家作主的本质属性。习近平指出，发展社会主义民主政治，关键是要增加和扩大我们的优势和特点，而不是要削弱和缩小我们的优势和特点。要做到“六个坚持、六个切实防止”。其中之一就是“坚持国家一切权力属于人民，既保证人民依法实行民主选举，也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督;防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象”。规则是群体的智慧，制度是国家的良心。以往公众参与立法的方式主要是通过纸媒和网媒公布法律草案，向社会征求意见，现在通过设立基层立法联系点“面对面”问计于民、问需于民，这就使立法民主扎根于人民心中，扎根于基层实践，践行以人民为中心理念，把民主立法落到实处。

第二，它是防止部门利益法制化的新举措，体现了为民立良法的价值追求。就应然状态而言，法律是调整社会关系的一个机制，也是国家分配正义的公器，它应当符合普通人的常识、常情、常理。体现在制度设计上，就是要充分反映民意、广泛集中民智。法律是否管用、有效，是否具有可操作性，基层群众最有发言权;法律是否公正无私，基层群众最有辨识力。因为我国的人民是党领导下的人民，不是一盘散沙的“乌合之众”，正是从这个意义上来说，党领导下的人民群众的眼睛是雪亮的，征集民意的过程，就是利益平衡的过程，也是克服行政恣意将制度戴上“辔头”的过程，更是检验立法质量水准的试金石。

第三，它是开展普法的新形式，体现了我国立法、执法、司法和守法的有机统一。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。但法律能否得到有效实施，关键是立法质量是否高，是否为良善之法。对此，两千年前的亚里士多德曾指出，法治=良法+普遍遵从。人们普遍遵守法律的前提是良法，立法是良法产生的源头，而集中民智、萃取民意又是保证为人民认可并确保立法质量的基础。所以，立法、执法、司法和守法是一个有机整体，立法是起点，守法是归宿。在立法过程中架起民意“彩虹桥”，不失为“送法下乡”的好形式。既宣传了立法的民主性、科学性，又使法律规定深入人心。

可见，基层立法点的制度探索，是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的有益实践;是坚持中国特色社会主义民主政治发展道路，实现最广泛、最真实、最管用“全过程民主”的有效形式;是贯彻党的群众路线，推进科学立法、民主立法、依法立法的生动写照;是架起接地气、察民情、聚民智“民意彩虹桥”的重要途径;是坚定制度自信，展示中国特色社会主义民主政治优势，讲好立法故事、人大故事的重要窗口。

二、“全过程民主”的丰富内涵彰显了中国特色社会主义民主的显著优势

“全过程民主”是习近平从基层社区管中窥豹、以点带面对“中国式民主”所作出的高度肯定和科学概括，其内涵是非常丰富的。大抵可概括为以下六点：

一是注重程序严整。民主是最讲究程序的。对于如何发挥基层立法联系点的民主功效，全国人大常委会形成了包括“立法决策前（调研、起草、议题设定）” “立法决策中（协商、对话、方案比选）” “立法决策后（监督法律实施、后评估、法律修改）”在内的比较完备的程序规则，形成了一套环环相扣“全链条式”立法民意征求流程，体现了中国特色社会主义民主的全过程性。立法是个利益博弈的过程，面对日益多元的利益群体的纷繁声音，立法者如何取得“最大公约数”，敢于在矛盾焦点上“画杠杠”，真正实现立良法、促善治，就必然要在“全链条”的程序设置和立法过程中充分体现民主精神，确保民意和众智得到合理吸纳。

二是体现内容全面。从民主的范围看，我国的民主不仅表现在政治选举上，而且还体现在经济、文化、社会等各个方面。我国的民主不仅是政治选举时的民主，还体现在微观工作和日常生活中。党的十九大将“中国式民主”从“四大民主”上升为“五大民主”，即在“选举民主、决策民主、管理民主和监督民主”基础上增加了中国特色的“协商民主”，这充分说明了“全过程”的民主强调横向内容的全覆盖，道出了“有事好商量，众人的事众人商量”这一社会主义协商民主的真谛，让亿万人民在有序的政治参与实践中，以主人翁的意识保障了人民民主权利的实现，这与党的十九届四中全会提出的“坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势”高度契合。

三是要求上下聯动。常言道“单者易折众则难摧”，上下同欲者胜。人民民主的“全过程”从纵向来看体现在国家层面、地方层面和基层层面的民主活动是上下联动的，这样既能上接“天线”举全国之力办大事，又能下沉“地气”因地制宜、因时制宜。正是这种上下联动，才能努力克服“上有政策，下有对策”的痼疾。同时，通过“上下一心”的倾听和沟通，才会有足够的智慧权衡利弊从中取舍，才会有足够的胆识开创新局作出抉择。正是有了“一盘棋”的同向发力，才使立法这一严肃的政治活动由殿堂“飞入寻常百姓家”，使普通民众从立法的旁观者变成立法的实际参与者。既增强了公民对法律的认同感，又增强了他们的守法意识和护法自觉，进而夯实了法律实施的民意基础。

四是凸显主体耦合。民主与人民，本来就是一家，民主就是人民当家作主。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。立法决策体现了“全过程民主”中各类主体的关系和作用。在立法实践中，党委、人大、政府、社会、公众、专家等不同主体都参与到这一政治活动中，形成了“党委领导、人大主导、政府依托、社会参与”的立法格局，强调不同主体各司其职、各尽其能。同时，“两代表一委员联系群众制度”也较好地体现了党、人大、政协之间的通力合作。它充分说明，在党的全面集中统一领导下，以民主集中制保障了高效率，也保障了国家制度和国家治理体系的有效运行、充满活力。所以，各个治理主体相辅相成发挥各自优势，达到了耦合效果。

五是强调治理效能。人民民主的全过程不是供人观赏的“盆景”，而是通过基层实践创新，形成制度优势转化为治理效能的过程，因而它既重过程更重结果，其目标指向“善治”。习近平在2014年庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话指出，评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的“八个能否”标准，包括“国家决策能否实现科学化、民主化”。从古北市民中心实际治理效果便能看出，“全过程”的民主在基层社会治理体系和治理能力现代化的显著优势：通过民主集中制，发挥各方主体的作用和优势，实现系统治理;运用法治思维和法治方式，实现依法治理;通过社区自治服务，满足人民需求和纠纷化解，实现源头治理;通过自治、法治和德治多措并举，实现综合治理。

六是厚植文化基因。任何社会都不可能脱离它所处的社会文化土壤。中国传统文化中存在着大量民主协商的因子，它追求的是和谐而非冲突;是合作而非竞争;是说理而非霸蛮;是公益而非私益。这些文化理念使得人们很难接受推崇竞争性民主，這为我国以民主协商为突破口深入推进中国特色社会主义民主政治建设提供了得天独厚的文化土壤。在社会主义协商民主中，政治参与是公民平和、理性的参与，参与程度越深，社会就越和谐稳定。这从根本上有别于西方一些国家片面追求“选战取胜”的那种民主模式，所谓通过“民主选举”上台的市长、州长，看起来似乎充满了“程序合法性”，但其难以得到保障的实际业绩却极大降低了其“实质合法性”——能否实实在在为民谋福祉，为人民服务。因而造成社会动荡，甚至带来国家、社会、族群分裂。从这个意义上讲，我国的民主实践本质上是在吸取西方数百年政治发展经验教训的基础上，在中国共产党和亿万人民的70年伟大实践中，共同开创出来的一条新路，而且这条新路在巩固和坚持的基础上正以发展和完善的姿态阔步前行。

三、推进“全过程民主”是发展完善人民民主实现“中国之治”的必由之路

作为“中国之治”对西方民主危机的回应与超越，“全过程民主”的产生、发展和不断完善，保障了中国道路的成功，必将成为实现中华民族伟大复兴和国家长治久安的必由之路。

正是这一“全过程民主”的制度溢出效应，市人大常委会趁此浩荡东风，抓住有利时机，于近期召开基层立法联系点扩点提质工作推进会，对25家基层立法联系点授牌并颁发证书。目前推进工作可谓如火如荼、比学赶超，在既有探索实践的基础上，又有了新的面貌：立足基层优势，突出务实管用，努力解决法规实施“最后一公里”问题;广泛延伸触角，提升动员能力，着力在整合区域社会资源上下功夫;夯实法治基础，形成协商议题，不断推进基层治理法治化水平;注重思想引领，弘扬法治理念，营造德润人心、法安天下的固本培元氛围。一言以蔽之，“全过程民主”是一条独具中国特色的民主政治发展道路，是开辟“中国之治”新境界的不二法门。

首先，“全过程民主”有利于广泛凝聚社会共识。把一个有着14亿人口的大国治理好，必须集中广泛的智慧和共同的意志，听取民声、汇聚民意、集中民智。人民通过多种形式，在决策之前和实施之中，充分表达意见、积极建言献策、提出合理诉求、形成广泛共识，把真知灼见和意见要求反映出来，政府给予及时回应并认真解决。这样就将民主实践与个人自由成长、人民共享进步、社会持续发展与国家治理有机统一起来，为国家发展形成攻坚克难、移山倒海的磅礴力量。

其次，“全过程民主”有利于公民有序政治参与。我国人民民主的发展，不是以否定“个人权利”为前提的，相反，是以保障和尊重个人权利为前提，不仅如此，而且强调始终坚持人民当家作主，始终坚持人民主体地位。公民有序政治参与是民主健康发展的必然要求，也是人民民主的鲜明特征。在我国，公民有序政治参与不断发展和丰富，开门立法、公开听证、基层治理……凡属与人民利益相关的决策、管理、诉求，都有公民有序政治参与的身影，确保民主始终在有序轨道上发挥建设性作用。同时，这种制度安排既保障了全体人民拥有国家权力，也使得“三权分立”在社会主义中国变得不可行。但这并不意味着社会主义国家没有确立权力制约与制衡，所不同的是我们的制约不是横向的，而是纵向的，即人民制约代表机构，代表机构制约由其产生的政府、监察与司法机构。

第三，“全过程民主”有利于民主集中有机结合。在现代国家中，政治结构的使命就是将多元的政治力量建构成一个稳定的政治秩序;治理体系的使命就是将多元治理主体整合出一个有效的治理结构。二者实际上系一体两面，相互依存，缺一不可，这决定了在政治结构基础上建构有效的治理体系是中华民族实现伟大复兴走向现代化的必然要求，也就意味着民主集中制原则将在人民民主的国家政治实践中贯彻始终。民主集中制是由人民民主制度的本质属性所决定的。人民民主制度要求一切权力属于人民，并且是完整的、不可分割的属于人民。民主集中制既确保了人民权力的完整性，又确保了执行人民意志的至上性。“人民至上”这一价值理念在这次抗击疫情的伟大斗争中得到了完美展示和充分演绎。坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，便于形成科学高效的决策、管理和执行机制，这样就可把人民群众的意见集中起来，也可把人民群众的意愿切实贯彻下去，真正把“人民当家作主”落到实处。

最后，“全过程民主”有利于民主机制自我完善。一种民主制度好不好，既要看其运行效果，也要看其能否与时俱进。新中国成立70年来特别是党的十八大以来，人民民主不仅给公民和各类社会组织创造了比较充分的利益表达渠道，同时也为公民直接参与国家政治生活提供了更为广阔的空间。人民民主的制度机制始终在守正中创新，在创新中发展：完善人民代表大会制度，推进人大立法、监督、任免、选举等各项改革;不断丰富完善社会主义协商民主的落实机制和制度化实践;不断提高公共政策制定的及时性、系统性、针对性和有效性。进入新时代，我们还需驰而不息在坚持根本政治制度、基本政治制度基础上，不断推进“全过程民主”完善和发展，使之更加成熟、更加定型。

“鞋子合不合脚，自己穿了才知道”。“全过程民主”的纵深推进，是在党、国家与社会三方力量的交互作用下展开的，它不仅仅为民主化本身，更重要的是使民主的发展成为国家与社会发展的战略资源和推动力量。有理由相信，这种最广泛、最真实、最管用的民主内涵不断拓展演进，一定能在中华大地上焕发更加旺盛的生命力，在中华民族伟大复兴的征程中展现勃勃生机。 （作者单位：市人大常委会法工委）