西北五市社会治理转型发展研究

【摘 要】 本文探究城市社会治理内涵，论述了西北五市从传统走向现代的治理转型，分析了西北五市社会治理转型动力机制，提出了西北五市社会治理发展愿景。

【关键词】 西北五市;城市社会治理;治理转型;治理主体

西安、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐是我国西北地区主要省份的省会城市，在西部大开发的政策背景下，西北五市取得了一系列瞩目的建设成就，社会整体实现了转型发展，社会治理也展现出新面貌。西北五市地域范围接近，发展条件相似。近年来，当地积极利用国家政策，发展速度明显提升，发展质量进一步优化，城市社会治理的治理理念、治理主体、治理技术手段、治理体系均向现代化转变，有力带动了城市建设。

一、城市社会治理内涵

城市是大量人口集聚所形成的地理范围固定的地区，具有一定的生产生活秩序及行政管辖能力。我国城市在改革开放的带动下在多方面实现了质的飞跃，城市数量大幅提升，地域范围不断扩展，人口激增且集聚效应明显，城市结构更为复杂。同时，城市的快速发展与传统管理方式之间存在冲突，住房紧张、交通拥堵、环境污染等一系列“城市病”问题亟待解决。

基于促进城市发展的需要，“传统管理”发展为“现代治理”，城市社会治理成为城市建设中的必要过程。国内学者从不同角度对其进行了解读，有学者认为城市社会治理明确了公共权力，城市治理制度是“如何运用公共权力建设、管理和发展城市的所有规则、实施机制与组织的总称。”[1]有学者将多元主体参与列为社会治理的特征之一;有学者强调现代化城市治理中政府的重要作用;还有学者侧重阐述城市社会治理的积极作用。结合相关研究，本文认为城市社会治理是地方政府、社会组织、企业、社区街道及个人等多元主体共同参与并运用多样化的手段，对城市社会中公共事务及社会生活进行管理及引导的过程。

二、西北五市从传统走向现代的治理转型

西部大开发以来，西北五市的社会治理适应了发展需要，由传统走向现代，表现为重视“以人为本”、主体多元化、技术手段极大发展、法治化特征明显，治理水平和能力明显提高。

1、治理理念人文化

城市社会治理最直接的受益人群是城市居民，在治理中应始终坚持“以人为本”，以增进居民福祉为治理目标。西北五市在发展早期，偏重于经济建设，注重经济总量、发展增速等硬性指标，对城市发展协调程度、生态环境保护等不够重视。“以人为本”理念引导下的城市社会治理强调在治理中充分考虑人的物质及精神需求，着力于改善人在城市中的生活条件。随着社会治理理念的转型，西北五市在重视经济建设的同时通过发展民生事业彰显政府的人文关怀。

西安不断加大民生事业财政投入力度，2017年城市公共安全支出为639700万元，社会保障和就业支出为1256617万元，相较2013年均实现了成倍增长，为保障居民权益提供了有力支持;兰州自2006年起对市区范围内的城中村实行“乡镇改制先行，村委会改制后行”的建设方针，[2]在“村改居”改革频繁的城市建设进程中为城中村居民的市民化过渡营造条件，弱化其城市边缘群体的角色，促进其在城市的立足和发展;银川重视城市公用事业建设，在城市人口大量增加的背景下，人均拥有城市道路面积有小幅增长，同时，其重视城市生态环境保护，2017年年末人均公园绿地面积达到16.79平方米，污水处理率由87%提升至95.3%。西北五市凸显人文关怀的治理理念，既利于提升公众在城市中的生存感受，也利于吸引其他地区人口流入，为城市带来人才资源与发展活力。

2、治理主体多元化

多元的治理主体将有利于兼顾多方群体权益，充分调动社会资源，使治理在更大程度上发挥作用。西北五市在社会治理过程中注重培育与发展社会组织这一新兴的社会治理参与主体，通过支持性政策体现政府对社会组织的信任与重视，通过政府职能转变为社会组织提供更多发展机会和空间，通过完善制度加强对社会组织的管理，在促进社会组织自身发展的同时，丰富了城市社会治理的参与主体。西安在2013年即成立西安市社会组织服务中心，主要为社会组织整合各方资源，开展咨询、培训、评估等专业服务等，并在西北地区范围内最早成立青年社会组织培育发展中心，足见当地对社会组织的重视;银川在2018年印发《银川市社会组织履行社会责任实施精准扶贫方案》，2019年成功举办宁夏公益组织发展论坛，体现了当地在加强和创新社会治理方面有着积极举措;乌鲁木齐将“社会组织管理处”列为市民政局内设机构，并自2014年以来，投入资金购买社会组织提供的文体服务项目，在丰富群众文体生活的同时，为社会组织发展注入有力支持。

在社会组织持续发展的同时，西北五市地方政府始终起着总揽全局、协调各方的作用。建国初期，“政社合一”的特征使社会治理呈现政府统筹的一元管理体制，行政化色彩浓厚，其他社会主体缺乏选择权与参与权。随着社会各项改革和市场活力的增强，西部地区政府积极转变角色，强调“服务型”政府的定位，在城乡社区事务上不断投入资金，积极创新治理机制与方法，强化自身社会管理与服务能力。西安莲湖区整合区、街道、社区等层级中的党组织资源，开展党建工作以促进有效社会治理;西宁建立城西区医患纠纷调解中心，大力提升了基层治理中化解矛盾纠纷工作的有效性。总体来说，西北五市政府通过加大相关财政支出、创新社会治理机制、培育市场及民间力量等举措，成功引导多元主体参与社会治理。

3、治理技术手段现代化

随着我国科技水平持续提高，科技與生活日益形成紧密联系，高效便捷的现代化社会治理则需要以先进技术手段为依托。西北五市社会治理在发展早期呈单向互动方式，即政府以较为生硬的行政、法律手段开展治理。近年来，受到互联网、新媒体等技术的积极影响，治理手段和形式更为科学智能。

“电视问政”、“网络问政”即是社会治理的新形式，不仅提升了工作透明度，也为社会公众参与治理、积极表达自身诉求提供了有效平台。兰州于2005年在全国范围内最早将“电视问政”以卫视节目形式呈现，《“一把手”上电视》节目迅速引起积极反响与讨论;西安在2017年提出构建“五方联动”社会治理新格局，利用媒体和网络形成合力，将政府、媒体、群众、督察及纪检部门充分调动，媒体对城市发展中的问题聚焦曝光，政府部门及时问责督查并予以解决，群众开展广泛监督，使当地社会治理在群众中赢得口碑。

信息技术在城市社会治理中的应用为打破时空限制，扩展治理范围提供支持。以银川市金凤区为例，其建立了社会治理综合平台，实现了辖区内的“网格化治理”，市民可通过“金凤e家”服务端将生活中的问题向有关部门反映，随时查看处理结果，不受繁杂程序和有限时空的限制，居民易参与到社会治理中并切实享受治理成效。综合来看，现代化技术手段方便快捷、扩散性强、易操作等特征极大提高了治理工作的覆盖面和效率，有力提升了治理水平。

4、治理体系运行机制法治化

社会治理在新时期面临更复杂的社会环境和治理挑战，需要以更切实详尽的法律及政策文件为指导，确保治理理念得以落实，多元治理主体和多样治理技术手段得以发挥作用，使人民群众真正受益。

随着我国社会法治化水平提升，西北五市政府不断强化自身治理中的法治思想，出台并更新相关指导意见与管理条例，以法治化引导社会治理并为其提供保障。西宁在2014年印发了《西宁市对四类社会组织实行直接登记管理的暂行办法》，规范了市区内社会组织直接登记的范围和程序，明确了不同社会主体参与社会治理的权责范围;兰州近年来制定出台了《关于进一步推进综治（平安建设）网格化服务管理工作的意见》，促进了“网格化治理”的实现，提升了治理效率;银川于2018年出台《银川市深化街道社区管理体制改革工作的实施意见》等文件并进行解读，强调街道层面应在社会治理中发挥作用，以党建、治理、服务等工作为重心。宁夏自治区以《民族区域自治法》为指导，先后颁布了162条地方性法规，实行扶贫攻坚、生态移民、公路建设、危房改造、安全饮水等重大工程。[3]新疆维吾尔自治区于2015年制定并颁布了民族团结进步条例，不仅巩固了当地的民族关系，还维护了社会整体范围内的和谐稳定，以明确的条例和法律责任为保障，实现了当地社会治理的体系化、法治化，利于民族地区的长期稳定发展。

三、西北五市社会治理转型动力机制

经济发展为治理转型铺垫良好基础。改革开放以来，西北五市取得了一定成就，西部大开发的政策支持为当地经济发展提供新机遇，西安在2007年的地区生产总值为1763.73亿元，发展至2017年已达7469.85亿元，且保持逐年递增的发展态势;西北五市中经济发展较为滞后的西宁，也在2007-2017年间实现了地区生产总值由342.46亿元到1284.91亿元的飞跃，经济总量的提升为地方政府扩大社会治理投入、发展民生事业提供条件。经济发展还带动了城市建设水平的提升，如基础设施完善、建成区面积扩大、道路长度及人均道路面积扩展、大型文体设施增多等。

政府职能转变和市场力量参与为治理转型提供有力保障。政府在社会发展中占据主体地位，是城市治理的领导力量。西北五市在发展早期注重发挥政府作用，高度重视城市建设，一定程度上促进了城市发展，但也不可避免的存在行政化、管理缺位甚至失灵等问题，且与公众缺乏互动。随着政府职能与角色转变成为社会发展的必然趋势，西北五市也积极调整政府与其他社会主体的关系，为市场在社会治理中发挥作用提供平台。西北五市社会组织数量和专业性的显著提升、企事业单位在社会治理中的广泛参与、公众对社会治理的普遍关注等，都体现了西北五市已实现多元主体共同参与社会治理。

开放程度提升进一步促进治理转型。改革开放及西部大开发政策的施行打破了西北地区原有封闭状态，西北五市积极开展对外交流与往来，扩大了地区开放程度，既注重发掘自身存在的不足与发展潜力，也着眼于学习发达地区的发展经验，为当地社会治理方式及手段的革新提供借鉴。

四、西北五市社会治理发展愿景

为进一步提升社会治理水平，西北五市应始终坚持重视人民，将人民的评价作为重要评判标准，将提升群众的生活质量及幸福感、安全感、获得感作为治理的方向与目标，致力于实现公共利益最大化，以社會治理带动建设高水平、现代化、和谐宜居的城市。治理过程中应坚持基本政策方针，遵循方向指引，保障具体工作在宏观层面的协调和统一，避免无序、反复、低效等问题的出现，同时注重及时听取多方意见，保障多元主体的共同参与，兼顾不同群体权益。在治理方式手段的应用上，既要重视进一步提升科技化、智能化，扩大现代化技术的应用范围，也要重视提升治理的精细化程度，以更多的人力物力保障治理工作顺利进行，能在较快时间内聚焦实际问题，能开展切实有效的措施手段，能关注到问题处理的后续环节，使社会治理具备科学、精准、高效的特征。在具体问题领域，应持续关注城市建设引发的社会矛盾，重点关注城市中弱势及边缘群体的利益诉求，以处理热点问题为线索，助力社会治理能力与水平持续提升。

五、结语

西北五市社会治理转型已取得成果并持续深入，在今后的发展中，西北五市应进一步推动地区经济发展，加快城市建设进程，注重解决现实问题，扩大对外开放，使自身社会治理继续向现代化过渡，继续迈进其转型之路。

【参考文献】

[1] 常永胜.20年来城市化与城市治理问题研究进展[J].嘉应学院学报，2004（02）27-29.

[2] 王宗根.城市化进程中“村改居”社区治理研究[D].兰州大学，2016.

[3] 杨晓梅.社会治理创新：宁夏的探索与经验[J].甘肃科技，2016.32（02）4-7.

【作者简介】张馨月（1996—）女，汉族，陕西西安人，在读硕士研究生，研究方向：城市社会学，发展社会学.