京津冀公共服务协同治理问题及对策研究

叶堂林 李璐

摘要：京津冀公共服务协同治理既是补齐三地公共服务落差过大的关键举措，也是实现京津冀协同发展的重中之重。2010—2017年，京津冀公共服务水平总体提升，但城市间公共服务水平差距有所扩大，2014年京津冀协同发展战略提出后三地差距的扩大速度趋于下降，政府政策的支持和人民生活水平的提升对京津冀公共服务水平具有正向影响。三地公共服务协同治理要完善公共服务协同治理顶层设计，构建公共服务联合体;以政府为主导，多元主体共同参与协同治理;补齐公共服务落差过大的短板。

关键词：京津冀;协同治理;公共服务

随着京津冀协同发展的深入推进，三地在教育、医疗等公共服务共建共享方面取得了很多成效，但仍然面临着地区间利益冲突、公共服务的空间分布或规模结构不合理、供给侧与需求侧配置失衡等方面的矛盾。公共服务协同治理是京津冀协同发展的重要保障和人民美好生活需要的基本要求。因此，摸清京津冀公共服务水平存在的问题和差距、推进京津冀公共服务协同治理是新时期的首要任务，对其进行研究具有重大理论和实践意义。

一、测度结果分析

通过对相关研究成果的系统梳理，本文构建了包括基础教育、医疗卫生、社会保障、设施环境4个一级指标和14个二级指标的京津冀公共服务水平评价指标体系 。以京津冀城市群“2+11”市为基本空间单元，运用熵值法对京津冀各城市的公共服务水平进行测度，进而采用变异系数法对公共服务水平的差距进行分析，通过面板回归模型对公共服务水平的影响因素进行分析。

（一）京津冀公共服务水平测度

公共服务水平总体提升，综合排名基本保持稳定。2010—2017年，京津冀城市群内部各城市的公共服务水平普遍提升，北京的综合得分由0.73上升至0.92，天津由0.46上升至0.52，石家庄由0.34上升至0.36，衡水保持在0.17，唐山、邢台、承德略有下降（见表1）。2010—2017年，公共服务水平综合排名基本保持稳定，北京、天津稳居第1、第2，石家庄、保定、邯郸、唐山保持在第3—6位，邢台、沧州、张家口、秦皇岛在第7—10位中不断变动，廊坊、承德、衡水公共服务水平较低，位居后三位。

在基础教育领域，北京、保定、邯郸处于领先地位，河北省多数城市得分呈下降态势。北京、保定、邯郸具有丰沛的师资和学校数量，2017年基础教育领域得分位居前三。除秦皇岛和廊坊外，河北其他各市基础教育得分均呈下降态势。在医疗卫生领域，公共服务水平普遍提高，北京远高于其他地区。2010—2017年，北京由0.72提升至0.97，天津由0.38提升至0.49，位居其次。河北省除张家口、唐山、承德医疗卫生得分略有下降外，其他城市均呈上升态势。在社会保障领域，公共服务水平存在较大差距，河北省仍需增加相关投入。2017年，北京、张家口、天津社会保障得分位居前三。河北省各城市社会保障得分普遍偏低，且大多数城市得分呈下降态势。在设施环境领域，各城市公共服务水平均有所提升，北京、天津、秦皇岛位居前列。2010—2017年，北京由0.72提升至0.89，天津由0.43提升至0.51，秦皇岛由0.24提升至0.32。

（二）京津冀各城市公共服务差距分析

京津冀城市群内各城市公共服务水平差距总体呈扩大态势。2010-2017年，各城市公共服务水平综合得分的变异系数由0.48上升至0.57（见表2）。从各个公共服务领域来看，在基础教育领域，各城市间的差距由0.39上升至0.42;在医疗卫生领域，各城市间的差距由0.65扩大至0.79，医疗卫生领域公共服务的差距超过设施环境领域的差距，成为京津冀城市群内差距最大的公共服务领域;在社会保障领域，各城市间的差距由0.38上升至0.58;在设施环境领域，各城市间的差距由0.81下降至0.75，但仍为城市群内差距较大的公共服务领域。

京津冀协同发展战略提出后，公共服务水平差距的扩大速度趋于下降。京津冀各城市间存在显著差距，总体来看， 2010-2013年，京津冀城市群各城市间公共服务水平综合得分的变异系数为0.51，2014-2017年，综合得分的变异系数增加至0.55（见表3），但差距的增速整体降低，由3.98%降低至3.41%，说明京津冀协同发展战略实施后，各城市公共服务水平间的差距虽在扩大，但差距扩大的速度得到了抑制，协同发展成效显著。从公共服务各领域来看，京津冀协同发展战略提出后，在设施环境领域，公共服务水平差距由0.81下降至0.79，差距较快地缩小;在基础教育领域，公共服务水平差距由0.40上升至0.41，但差距的扩大速度由1.61%下降至1.20%;在医疗卫生和社会保障领域，公共服务水平差距略有扩大，差距增速有所上升。

（三）京津冀公共服务水平的影响因素分析

通过对已有文献的系统梳理，本文将京津冀公共服务水平综合得分作为因变量，以政府政策、人民生活、经济发展、对外开放、城镇化程度作为自变量，考察这些因素对京津冀公共服务水平的影响，具体指标分别选取人均地方政府一般公共预算支出、城镇居民人均可支配收入、人均地区生产总值、人均实际利用外资金额、城镇化率。京津冀公共服务水平影响因素面板估计结果（见表4）。

政府政策和人民生活水平对京津冀公共服务水平的提升具有重要作用。从估计结果来看，政府政策的支持对京津冀公共服务水平的提升具有显著正向作用，在5%的显著性水平下系数为0.0642;人民生活水平的提高对京津冀公共服务水平的提升具有明显的促进作用，在10%的显著性水平下系数为0.0197，人民生活水平的提高会使人民对美好生活的需要大大增强，从而对更高质量的公共服务有所要求，进而促进当地公共服务水平的提升。经济发展水平、对外开放程度和城镇化程度对京津冀公共服务水平的提升作用不明显。

二、主要结论

京津冀公共服务水平总体提升，城市间有待提升的领域各具差异。2010—2017年，京津冀城市群内部各城市的公共服务水平普遍提升，2017年综合得分排名依次为：北京、天津、石家庄、保定、邯郸、唐山、秦皇岛、沧州、张家口、邢台、廊坊、承德、衡水。各城市有待提升的领域不同，從基础教育领域来看，北京、保定、邯郸处于领先地位，河北省多数城市得分呈下降态势;从医疗卫生领域来看，公共服务水平普遍提高，“病有所医”方面取得明显进展，北京远高于其他地区;从社会保障领域来看，公共服务水平存在较大差距，河北省仍需增加相关投入，进一步健全覆盖城乡的社会保障体系;从设施环境领域来看，各城市公共服务水平均有所提升，北京、天津、秦皇岛位居前列。

京津冀城市群内各城市公共服务水平差距总体呈扩大态势。2010—2017年，各城市公共服务水平综合得分的变异系数由0.48上升至0.57，基础教育领域、医疗卫生领域、社会保障领域的差距明显扩大，而设施环境领域差距有所缩小，医疗卫生领域公共服务的差距超过设施环境领域的差距，成为京津冀城市群内差距最大的公共服务领域。京津冀协同发展战略提出后公共服务水平差距的扩大速度整体降低。差距扩大的速度由3.98%降低至3.41%。设施环境领域差距有所下降，同时差距缩小的速度有所提高;基础教育领域差距略有扩大，但差距的扩大速度明显下降;医疗卫生和社会保障领域，公共服务水平差距略有扩大，差距增速有所上升。

政府政策的支持和人民生活水平的提高对京津冀公共服务水平的提升具有重要作用。从估计结果来看，政府政策在5%的显著性水平下系数为0.0642;人民生活水平在10%的显著性水平下系数为0.0197。经济发展水平、对外开放程度和城镇化程度对京津冀公共服务水平的提升作用不明显。

三、对策建议

完善公共服务协同治理顶层设计，构建京津冀公共服务联合体。相对于单一城市的公共服务供给，城市群的公共服务体系更为复杂，职权交错、相互推诿等问题极易发生，因此中央政府必须承担起制定前瞻性规划、统筹协商的职责，完善公共服务协同治理的顶层设计，为城市群内各城市明确方向。由中央政府牵头，成立京津冀公共服务联合体，形成基于现代信息技术的京津冀协同治理平台，实现公共服务信息资源的互联互通互用。通过签署相关合作协议明确政府间所承担的相应职责，对区域的社会保障、医疗卫生、基础教育、设施环境等各种基础性公共服务进行统一调配和管控，实现公共服务资源的共建共享和协同发展。

形成以政府为主导，多元主体共同参与的协同治理模式。目前，京津冀公共服务的协同治理不仅要优化公共服务供给结构，优先考虑人民群众最关心和最需要的产品和服务，还要推动公共服务参与主体的多元化发展，构建以政府为主导，市场、非营利性组织和个人相结合的多元主体协同治理模式。中央政府作为协同治理的决策者和保障者，地方政府作为协同治理的执行者和责任者，市场主体作为协同治理的合作者和参与者，社会组织作为协同治理的参与者和监督者，只有打通多元主体间的良性合作网络，才能更好实现公共服务的协同治理，提高公共服务供给规模、质量与效益。政府可以采取授权经营、政府参股、政府补助等形式与私营部门进行合作，将社会资本引入公共服务供给，以满足人民对高质量公共服务的需求，同时要重点培育有实力、有质量保证的社会组织，以更加开放的姿态度进行公共服务的协同治理。

补齐公共服务落差过大的短板，加大对河北省公共服务的投入力度。近年来，京津冀城市群公共服务水平不断提升，但城市间存在较大差距，河北省在基础教育、社会保障等领域均与京津差距显著，公共服务水平亟需提高。政府政策的支持程度对公共服务具有显著正向影响，是提升公共服务水平的重要推力。一方面，要进一步改革现行的财政体制，完善中央对地方政府财政收入的划分与调节机制，如共享税收分配比例，实现地区间基本公共服务供给能力的均等化。另一方面，应加大对河北省各城市的横向财政转移支付力度和专项转移支付力度，如针对河北省为京津生态环境所做出的贡献，京津应探索横向补偿机制，缩小河北与京津的差距，补齐河北各领域公共服务短板。

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