新发展理念与国家统一法律职业资格制度

林洋

【摘 要】 在十九大报告中，“坚持新发展理念”是新时代下坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一。文章首先指出了当前基层法治队伍建设存在的问题，如专业人员队伍若小、法治合力减弱;疑难案件增多、放宽政策依赖和培训力度较低、培训机制落后等。其次，指出法律职业范围与资格认定、国家统一法律职业资格考试以及法律职业职前培训等制度是对新发展理念的践行，有利于为优化基层法治队伍找准突破口和切入点，从而全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治国家。

【关键词】 新发展理念;国家统一法律职业资格制度;基层法治队伍

“发展是党执政兴国的第一要务，是解决中国所有问题的关键。”[1]在十九大报告中，“坚持新发展理念”是新时代下坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一。法治中国建设作为中国特色社会主义事业的组成部分，要贯彻落实新发展理念。国家统一法律职业资格制度与法律职业共同体紧密关联，直接影响法治中国建设，要将新发展理念融入其中。而基层法治是全面依法治国根基，关系到全面依法治国的成败，基层法治队伍是基层法治建设的保障，是提高基层社会治理法治化水平重要条件。在此背景下，文章先指出基层法治建设的典型问题，再进一步阐明新发展理念与国家统一法律职业资格制度的逻辑关系，提出相应对策，优化基层法治队伍，更加完美地建设基层法治。

一、新发展理念与国家统一法律职业资格制度

1、基层法治面临专业人员队伍不足、法治合力减弱问题

现实中，司法所、派出所和派出法庭往往承担绝大多数的基层法律事务。司法所一般包含法律援助、人民调解、普法宣传、社区矫正以及安置帮教的五种具体职能，也要协助政府做好综治维稳和信访工作，还需与派出所一同开展消防安检活动，协助民政局、农业农村局等上级单位进行基层矛盾纠纷的调查化解，甚至收新农保款、新农合款等工作也要司法所参与。类似地，派出所在基层法治建设中，担负居民户口、危险品管理、违法犯罪活动预防与制止、治安案件调处、法制宣传等诸多任务，但与司法所一样职数有限，很多派出所的治安警务室难以保证固定值班人員坚守。此外，承担全国90%左右案件审判任务的基层法院，其派出法庭虽为诉讼便利、减轻讼累而设立，但基层法官同样面临着“人力不足体力补”局面。以上的种种现实困境造成当前基层法治建设合力大大减弱。

2、法律职业范围与资格认定

“法律职业是一国建构法治程序不可或缺的中介，它往往肩负着多重使命。”[2]2018年，《国家统一法律职业资格考试实施办法》规定：初任法官、初任检察官，申请律师执业、公证员执业和初次担任法律类仲裁员，以及行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员，应当通过国家统一法律职业资格考试，取得法律职业资格。在取得法律职业资格条件上，《国家统一法律职业资格考试实施办法》要求：具备全日制普通高等学校法学类本科学历并获得学士及以上学位;全日制普通高等学校非法学类本科及以上学历，并获得法律硕士、法学硕士及以上学位;全日制普通高等学校非法学类本科及以上学历并获得相应学位且从事法律工作满三年。

《国家统一法律职业资格考试实施办法》关于法律职业范围与资格认定的条文反映出开放发展理念。具体来说，主要是国家统一法律职业资格制度完成由“资格单一的考试”向“资格统一的考试”的实质转变，实施“统一资格考试”，一种标准的、专业的和基本覆盖法律职业的考试，是全面依法治国的重要一环，是符合中国经济社会快速发展特征的应然之举。为此，《国家统一法律职业资格考试实施办法》基本上对应着法律职业共同体，这不仅扩大了法治中国建设的人才基础，吸引从事法律职业的社会个体参与到法治中国建设;而且让法律事务的处理变得专业化和社会化，有利于层出不穷的风险矛盾的防范化解。

3、基层法治队伍优化路径

开放发展理念强调中国特色社会主义事业各方面工作中各类人员及活动范围的合理扩大化。“法治工作队伍，也就是法治队伍。”[3]针对专业人员缩小、法治合力减弱的问题，首先，要考虑发挥各类律师尤其公职律师的特殊作用，积极推进“一村一律师”工作制度，形成“律师走进基层、法律服务基层、守护基层稳定”的工作格局。其次，与西方社会通过自下而上的改革，形成完备系统的法律制度不同，中国特色社会主义法治国家建设则主要依靠自上而下的“压力型”方式进行，加之乡镇的执法权限较少，但涉法事务纷繁复杂。立足地方实际，在机构编制、财政预算允许的情况下，可以考虑在乡镇一级设立相对独立的专业法制机构，明确三定方案，将其纳入地方财政的保障范围之内后，制定筛选标准并建立准入机制，从法学专家等法律精英群体中聘请法律顾问。最后，法治队伍建设要注重人文关怀，联系财政、电力等有关部门，适时解决基层法治队伍在福利待遇、用电等方面的困难，改善生活条件;要加大走访慰问频率，关注长期奋战在基层一线的人员，关心患病和家庭变故的困难人员生活质量;要建立法律从业人员综合管理制度，强化法律职业保障，建立法官、司法行政人员等职务序列和工资正常提高机制，确保关心基层、热爱基层、了解基层和奉献基层的优秀法律人才把基层作为其干事创业的好平台。

二、推行国家统一法律职业资格考试是创新发展理念指导下的法治探索

1、基层法治面临疑难案件增多、放宽政策依赖问题

根据《中国法院的司法改革（2013-2018）》白皮书，截止2018年年底，全国法院通过登记方式立案的数量在6489万件以上，当场登记立案率在95%以上。其中，2018年全国法院受理案件为2800万件，同比上升8.8%，审结执结案件为2516.8万件，同比上升10.6%。数据表明人民法院立案多，却有结案难执行难的不足。究其原因，基层疑难案件日益增多是完成审结执结目标的主要阻力，此类案件中有大量社会风险，基层群众矛盾纠纷化解难度提高，致使基层法院执法办案工作处于超负荷状态。另一方面，考虑不同地区法治建设进度，司法部设立放宽入职条件，应试人员的考试成绩达到放宽地区合格线，可向户籍所在地的市司法行政机关申请C类法律职业资格证书，申请当地律师执业。而放宽政策在长期实施后，造成部分地区法律从业人员对放宽政策的过度依赖，法律从业人员再参加考试获得A类法律职业资格证书的积极性主动性不够，专业素养也随之降低。

2、国家统一法律职业资格考试

1986年，全国律师资格考试正式启动。2002年，国家统一司法考试接替全国律师资格考试。2018年，国家统一司法考试被国家统一法律职业资格考试替代。“考试名称”的变化是一种贯穿至法治中国建设始终的“制度”建设。国家统一法律职业资格考试虽与国家统一司法考试都采用全国统一命题、统一评卷和统一确定合格分数线，考试成绩及合格分数线由司法部统一公布，一年举行一次，包括客观题和主观题两大考试题型;但是客观题、主观题两种考试题型都采用“机考”，即计算机化考试方式，“一考变两考”，即是客观题考试成绩合格应试人员方可进入下一阶段的主观题考试，客观题考试合格成绩在本年度和下一个考试年度内有效，这是国家统一法律职业资格考试的最大亮点和变化。

推行国家统一法律职业资格考试是创新发展理念指导下的法治探索。一方面，计算机答题有助于个体适应信息社会快速发展的新变化，抬高法律职业准入门槛。另一方面，考试内容包括应试人员从事法律职业必须具备的政治素养、业务能力和职业伦理，利于增强法律从业人员应对各种各样的现实问题的能力，增强专业化水准;又利于引导法律从业人员在合理获取物质利益同时，铭记道德律令，恪守行业操守，并坚持正确的长期的职业发展规划，将维护社会公平正义作为开展法律工作的重要出发点和落脚点。

3、基层法治队伍优化路径

创新发展理念要求在中国特色社会主义事业各方面工作中，把握客观世界的发展变化趋势，在认识和实践上有新的思想和对的行动。取消放宽政策是对取得法律职业资格条件发生变化的有力应对，既取消改革前（国家统一司法考试）户籍在放宽地区的法律类专业专科生可参加考试的规定，又促使改革后专科生通过提升学历来获得参加考试的资格。2018年和2019年，司法部分别发布当年的考试公告，并作补充说明：特别规定的地区可以将报名学历条件放宽为高等学校本科学历。但考虑疑难案件增多、放宽政策依赖的问题，除边疆少数民族地区或特别落后地区之外，对法律职业放宽政策有步骤有条件地予以取消，以取得A类法律职业资格证书作为任职条件;对先前依照放宽条件任职的人员，也要求其在一定年限内取得A类法律职业资格证书，推动法律从业人员专业素养实质提升。

此外，基层法律服务作为一项具有中国特色的法律服务制度，在构建国家统一法律职业资格制度大背景下，基层法律服务工作者也要通过参加国家统一法律职业资格考试获得更多的法律知识和办案技能，顺应新时代下广大基层群众对基层法律服务的新期待和新要求。

三、践行协调发展理念，优化基层法治队伍

1、基层法治面临培训力度较低、培训机制落后问题

基层干部培训是党的干部教育工作重要内容，也是党一直延续的优良传统。基层法治作为“一线工作”，无论是司法助理员、派出所民警还是基层法官等都与广大人民群众“面对面”，绝大多数的工作时间是在和基层民众打交道、为基层民众解难题，其接受教育培训的次数和效果将影响到服务意识、服务能力尤其是专业素养的提升。领导干部是全面依法治国的“关键少数”，部分领导干部认为法治建设消耗大量时间精力，法治考核占比不足，共性指标、专业化指标以及社会评价指标未协调有序、落细落小。同时，部分工作人员违背“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”工作准则的现象时有发生，言高于法、权高于法、知法犯法的情形依然存在。另一方面，基层是熟人社会，天理、国法与人情交织，正式制度与非正式制度并存，基层法律工作者处理各类事务难度大，未能熟练运用法律手段。长此以往，基层社会诉讼不断、上访频发、基层治理“四化”水平被拉低。

2、法律职业职前培训

2015年，《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》针对法律从业人员职前培训不足问题，把法律职业职前培训作为今后法学教育工作重心之一。一方面，采用“先选后训”新培训模式，实行严格法律职业准入制度，培训合格才能从事法律职业。另一方面，做好三种筹划;第一，通过实施好国家统一法律职业资格考试制度和培训经费保障制度，完善国家统一法律职业资格考试和培训基础设施，兼顾部门间的协调配合;第二，法官、检察官选任等制度与国家统一法律职业资格制度衔接，行政执法人员持证上岗、资格授予与国家统一法律职业资格考试衔接，将部分地区、部门以取得法律职业资格为依据，推广有关人员简化或免除相应等级执法资格考试的做法;第三，做好舆论引导，加大宣传解读力度，公布国家统一法律职业资格制度实施方案和公告，符合考生和社会预期。

协调发展最直接表现是“补短板”，协调发展理念对建立国家统一法律职业资格制度实践具有导向作用。“统筹兼顾是中国共产党的一个科学方法论。”[4]法律从业人员的职业素养高低不同，从事法律职业的主观动机也优劣混合，该“短板”会极大降低法治中国建设的科学化与专业化水平，协调发展理念则是一种“对症良药”。为此，《关于完善国家统一法律职业资格制度的意見》要求进一步做实法律职业职前培训工作，对法律从业人员进行综合性考核，通过实训环节厘清并分辨出法律从业人员职业道德与业务素养的高低，为中国特色社会主义新时代下法律职业共同体的健康成长营造良好的氛围。

3、基层法治队伍优化路径

协调发展理念要求对经济社会发展各方面工作中不足的部分予以补充和完善。为补足培训力度较低、培训机制落后的“短板”，造就一支德才兼备的高素质法治队伍。一是把思想政治教育放在第一位。结合“不忘初心、牢记使命”主题教育，更加深入地学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，不断磨砺忠诚干净担当的政治品格，引导基层法治队伍把法治工作视为极其崇高的政治使命，与社会主义法治理念同行，自觉在工作中运用法治思维和法治方式，推进基层社会治理法治化。二是党的十八届四中全会提出要“强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，推进法治干部下基层活动”。党校要集中举办更新知识暨学法用法轮训班、政法业务专题培训班等重要班次，在“党校大讲堂”和“乡镇干部学习讲堂”中多邀请法学专家授课，利用“七一”主题党课和领导干部“冬训”等节点，重点宣讲国家法律法规;高校要依托优质师资力量，多为基层法治队伍开设讲座，增强基层法治建设的科学理性比重，并结合学科建设情况，优化教学课程设计，完善教学评价体系，由继续教育学院提升基层法治队伍学历层次。

【参考文献】

[1] 习近平.在庆祝中国共产党成立九十周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2016.15.

[2] 范进学.法律职业：概念、主体及其伦理[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2000（5）24-32.

[3] 张文显.大力加强法治工作队伍建设[N].人民法院报，2014-11-19（5）.

[4] 谢方东.把握“两学一做”的方法论[N].光明日报，2017-3-7（15）.

【作者简介】

林 洋（1991—）男，汉族，安徽六安人，法学硕士，中共绍兴市上虞区委党校助理讲师，主要从事基层法治研究.