自由贸易试验区政府职能转变的对策建议

【摘  要】三年来，河南自贸试验区按照党中央、国务院的决策和河南省委、省政府的部署，把制度创新作为核心任务，把防范风险作为重要底线，把企业作为市场主体，在建立与国际通行规则相衔接的“一次办妥”为核心的政务服务体系上取得了重要成果。但也存在诸多问题，突出表现在协调协同机制有待进一步完善，配套政策体系不完善等。这些问题直接关系到制度创新的红利，亟待解決和完善。

【Abstract】Over the past three years， Henan pilot free trade zone， in accordance with the decision-making of the Party Central Committee and the State Council and the deployment of the Henan provincial Party committee and the provincial government， taken the system innovation as the core task， the risk prevention as the important bottom line， the enterprise as the market main body， and has made important achievements in the establishment of the "one-time success" as the core government service system， which is connected with the international general rules. However， there are still many problems， such as the coordination mechanism needs to be further improved， and the supporting policy system is not perfect. These problems are directly related to the dividend of system innovation， and need to be solved and improved.

【关键词】自由贸易试验区;政府职能转变;河南自贸区

【Keywords】pilot free trade zone; transformation of government functions; Henan pilot free trade zone

【中图分类号】F752.8                               【文献标志码】A                                   【文章编号】1673-1069（2020）04-0114-03

1 引言

纵观我国“1+3+7+1+6”五批共18个自贸试验区的总体方案，不难发现，转变政府职能为各自贸实验区众任务之首。如果没有政府职能的转变，就很难有自贸试验区内投资、金融等领域的进一步开放创新。在现有的政府监管和治理框架下，市场领域的开放、重要资源的分配，甚至创新运用等几乎全部需要政府审批或者许可，如果政府行政审批体制不改变，投融资体制不改变，金融领域的创新就不可能实现，人民币汇率市场化和资本项目的可兑换也都无法落地，甚至法治领域的制度保障和相应的监管和税收制度环境也不可能改善，自贸试验区所承载的改革意义就会受到制约。从这个意义上看，自贸试验区的建立核心任务是制度创新，关键就是政府职能转变。

2 河南自贸区政务服务体系建设取得的成果

2017年3月15日，国务院印发的《中国（河南）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总方案》），其中明确提出河南自贸试验区深化行政管理体制改革的多项任务。成立3年以来，河南自贸试验区按照党中央、国务院的决策和河南省委、省政府的部署，把制度创新作为核心任务，把防范风险作为重要底线，把企业作为市场主体，在建立与国际通行规则相衔接的“一次办妥”为核心的政务服务体系上，取得了重要成果。

2.1 基本建成以“一次办妥”为核心的政务服务体系

一是“一次办妥”的目标要求基本实现。开办企业最快可60min内完成，一个服务窗口即可办理工商登记、公章刻制、发票申领等多个手续，即实现企业注册“四个一”：一个窗口、一套表格、一个环节、一次办妥，为开办企业提供更加便捷高效的服务。调查问卷显示，89%的企业认为在自贸区享受到“一窗受理、一次办妥”服务。二是推进政务服务精准化。早在2017年12月底，为方便企业“就近办”“一体办”“快速办”，河南自贸试验区郑州片区管委会、郑州市工商局、中国建设银行河南省分行三方合作，率先推出“政银合作”代办工商登记“直通车”业务，将工商登记注册服务窗口延伸到银行，通过全省工商网上登记系统“政银合作直通车”，一次办妥企业登记注册的全部手续。三是高标准建设自贸试验区网上办事系统。三大片区已建成自贸区服务中心政务服务运行管理平台，各部门通过系统能够正常进行业务办理，大部分政务服务已实现“一网通办”。91%的企业表示在河南政府服务网戒自贸区网上办事大厅办理过业务。四是加快电子证照的应用。2017年10月底全省可办理电子营业执照，3个工作日办结。91%的企业表示已经办理了电子营业执照。

2.2 大力推进行政审批制度改革，行政效率明显提高

一是“证照分离”改革实现全覆盖。自2019年12月1日起，河南自贸试验区内涉企经营的全部526个事项试点开展“证照分离”改革全覆盖，河南省政府印发的《中国（河南）自由贸易试验区“证照分离”改革全覆盖试点实施方案》显示，此次改革取消了对外贸易经营者备案登记等13项审批，其余审批事项均针对服务内容进行了相应优化。二是简化审批事项和流程。三大片区建立了综合统一的行政审批机构，规范审批标准，实现申请材料、审批环节、承诺期限、排队次数、盖章数量“五减少”。调查问卷结果显示，89%的企业认为审批事项大幅减少，评审时间大幅缩短。三是大幅压缩企业开办时间。在全国率先上线企业登记身份管理实名验证系统。推出企业开办“照章税保”联办套餐，将企业开办时间压缩至3个工作日以内，洛阳片区最快可实现60min即可完成。简化整合投资项目报建手续，实行区域整体评勘，打造土地登记“零等待”和规划方案“极速审查”，重点破解“项目签约容易落地难”问题。四是实行企业投资项目承诺制。实施企业投资项目承诺制后，审批事项由原来的17项缩减至2项，申请材料精减幅度超过80%，承诺时限最低缩减到13个工作日，压缩幅度超过90%。

2.3 商事制度改革持续深化，创业创新制度性成本不断降低

一是多证合一改革持续深化。2017年8月1日，河南省“三十五证合一”改革启动仪式在郑州自贸区举行，向自贸区6家代表企业颁发全省首批“三十五证合一”营业执照。在“三十五证合一”改革的基础上，进一步承接推进“多证合一”改革。实施企业登记全程电子化，打破了以往企业登记的时间、空间限制，实现从面对面线下办理到键对键线上办理模式的转变，企业办理工商登记的各个环节，均不需要到工商部门提交任何纸质材料，为企业提供最前沿、最便利、最现代化的工商登记服务。“多证合一”改革整合了19个部门32项涉企证照事项，办结时限由改革前的50个工作日，压缩至3个工作日，材料从100多页减少到十几页，真正实现了“让信息多跑路，让企业少跑腿”。二是企业名称网上登记、企业集群注册等创新便利措施不断推进。通过“河南省企业登记全程电子化服务平台”等平台的各项功能，为企业提供了名称筛查提示服务，提高了企业名称登记效率。在自贸试验区实行了企业集群注册模式，对其他无需特定经营场所从事经营以及创业初期暂不具备经营场所条件的小微企业，允许一个地址作为多个企业的住所登记，进一步释放了场地资源[1]。推进线上线下全流程电子化登记，探索建立了适应电子商务秘书公司集群注册模式的G2B全程电子化登记平台，实现电子商务企业认定备案信息、跨境电商信息与网络经营主体“亮照亮标”信息共享。

2.4 创新市场监管机制，构建良好市场信用环境

一是綜合执法改革稳步推进。自贸试验区行政执法职能得到整合，“一支队伍管执法”模式可有效避免权责交叉、多头执法的问题，大幅提升了综合监管能力。实行“综合检查+专业执法”，洛阳片区综合监管局与区域内工商、质监、食药监分局联合办公，成立市场综合监管办公室，作为执行机构，按照“双随机、一公开”联合抽查、采用“1+N”执法模式（办公室+工商或办公室+工商、质监、食药监等），凝聚综合监管合力，形成一张“横向到边、纵向到底”全覆盖的综合监管网络。二是监管机制持续优化。实现“双随机一公开”常态化，建成以“双随机”为核心的综合监管平台，河南省成为第一个在国家企业信用信息公示系统公示抽查计划的省份。推进综合监管执法机制改革，按照“精简、统一、效能”原则整合现有各部门监管执法力量，组建了一支综合素质高的专业执法队伍。建立健全信用监管体系，67个省直单位实现涉企信息归集共享和联合运用，参与单位数量和归集信息数量均居全国前列。

3 河南自贸区政务服务建设仍存在亟待解决的问题

经济进入新常态，深化改革和扩大开放进入新阶段，自贸试验区建设进入试点探索新航程，正处于新旧动能的转换交替期和大有作为的重要机遇期。自贸区要积极应对国内外经济环境的新变化，主动顺应全球投资贸易规则的新趋势，有效回应我国改革开放的新要求，聚焦制度创新，强化功能拓展，为构建开放型经济新体制做出新的探索[2]。3年来，河南自贸试验区政务服务建设取得了明显成效，但也存在诸多问题，突出表现在协调协同机制有待进一步完善，配套政策体系不完善等。这些问题直接关系到制度创新的红利，亟待解决和完善。

3.1 政务服务能力仍需加强

一是行政关系复杂，协调难度大。自贸试验区的管理体制较为复杂，中央部委、省、市、区多个层级的管理部门均有涉及，各部门交叉管理，协调难度大，任务落实的协调性、同步性有待进一步加强。二是政务服务体系仍需完善。审批服务事项网上办理的便民化程度不高，流程设计缺乏人性化，部分环节仍需纸质版材料报送。审批办理的标准化、规范化还有待改进。证照虽然已经电子化，但社会认可度不高，在办理业务或企业经营中仍需要提供纸质营业执照。

3.2 网上服务平台有待进一步完善

一是电子化平台部门间信息共享数据质量需进一步提升。“一次办妥”系统依托省市场监管局的企业登记全程电子化平台，按照商务部对外资企业备案信息的要求对平台进行改造，但商务部门和市场监管部门对上传附件大小的限制不同、系统设置差异、数据标准待完善、企业录入数据本身不规范等。二是技术还需要进一步改进和完善，出现的问题较多，包括：速度慢，易掉线;跳转链接不顺畅，需要反复登录;修改填写错误信息不方便;系统业务培训需要加强，基层工作人员业务不熟练;技术支撑位咨询和业务咨询电话难打进;网站上服务办理时引导提示不够明确;服务模块数量偏少等。

3.3 新型监管体系有待健全

一是协同监管、综合执法效率低。监管主体人员与监管对象数量不匹配，监管负担重。3个片区的综合执法工作发展不平衡，统一执法队伍建设有待加强。网络市场监管方面，联席成员单位尚待建立，相关监管机制相关措施尚待完善。行业商会和协会的作用没有得到充分发挥，无法与政府职能部门形成有效互补、协同监管[3]。二是信用监管体系亟需完善。守信激励和失信惩戒的联合奖惩措施落实推进缓慢，企业信用联合奖惩系统还没有嵌入一些部门的业务审批系统，信用联合奖惩发起、响应和反馈的自动化、常态化机制还没有完全形成，信用监管体系手段不完善，如以信用报告查询为手段的事前信用监管，以大数据分析预警为基础的事中信用监管等目前尚未实施。

4 推进河南自贸试验区建设的政策建议

4.1 理顺管理体制机制，提升政务服务水平

一是推进部门协同创新。打破部门藩篱，推进部门协同创新，促使政府部门从各自为政转变为协同作战，变“部门化政府”为“整体性政府”。二是明确界定职责权限。明确自贸试验区管委会和各政府部门的职责划分，纠正部分政府部门对自贸试验区的错误认识。三是建立科学的考核机制。把任务落实涉及相关部门纳入考核范围，启动追责机制，扭转部门协同的被动性。四是以人为本，进一步完善网上服务功能，优化网上运行流程，实现全流程电子化。五是优化受理标准和工作流程，强化工作人员业务培训，提高服务质量，进一步完善审批事项目录，规范审批标准，缩减审批自由裁量空间。六是建立常态化沟通机制，加强与银行及其他政府部门的沟通，进一步扩大电子证照的适用范围。

4.2 强化部门沟通，完善网上服务平台

一是继续加强与市场监管部门的协作配合。利用现代信息技术，搭建大数据信息沟通平台，加快各个省市部门之间的信息流通速度，增强时效性，提高协作效率。继续深化商事制度改革有关部署，更新理念，打破部门本位主义，始终坚持提升业务协同能力，以积极姿态推动协同合作。二是进一步優化网上服务平台。进一步完善“河南省企业登记全程电子化服务平台”的各项功能。组织专业的队伍对电子化服务系统进行改善和优化，提升网络服务体验;组织现场会议和视频培训，着力提升基层工作人员的能力和水平;在系统流程中设置更多操作提示，开设智能咨询功能，提高企业办事线上自助服务能力。

4.3 提升监管效率，健全新型监管体系

一是进一步提升协同监管效率。坚持“权责法定、依法行政，谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则。明确细化监管责任，形成有约束力的跨部门协调机制。制定监管清单，明确各行业、领域、市场的监管重点内容，研究制定新业态、新技术、新模式包容审慎监管模式和标准规范。探索综合执法“四个统一”。进一步梳理省、市、区执法权限、依据、流程，探索建立统一执法标准、统一执法程序、统一执法文书、统一投诉热线。二是完善信用监管体系。完善公共信用信息平台建设，深入推进涉企信息归集共享，在自贸试验区设立征信机构，支持征信机构对企业、个人信用数据的汇集。发挥行业商会协会、社会公益组织、媒体、社会舆论的监督作用，鼓励第三方社会机构对相关市场主体定期进行信用状况评估，监测失信行为信息。

【参考文献】

【1】葛顺奇，沈玉昊.贸易便利化措施比较及中国自贸区的实践[J].国际经济合作，2017（04）：4-9.

【2】张嘉斐.创办河南自由贸易港的对策[J].财经界，2019（06）：93.

【3】隆国强，张宇燕，裴长洪，等.改革开放40年与对外经济关系[J].财经智库，2019，4（01）：5-32+141.