刍议非营利性民办学校差别化扶持政策

【摘 要】 文章从历史原因和现实因素两方面梳理了非营利性民办学校政府给予差别化扶持政策的渊源。展望了国家对非营利性民办学校给予的扶持政策利好：多渠道予以资金支持;基础设施建设尤其是土地供应予以更充分的保障;教职工福利待遇予以提升;内控体系建设尤其是收费政策予以更科学的引导;在社会地位上给予更高的认可度。

【关键词】 非营利性;民办学校;民办高校;差别化;扶持政策;必然性;表现

近年，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《意见》）在基本原则中明确提出“实行非营利性和营利性分类管理，实施差别化扶持政策，积极引导社会力量举办非营利性民辦学校。” 政府在保障营利性民办学校的法律地位的同时，明显倾向于扶持非营利性民办学校。本文基于民办高校视域究其缘由进行探讨，分析其必然性，从而有助于深入理解这一差别化扶持政策，为高教研究提供有意义的线索。

一、历史原因

1、民办高等教育的有关政策法规历来以非营利为前提

自1981年《关于〈高等教育自学考试试行办法〉的报告》提出“应该允许私人和团体根据当地需要和各自特点，举办补习学校和补习班”，我国民办高等教育发展和权益发展得到了应有的法律保护以来，据笔者统计，国家对民办高等教育的政策法规目前为止共颁布49个。然而，无论从20世纪80年代首次提到“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”的《关于社会力量办学的若干暂行规定》，还是90年代的《教育法》、《高等教育法》，到新世纪关于民办高等教育的相关政策和法规都是在民办学校非营利的大前提下制定的。例如：1991年《关于大力发展职业技术教育的决定》提出“鼓励集体、个人和其他社会力量对职业技术教育捐资助学。”1995年《中华人民共和国教育法》明确提出“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。” 1999年《面向21世纪教育振兴行动计划》明确提出“社会力量不以营利为目的，鼓励滚动发展。”直到2002年《民办教育促进法》第五十一条首次提到合理回报：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”但是合理回报的比例并没有明朗化。2016年《民办教育促进法》修正案才明确 “营利性学校的举办者可以取得办学收益。”尽管近年来，营利性民办教育得到了国家有关政策法规的有效保障，但是国家和政府对非营利性民办学校的支持导向性非常明显。尤其在《意见》中明确提出实施差别化扶持政策。

2、民办高等教育发展过程中因资本的寻利性出现的重大问题

改革开放40年来，民办高等教育的蓬勃发展，解决了我国高等教育大众化与高等教育资源供给不足的矛盾，为推动教育现代化、促进经济社会发展做出了积极贡献。但也存在不少问题，尤其因资本的寻利性带来的营利倾向和行为导致的问题比较突出。笔者以民办高校发展历程为线索梳理如下：

（1）在兴起创办阶段（1982年-1991年）出现的重大问题。兴起创办阶段始于新中国成立后，1982年我国第一所真正意义上的民办高校中华社会大学（现更名为“北京经贸职业学院”），以一批具有独立颁发专科学历文凭资格的民办高校陆续获办为标志。在这一时期，不少高校没有自己的办学场所，建设资金和专任教师缺乏，仅靠大多数热心高等教育的老干部、老教授等人士的高远情怀举办，正规学历文凭授予的院校只占少数，而自考助学、进修、培训等非学历教育具有很强的收益性，在社会力量办学过程出现了较为严重的管理体制、跨省市设立分校招生以及学历文凭等一系列问题。针对这些问题，1988年10月，国家教育委员会颁布了《关于社会力量办学几个问题的通知》予以纠正。

（2）在发展壮大阶段（1992年-2001年）出现的重大问题。这一阶段始于邓小平同志“南巡”讲话后，以仰恩大学的创办为突破，一批具有独立颁发本科学历文凭资格的民办高校陆续创办。在这一时期，各省市开展了高等教育学历文凭考试的试点工作，一些有想法有实力的民营企业家开始出资创办各类民办高校，一批国有民营二级学院迅速崛起。然而，在民办高校办学层次和办学规模迅速提升的同时，一些地方高校乱集资、高额集资的现象也出现了。例如教育储备金模式。尽管国家教委办公厅于1994年下发了《关于民办学校向社会筹集资金问题的通知》，却没有挽救使用教育储备金的民办高校免于高风险。1998年受东南亚金融危机的影响，央行连续降息8次，导致借收取储备金变相高息揽储操作的民办高校遭遇资金链断裂。

（3）在规范跨越式样发展阶段（2002年至今）出现的重大问题。这一阶段始于《中华人民共和国民办教育促进法》的颁布，国家陆续出台了一系列法律法规（其中涉及独立学院的法律法规就达5部以上），促进民办高等教育规范化发展，以2011年北京城市学院等5所民办本科院校设置硕士研究生专业审批通过为标志，伴随着独立学院转设的进程，民办高校在逐步规范化建设的同时，正在实现跨越化发展。在这期间，由于缺乏风险预警机制，个别民办学校为中饱私囊办学，导致资金链断裂时还在为个人盈利找出路，恶意抽逃办学资金敛财，使学校难以为继，师生权益受到严重侵害。2007年，教育部审议通过《民办高等学院办学管理若干规定》，第六条明确要求“民办高校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的财产、办学积累依法享有法人财产权，并分别登记建账。任何组织和个人不得截留、挪用或侵占民办高校的资产。”为有效规避办学风险、促进民办学校稳定发展，风险保证金专款专用，为民办学校所有，专门用来应对民办学校发生突发事件或意外事故的处理，这是我国民办教育管理上的重要探索与创新。

相比非营利民办高校，营利性民办高校的风险明显增加的情况下，政府自然倾向于支持前者。

二、现实因素

1、民办高校提升办学水平的需要

据2018年全国教育事业发展统计公报公布，截止到2018年底，全国共有学历教育资格的民办高校已经达到754所（其中独立学院265所），约占全国普通高校总数2663 所的28.3%;全国民办高校普通本专科招生人数183.94万人，约占全国普通高校普通本专科招生790.99万人的23.2%，全国民办高校本专科在校生人数649.60万人，约占全国普通高校本专科在校生总人数2831.03万人的22.9%。与民办高校的数量和规模相比，我国民办高校教育的质量和水平令人堪忧。目前，我国没有一所民办高校进入我国任何高校排行榜的前300名或者400名，更别说和国际上私立高等学府的差距。究其原因无不和政府的差别对待有关，政府对民办高校的资金资助、教师保障、项目扶持等都远远差于公办院校。以2018年广东省下达的创新强校工程资金为例，民办高校资金分配金额总计7013万元，而公办高校达到了37837万元，民办高校所得资金仅仅占全省创强资金的15.6%，占公办高校的18.5%。

在这样的政策环境下，民办高校的社会地位可想而知，要建设高水平一流民办大学恐怕是天方夜谭。因此，民办高校的举办者及其广大师生渴望在财政经费、招生就业、专业设置、项目申报等方方面面争取国家的支持，从而提升办学层次、提高待遇和社会认同感。政府对非营利性民办学校抛去的橄榄枝恰恰满足了民办高校一直以来的迫切需求。

2、解决现有困境的需要

民办高校中有相当一部分学校是独立学院。当前摆在独立学院面前的转设问题亟待解决。

（1）独立学院转设出现的问题。由于一些独立学院在办学过程中出现了校中校等不规范的情况，为维护受教育者和独立学院的合法权益，教育部自2003年起陆续出台了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》、《独立学院设置与管理办法》、《教育部关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》、《教育部关于“十二五”期间普通高等学校设置工作的意见》等一系列政策法规，并就独立学院未来发展的路径提出了“转设”的概念。目前，转设势在必行，正在推进过程中。从转设的结果来看，大部分学校发展态势稳中向好，但也有个别学校转设后遭遇了生源危机。如齐鲁理工学院转设后文科投档人数仅仅为该校文科计划数的40%。如何有效保证招生就业和教学质量是已经转设或即将转设的独立学院亟待解答的一道思考题。

（2）尚未转设独立学院的出路问题。尽管2013年教育部鲁昕副部长在独立学院规范发展与创新研讨会上对独立学院未来的出路提出六种方式（一是与企业、社会组织或个人合作继续举办独立学院，特别欢迎与有实力的国有大型企业合作;二是转设为民办普通本科高校或其他层次民办学校;三是并入公办高校，那些公办高校自己举办，不具备独立校区，具有“校中校”特征的独立学院考虑并入公办高校;四是进行资产整合，现有独立学院合并继续举办独立学院或转设为民办本科学校或其他层次的民办学校;五是由当地政府支持转为公办高校;六是终止办学），但是绝大多数独立学院基于自身利益和未來预期的考虑，对于转设持非常谨慎的态度，多处于观望的状态。影响独立学院转设进程的核心因素无非是产权和资产的问题。众所周知，根据办学主体的不同，尚未转设的独立学院主要分为两类：一类是公办型独立学院，即由公办学校独自或联合其他社会公有力量举办。一类是民办型独立学院，即公立高校联合社会力量举办。前者资源为国有，如浙江大学城市学院、北京师范大学珠海分校等“名校+政府”合作办学模式的独立学院;后者依托母体学校的办学资源，如中山大学南方学院、华南理工大学广州学院，与公办学校有很好的合作基础。公有力量的支持与独立学院的健康发展密不可分。破解独立学院当前的出路问题，必须采取稳妥的措施，充分借助公有力量，并发挥独立学院本身的积极性。增强政策法规的明晰度、加大政府的支持力度、引入新的优质资源等成为解决独立学院转设问题的呼声。

3、相当一部分民办高校自身的诉求

2013年12月12日，吉林华桥外国语学院等26所民办高校自发成立了非营利性民办高校联盟。在教育部支持下，在中国民办教育协会指导下，2015年该联盟的成员扩展到57所。成立联盟的民办高校均具有很好的办学基础，非营利性办学方向明确，具有很强的代表性。该联盟成员签署了公约，向社会承诺“坚持公益性和非营利性办学，不谋求任何经济回报，办学经费全部用于所在高校建设与发展”。在该联盟的章程的第四点“成员资格、权利、义务”中也指出“落实学校法人财产权，举办者和出资人不从学校收入中提取费用，办学结余全部用于学校发展。”

4、社会各界对非营利民办高校的差别化支持倾向

首先，学者们研究发现哈弗、牛津、剑桥等国外一流私立大学都是非营利性的。这为建设高水平的非营利性的民办高校具有了可能和可行的借鉴经验。其次，企业、行业组织等社会力量不论是捐资还是投资办学，都希望民办高校借助非营利办学获得国家的政策、经费等更多支持，从而改善办学条件，拓展办学空间。此外，广大人民群众基于教育的公益性，比较认可民办高校选择非营利办学，会更有利于人才培养质量和社会服务水平的提升。因此，社会各界更愿意支持民办高校选择非营利性办学。

三、未来利好

依据《意见》，与营利性民办高校相比，政府的差别化扶持政策主要体现在以下几个方面：

1、多渠道予以资金支持

主要通过（1）税费减免。《意见》指出“非营利性民办学校与公办学校享有同等待遇，按照税法规定进行免税资格认定后，免征非营利性收入的企业所得税。”（2）资金注入。《意见》指出：“鼓励社会力量对非营利性民办学校给予捐赠。” “各级人民政府要完善制度政策，在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面对非营利性民办学校给予扶持。”（3）办学结余。《意见》指出：“非营利性民办学校举办者不取得办学收益，办学结余全部用于办学。”“选择登记为非营利性民办学校的，终止时，民办学校的财产依法清偿后有剩余的，按照国家有关规定给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学。” （4）财产资助。《意见》指出：“选择登记为非营利性民办学校的，终止时，民办学校的财产依法清偿后有剩余的，按照国家有关规定给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学。”

2、基础设施建设尤其是土地供应上予以更充分的保障

《意见》指出：“非营利性民办学校享受公办学校同等政策，按划拨等方式供应土地。营利性民办学校按国家相应的政策供给土地。” 大多数民办学校的土地是教育用地或租赁，少数民办学校的土地是政府划拨。这一政策提出对存在土地使用和校舍产权存在纠纷或者问题的民办学校将是重大利好。

3、教职工福利待遇予以提升

《意见》指出：“ 非营利性民办学校教师享受当地公办学校同等的人才引进政策。”然而，民办教师队伍长期以来存在结构不合理，生师比高，高学历、高职称教师相对缺乏等问题，其中教职工福利待遇问题是导致其人才流动的一个重要原因。这一政策的扶持提出将对稳定非营利性民办学校的教师队伍起到举足轻重的作用。

4、内控体系建设尤其是收费政策上，予以更科学的引导

《意见》指出：“非營利性民办学校收费，通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价，具体政策由省级人民政府根据办学成本以及本地公办教育保障程度、民办学校发展情况等因素确定。”政府的参与，教育上的保障给予，对于主要依靠学费来维持运转的民办学校而言，肯定会带来收费费用的降低。这对于减轻学生负担，增强非营利性民办学校的影响力和竞争力都会产生深远的影响。

5、在社会地位上给予更高的认可度

《意见》指出：“支持非营利性民办高等学校联盟等行业组织及其他教育中介组织在引导民办学校坚持公益性办学、创新人才培养模式、提升人才培养质量等方面发挥作用。”对非营利性民办高等学校联盟等行业组织及其他教育中介组织法律地位的确认，是对非营利性办学进一步的认同和肯定，将推动其发挥效益。

此外，政府还将在奖助学、财政倾斜等方面促进非营利性民办学校稳步建设发展。这些政策对存在着办学条件不成熟、师资力量薄弱、人才培养质量不高、管理体制不健全等诸多问题的民办高校而言，无疑是雪中送炭。当然，也是政府出台差别化扶持政策的重要原因。

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[4] 教育部.2018年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508.htm，2019-7-24.

【作者简介】

邹春梅（1983—）女，汉族，江西人，研究生，华南理工大学广州学院助理研究员，研究方向：高教研究.