乡村振兴背景下农民宅基地财产性收入路径探析

【摘 要】 本文分析了宅基地收入在农民收入构成中的作用以及制约宅基地财产性收入的因素，提出了提高宅基地财产性收入的建议：保障农民合法宅基地权益;逐步审慎放开宅基地使用权主体限制;创新宅基地财产性收入的实现形式;建立科学合理的利益分配机制。

【关键词】 宅基地;财产性收入;宅基地财产性收入

农民增收历来是解决“三农”问题的重中之重，乡村振兴战略更是将生活富裕确定为根本目的。而在农民收入构成中，财产性收入增长的潜力较大，宅基地财产性收入也成为近几年研究热点。

一、问题的提出

中国宅基地是一块极具中国特色的土地，其集体属性与国有土地都属于公有制的大范畴，但却与国有土地在除属性外的其他方面截然不同，导致这一块土地极其复杂，成为农村土地改革最滞后的一块土地。

宅基地，本文专指农村宅基地，是农村村民合法使用或依法批准，用于建造住宅（包括附属用房和庭院等）的集体所有土地。财产性收入是指家庭拥有的动产（如银行存款、有价证券）、不动产（如土地、房屋、车辆、收藏品）等所获得的收入。包括出让财产使用权所获得的利息、租金、专利收入;财产营运所获得的红利收入、财产增值收益等。[1]

2019年最新一次土地法修订前，宅基地具有无偿分配、永久使用、交易受限的特性，理论上只有住房保障功能，无财产属性。但现实中，既存在宅基地租赁情况，甚至存在买卖情况，包括城市居民实名或借名买宅基地的非法行为，因此，宅基地的隐性交易一直存在，但并没有数据表明这部分量有多大。其中大量存在且政府默许的城中村、城郊的宅基地租赁以及土地改革中宅基地“三權分置”的改革试点。

为修法做准备的宅基地试点始终围绕集约用地、增加农民收入开展，新修订的土地法也明确鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，因此，当前的制度安排中，宅基地财产性收入已经不是个伪命题，实现了制度突破。

二、宅基地收入在农民收入构成中的作用

1、宅基地收入在农民收入构成中的重要作用

从农民增收的潜能来看，2018年农民收入构成中，家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入、财产性收入分别占36.7%、41%、20%、2.3%，而近十年的变化趋势显示（见下图），家庭经营性收入增幅收窄，工资性收入受市场波动较大从而不稳定，且当前下行压力较大，转移性收入受制于财政压力，而财产性收入目前几乎处在起点阶段，所以未来若有政策红利，则潜能巨大。因此，农民财产性收入大头在土地的租金收入，分别为承包地收入、宅基地及其上房屋收入。其中承包地流转制度已相对成熟，但局限于土地性质，其收入对农民增收贡献有限，因此，宅基地及其上房屋就成为农民提高财产性收入的关键。

2、宅基地收入现状

一是宅基地价值难以实现。1978-2014年，我国农村常住人口数由7.9亿减少到2014年的6.29亿，但农村居民点用地面积反而增加了近20%，人均宅基地面积达到230m2。[2]同时，空闲和闲置用地面积为0.3亿亩左右，低效用地面积达0.9亿亩以上，分别相当于现有城镇用地规模的1/4和3/4。可见，宅基地闲置与超标成为一个突出问题，既不利于土地集约化利用，又未产生任何价值，形成了极大的浪费。二是宅基地收入差距较大。以上存在的宅基地闲置和超标情况基本位于传统农区，这是农村宅基地的常态和主流，但在城中村和城郊，大量存在的是以出租为主的“房东经济”，让宅基地收入呈现巨大的区域差异。

三、制约宅基地财产性收入的因素

1、制度约束

阿马蒂亚·森（Amartya Sen）研究认为，发展中国家农民生活贫困或者收入过低并非因为能力禀赋有限或拥有的资源不足，而是因为不合理的制度约束以及权力的不公平分配。[3]虽然可以解释为发展中国家在工业化过程中资本积累的必要过程和手段，但这一事实确实也在中国发生了。

首先，城乡住房建设用地的制度安排存在差异。比如，基于严控建设用地，农村严格限制一户一宅，与城市住房的限购政策并不一致。又比如，国有建设用地可以建商品房，而集体建设用地在当前试点中也只能建租赁住房。这种制度安排的缘由如果认为是国有与集体的区别，但显然国有建设用地与集体建设用地都属于公有制，个人都只拥有土地的使用权，都没有所有权。城乡住房建设用地的制度安排主观上导致了国有土地与集体土地的土地权属差异，从而产生了土地地租的权属级差，加上客观上的城市与农村的区域差异产生的区域级差，最终拉大了城乡住房财产性收入的差距。

其次，宅基地之上房屋享有的仍旧是不完全的财产权。财产性收入是财产所有者对财产进行管理、经营并承担风险所获得的回报。我们已经明确宅基地是集体所有，但其上房屋为住户所有，这一点似乎与城市无差别。但宅基地之上房屋的所有者并无完全的所有权，并不能与城市居民一样来处置自己的房产，“三权分置”后，也只具有出租、抵押等用益物权，即就是试点改革中，集体经营性建设用地也只能入市租赁房市场。

再次，存在制度冲突。新修订的土地法以及政策层面已经明确鼓励和支持宅基地的财产性收入，而其他法律如《中华人民共和国物权法》还未及时跟进。目前的物权法虽然赋予宅基地用益物权，但只规定具有占有、使用权，与建设用地使用权和土地承包经营权相比少了收益权，更没有明确出租、转用权，且规定宅基地使用权不得抵押。

2、宅基地市场面临供给侧结构性改革

根据第三次全国农业普查，2016年全国农村有46.2%的家庭仍在使用旱厕，82.6%的村生活污水未得到集中处理，74.9%的村没有电子商务配送站点，67.7%的村没有幼儿园、托儿所。农村基础设施建设、公共服务落后，闲置宅基地的环境场域不理想，导致市场望洋兴叹。

3、农民传统观念落后

虽然大多数农民都已经认可宅基地是集体的，但房屋是自家的，有的甚至是几代人辛苦打拼出来的，因此，在农民的传统观念里，特别在农一代心目中，卖祖宅或在自己手中丢掉祖宅是可耻的，最起码是不可取的。而且，越是经济落后、越需要提高宅基地财产性收入的地区，这种观念越强烈;相反，经济发达地区流转意愿越强。[4]

四、提高宅基地财产性收入的建议

1、保障农民合法宅基地权益

保障农民拥有合法宅基地且确权颁证是提高农民宅基地财产性收入的首要前提。坚决杜绝为增加城市建设用地剥夺农民居住权的情况。调研发现，现实中不少地区存在村民符合申请宅基地条件、而且也需要住房、但宅基地审批冻结的情况，引发群众不满，信访量增加。值得注意的是，新修订的土地法对人均土地少、不能保障“一户一宅”的地区，要求采取措施保障村民户有所居，这当然是保障农民居住权益的制度突破，要防止地方政府以此为借口出现新的剥夺农民居住权的行为，应坚持农村建设用地特别是住宅建设用地应首先保证“一户一宅”。明确并真正落实宅基地用益物权，赋予农民对宅基地更充分的占有、使用、收益和转让权以及继承权，是提高宅基地财产性收入的前提条件，也是宅基地制度改革的突破口，必须使其真正成为农民的财产，而非仅仅是居住保障。

2、逐步审慎放开宅基地使用权主体限制

“三权分置”下宅基地使用权的交易主体已不受限制，宅基地的使用权可自愿有偿流转给非本集体经济组织成员，但在自住的前提下，“三权分置”就只能是针对闲置宅基地。放开闲置宅基地的使用权主体固然盘活了这部分土地价值，但大量存在的仍旧是农民自住的宅基地，建议借鉴城中村或城郊的做法，将超标的宅基地，在农户自愿的前提下，可将超标部分自租，或交给村集体统一出租，这就盘活了超标宅基地的土地价值，还可能在将来退出时区别对待，减轻征地成本。对于村内的其他存量建设用地，根据规划，在所有权不变前提下，尝试适度放开使用权主体，比如除本集体经济组织成员，可尝试逐渐对本籍非农户、本地非农户放开，但注意约束好其权利，如期限、继承等问题，既满足了乡愁需求，又实现宅基地使用权在城乡之间有限度流动。

3、创新宅基地财产性收入的实现形式

首先，分区域实施。城中村、城边村以租赁住房为主;自然资源或文化资源禀赋较好的村落着眼长远，以乡村民宿或共享村落的形式活化村庄;远郊或基础条件较差的村落可自愿有偿退出，实现宅基地的价值化。其次，在符合规划前提下，既可实行以实物为载体的自主开发、社会资本开发、共建共享、入股開发等，也可进行指标交易、抵押融资等。

4、建立科学合理的利益分配机制

建立科学合理的政府、村集体与村民的宅基地收益分配机制。对以村集体或村民个人为主体的宅基地使用权交易所得，应以农民为收益主体，村集体可适当提留，提留部分用于村集体公共服务建设。对国家征收的集体建设用地，特别涉及有宅基地的，应适当考虑一级补偿之外建立溢价补偿机制。利益分配方式可借鉴城市房产交易办法，从按比例分成逐渐过度为以税收为调节。

【参考文献】

[1] 张旭东，刘铮.国家统计局专家：居民财产性收入快速提升是大趋势[EB/OL].新华网.

[2] 龙花楼.中国乡村转型发展与土地利用[M].北京：科学出版社，2012.

[3] 阿马蒂亚·森.以自由看待发展[M]. 北京：中国人民大学出版社，2002.

[4] 赵国玲.农户宅基地流转意愿的影响因素分析——基于湖北二县市的农户调查研究[J]. 长江流域资源与环境，2009.12.1121-1124.

【作者简介】

任孟娥（1973—）女，陕西高陵人，法学硕士，西安市委党校副教授，主要从事农村政治学、社会学研究.