县委书记职务犯罪的风险点及防控机制建设

邹易材

摘   要：县委书记职务犯罪是指县委书记以贪利为目的利用职务之便或者非为贪利而亵渎职务，给国家、社会或集体利益造成重大损害行为的总称。县委书记职务犯罪风险点主要存在于干部使用与招录、重大工程招投标及招商引资、生活作风及亲情关等方面。为有效防控县委书记职务犯罪，省级以上党组织应探索制定党内特别法规规范县委书记权力运行及监督，上级党组织应建立健全提高县委书记法律、道德素养制度等，积极构筑惩治和预防腐败的有力屏障。

关键词：县委书记;职务犯罪;风险点;防控

中图分类号：D917.6                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2020）03-0073-07

自春秋时期以来，我国就推行郡县制。县就是组成国家机构的基本单元，自古就有“郡县治，则天下安”的论断。县在党和国家组织机构中的地位，正如习近平总书记所言：“处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。”[1]县域的全面发展，关键又取决于“一把手”——县委书记（县级市、市辖区和旗的书记，以下统称“县委书记”）。在实践中，据各级纪检监察机关、司法机关查处的领导干部职务犯罪案件情况显示，县委书记日益成为职务犯罪案件的高发群体，给党、国家和人民的利益造成了严重危害。据不完全统计，湖北监利、广西武威等县前后几任县委书记“前腐后继”;安徽萧县、洒县和太和县三地县委书记相继落马;溯及既往，安徽省曾有18个县委书记被查处，2006年至2009年底河南省共有22名县委书记因贪污受贿被查处。[2]2014年山西省“塌方式腐败”系列案件中共查处了40余名领导干部，其中17人是现任县委书记（或曾担任县委书记），约占40%。[3]2014年2月至2015年4月，全国至少有38名县委书记被查处。[4]2015年2月至2016年1月，全国至少有40余名县委书记被查处。[5]2018年1月至2018年12月12日，全国至少有15名县委书记被查处。[6]2017年4月至2019年12月31日，贵州省至少有10名县委书记（曾担任县委书记）被查处。鉴于此，如何防控县委书记职务犯罪成为笔者亟待探究的重大课题。

一、县委书记职务犯罪风险点梳理

县委书记职务犯罪，是指“县委书记以贪利为目的利用职务之便或者非为贪利而亵渎职务，给国家、社会或集体利益造成重大损害行为的总称”。其中犯罪的客观行为主要有两种表现方式：一是以贪利为目的，利用职务之便实施给国家、社会和个人利益造成重大损害的行为;二是以非贪利为目的而亵渎职务，给国家、社会和个人利益造成重大损害的行为。县委书记职务犯罪是县委书记腐败最集中、最极端的表现。笔者对已经被查处的部分县委书记案件事实进行梳理，发现在现行《刑法》规定的88种职务犯罪中，县委书记职务犯罪大致涉及20多种罪名，主要包括贪污罪、受贿罪、巨额财产来源不明罪和滥用职权罪，其中触犯最多的是受贿罪。根据现行《刑法》第385条、第388条的规定，受贿罪的行为方式主要是国家工作人员利用自己或他人职务上的便利：（1）索取他人财物;（2）非法收受他人财物，为他人谋取利益;（3）在经济往来中，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费归个人所有。从受贿罪的行为方式可见，国家工作人员的受贿行为是典型的权力寻租或权钱交易行为。县委书记是县域里的“一把手”，掌握着全县的“人权”“财权”“物权”，在现实中行使权力时，笔者认为主要有以下几个风险点：

（一）干部使用与招录

干部使用具体包括两方面：一是干部选拔;二是干部岗位调整。干部招录也包括两方面：一是公务员招录面试;二是公益事业单位工作人员招考。根据现行党管干部的原则，县委书记掌握着县域里所有干部的选拔、岗位调整和新进人员最终确定权，因而他就成为了众多心术不正之人想方设法最想收买的对象。因此，县委书记面临着众多诱惑与压力，其中诱惑源于金钱或其他物质利益及美色;压力源于上级、师长、同学、战友、老领导等。同时，在实践中，不少县委书记还会主动利用所掌控的人事权进行寻租。

（二）重大工程招投标及招商引资

当前县域经济正在突飞猛进地发展，尤其是党中央决定实施脱贫攻坚和乡村振兴战略以来，农村再次迎来了跨越式发展的春天。党和国家的政策不断向农村倾斜，每年国家会划拨大量的资金用于发展农村，着力解决三农问题。近几年来，农村的“六个小康”建设得到了前所未有的发展，尤其是农村基础设施建设取得了长足进展。根据当前的脱贫攻坚政策，各省市实行“四个到县”原则，国家投入的大量扶贫专项资金直接划拨到县，由县根据实际情况自行调配使用，这意味着县级政府掌握的财权得到扩张。实现同步小康过程中，各个县的基础设施建设、扶贫产业、异地扶贫搬迁等项目不胜枚举，這些项目的实施需要走招投标程序，需要引进大量外商到县域实施项目。在这一过程中，有些不法商人会不择手段行贿县委书记包揽实施项目。因为根据县级政权权力运行规则，理论上是县委书记主管干部，掌控县域人事大权;县长主抓经济建设，掌管县域财权和物权。然而在实践中，县委书记对财权物权有着很强的影响力，所以县委书记是不法商人们重点围猎的对象。

（三）生活作风、亲情关难以把握

在现实生活中，县委书记时刻扮演着双重角色——政治角色和社会角色。就社会角色而言，县委书记也是一名普通人，在生活作风和亲情面前很难把握住自己。首先，县委书记的优良生活作风面临严峻挑战。根据当前党的干部使用惯例，县委书记往往是在异地任职，长期与家人分多聚少，得到家人的关爱不够。这为许多心术不正的异性靠近县委书记提供了机会。在异性长时间的软磨硬泡之下，当县委书记的定力不够强时，就容易在生活作风上出现失范，从而陷入情感的漩涡中不能自拔，最终成为了“情人”敛财的工具。其次，县委书记的亲情关也难以战胜。县委书记也与其他普通人一样，主要有父母（岳父母）、配偶、子女及兄弟姐妹。县委书记在这些亲人提出不正当的请求需要使用权力时，非常难以抉择。因为这些人是县委书记在社会角色扮演中核心利益最直接的关联者，稍有处理不慎，要么得罪亲人丧失亲情，要么违纪违法构成犯罪。

二、县委书记职务犯罪原因剖析

县委书记职务犯罪是县委书记在生活和工作中的严重失范行为，导致出现这种结果，不仅事出有因，而且还是一果多因。

（一）县委书记权力的界定不明确

在县这个层面上，人们通常说有“四大班子”，即“县委”“县人大常委会”“县政府”“县政协”。其中按照党章等相关规定，县委设书记一人，副书记若干人，常委若干人，他是县一级组织的领导核心。在县级“四大班子”中，县委处于核心地位，发挥统领全局的作用。在现实中，不少县委书记同时兼任县人大常委会主任，更加强化了他的核心地位和统领作用。县委书记是县委的“一把手”，实际上也是县级“四大班子”成员的“一把手”。同时，根据宪法和党章的相关规定，县委书记事实上是县域内各级党组织的“一把手”，也是全体党员的“一把手”和全县人民的“一把手”。在现行党内法规中，关于县委书记权力的专门规定，只有2009年中组部颁布了一个规范性文件——《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》，但都规定得比较模糊、笼统，并没有对县委书记权力本身做出清晰明确的界定。鉴于县委书记处于县域里最核心的地位，掌握着人权、事权和财权，这就导致在实际工作中，其他县委班子成员都要看县委书记的脸色行事。此外，县委书记行使权力弹性空间比较大，权力行使的范围、大小、时间等都没有明晰的界定。在这种背景下，如果县委书记没有政治定力，政治意识和法纪意识不强，不守规矩，极易导致权力祼奔，从而滑向违法犯罪的深渊。

（二）县委书记权力监督机制不完善

近年来，党中央、上级党组织提高了对县委书记行使权力监督重要性的认识，并且采取了一系列措施，取得了明显的成效，但同时还存在着一些问题。一是一些县委书记自我监督意识淡薄，不愿接受监督;二是上级党组织和监督部门疏于监督，存在重提拔轻管理、重使用轻监督的现象;三是领导班子成员和同级监督部门难以监督;四是群众监督的渠道不畅，造成无法监督。[7]导致县委书记权力监督存在问题的原因比较多，其中最主要的原因之一就是当前县委书记权力监督制度存在缺陷。现行党内法规中，主要有《中国共产党章程》《地方委员会工作条例（试行）》《党政领导干部选拔任用工作条例》和《中国共产党党内监督条例》等直接或间接涉及到县委书记权力的监督问题。从面上看，县委书记权力监督制度比较完备，但这些党内法规所规定的制度很难落实到位。第一，这些党内法规规定的监督机制对于约束县委书记而言不具有可操作性。因为这些党内法规所规定的内容比较宏观，缺少具有很强约束力的具体制度，尤其是缺少追究县委书记滥用权力之责任的具体规定。第二，同级纪委、监察委监督县委书记权力不对称。根据现行宪法、党章的相关规定，党的地方各级纪委、监察委在同级党委和上级纪委、监察委的双重领导下工作。党代会选举产生纪委和同级党委，二者都要对其负责，同时纪委要在同级党委的领导下开展工作;监察委由同级人大选举产生且要对人大负责，要在同级党委的领导下开展工作。这就出现了被领导者监督领导者的情形，纪委、监察委难以监督同级党委。第三，上级纪委、监察委监督县委的作用难以及时发挥。尽管现行党内法规、国法所规定的监督体制赋予上级纪委、监察委监督下级党委的权力。从理论上而言，效果应该明显，但在实践中却并非如此。因为县级政权处于国家政权的末端，远离中央政府，相对独立，自由行动的空间宽广，监督权力不易到达。上级纪委、监察委对下级党委成员的日常工作、公权力的使用情况，很难进行同步跟踪、了解、监督和制止，当县委书记的腐败行为被发现时，已经对社会造成了危害。第四，下级监督和群众监督形同虚设。在现行国法和党内法规中，都提到群众监督的问题，然而现实操作存在一定困难。首先，信息不对称。下级和群众对于县委书记的权力运行状况无法全面了解，掌握的信息不全。其次，监督保障机制不健全，下级和群众不敢监督。县委书记是一个县的“一把手”，掌握着全县的人权、事权和财权。在其他保障机制不健全的情况下，害怕县委书记打击报复，尤其是下级领导干部职工更是敢怒而不敢言。再次，监督渠道不畅通。人民群众对县委书记的权力运行，通过何种路径进行监督、发现问题时应该向哪个部门反映等都没有明确规定。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才停止。”[8]由于以上法律监督制度存在的问题，对县委书记权力运行约束力度不够，就容易导致其职务犯罪。

（三）县委书记法律素养有待提高

法律素养是指公民在日常生活中通过学习和训练，对现代民主国家中的法律规范、法律确立的制度、法律追求的价值的认识、理解、运用能力和信奉心态。其中包括四个层面：一是法治认知;二是法治思维;三是法治意识;四是法治信仰。[9]在中国特色社会主义法治体系中，法律素养中的“法”是最广义的法，具體包括国法和党内法规。判断法律素养高低的试金石是公民是否“懂法”，其中公民越懂法则表明法律素养越高，越不懂法则表明公民法律素养越低。从归纳总结被查处县委书记的忏悔录发现，不懂法是他们走向职务犯罪的共同原因。这些原县委书记们提到的“不懂法”并不仅是不知晓法律条文，更多是不懂法治精神。“不懂法”应从三个层面理解：一是不知晓法律条文的具体内容。部分县委书记所学习的不是法学专业，在工作中整天忙于行政事务，又没有足够的时间专门学习法律知识，导致一些最基本的法律常识都不知晓。二是非常熟悉法律条文的内容，但不遵守法律或选择性守法。所谓不遵守法律，就是明知故犯，把法律当成摆设，凌驾于法律之上，在生活工作中，崇尚“县委书记就是法”的理念。如赣榆县原县委书记孙荣所述：“在赣榆县，我就是老大，我就是法律。”所谓选择性守法，就是对自己的权利讲法，对自己要承担的义务不讲法;对圈外人讲法，对圈内人就不讲法。三是仅懂字面意义上的法律条文而没有真正领悟法的精神。法的精神包含法治、公平、正义、权利、民主、效益和程序等。有些县委书记在工作中，没有法治观念、法治思维和权利保障意识等，把党纪国法作为管理其他领导干部职工和公民的工具，简单机械用法，没有弘扬和践行法治精神，没有利用法律充分保障人民群众的根本利益。

（四）县委书记道德素养有待提高

道德素养是指通过学习和训练，公民关于道德规范的基本内涵、遵守道德规范的积极后果和违反道德规范的消极后果等方面的认知，对世界观、人生观和价值观判断标准的把握程度以及知行合一的结合状态。县委书记道德素养有待提高，最典型的表征是理想信念缺乏。正如习近平总书记所说，理想信念是共产党人精神上的“钙”，没有理想信念或理想信念不坚定，精神上就会“缺钙”，就会得“软骨病”。党的领导干部如果缺失理想信念，就会没有“精”“气”“神”。若县委书记理想信念缺失，就不可能形成正确的世界观、人生观、价值观;不能形成正确的权力观、金钱观、家庭观;工作不是全心全意为人民服务，而是全心全意为“人民币”服务。县委书记作为党在基层的形象代言人，作为县域里党的领导干部队伍的“一把手”，理想信念就更加重要。绝大多数被查处的县委书记在狱中写的忏悔录中都提到，理想信念缺失是其走向职务犯罪最根本的原因。县委书记理想信念缺失，就意识不到县委书记这个职务的责任和在治国安邦中的重要性;就悟不透道德规范的基本内涵和违反道德规范的消极后果。缺失理想信念的县委书记，就会迷失人生的方向，像一只飘在空中的无线风筝。具体而言，没有理想信念的县委书记，在工作中，必定会成为党纪国法等规则的践踏者，重大决策只顾眼前利益和捞政绩，不考虑形成的流弊对子孙后代根本利益的侵害，工作作风漂浮，官僚主义、形式主义大行其道，搞团团伙伙、排除异己，“圈子文化”盛行等，这些严重破坏了县域里的政治生态;在学习中，不深入学习党的理论方针政策、党纪国法，不深入钻研业务知识和提高工作能力，而是热衷于钻研庸俗社会关系学，整天琢磨升官发财之道;在生活中，生活腐化奢靡，铺张浪费，两性关系混乱等，严重败坏了县域的社会风气。正如马克思主义哲学所述：“物质世界中，任何事物的变化都是量变到质变的过程。”县委书记职务犯罪也是如此，从理想信念缺失到缺少“精”“气”“神”，再到迷失人生方向进而腐败堕落，最终走向职务犯罪。

三、构建县委书记职务犯罪风险点的防控机制

前文所述可见，在县委书记这个岗位上，他们蜕变非常之快，是诸多因素的综合。笔者认为，县委书记的使命非常光荣，但面临走向腐败甚至职务犯罪的风险也比较大，应该要加强防控。建议如下：

（一）制定监督县委书记权力的党内特别法规

当前我国有效的党内法规有2400余件，在这些党内法规中，只有《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》和《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，是专门针对县委书记这个职务而制定的党内法规，且这两个党内法规所规定的内容都是一些原则上的指导意见。在实践中，规范县委书记职务的党内法规与规范其他领导干部职务的党内法规一致，没有专门规范县委书记职权的具有可操作性的党内法规。县委书记首先属于国家正处级领导干部的范畴，与其他领导干部一样，应该遵守一切党内法规。但正如前文所述，县委书记这个岗位非常特殊，只与其他领导岗位使用同样的党内法规不太合理，不能够有效规制县委书记的权力运行和监督。为此，笔者建议，省级以上党组织应探索颁布一系列的党内特别法规，专门规制县委书记这个特别领导职位的权力运行，制定一系列的县委书记权力运行机制、监督制约机制、激励机制、问责惩戒机制。具体而言：（1）在县委书记权力运行机制方面，制定党内法规明确规定县委书记的任职条件、选拔程序、权力清单、权力运行程序等。（2）在县委书记权力监督制约方面，颁布党内特别法规明确界定监督的主体、程序、方式以及监督成果的应用等。（3）在激励机制方面，在党内法规中明确政治奖励制度，规定县委书记职务升迁条件、时间、程序等，明确规定物质奖励制度，并设置不同等级的奖金激励制度。（4）在问责惩戒机制方面，对县委书记实现最严格问责和最严厉惩处，中央制定统一的县委书记问责追责条例。省级以上党组织探索颁布一系列党内特别法规，规制县委书记行使权力，严把县委书记入门关，选拔德才兼备的人才到县委书记这个岗位上来为群众谋福利;规范县委书记权力运行，明确权力清单，加强监督与制约，促使县委书记用权不脱轨，造福一方百姓;奖励与惩处制度相伴，能让县委书记行使权力时明白是非、权衡利弊，提高正确使用公权力的自觉性。

（二）建立健全提高县委书记法律素养制度

前文所述，县委书记具有双重身份：普通公民和基层党的主要领导干部。在这双重身份中，县委书记首先是普通公民，其次才是党的领导干部。为此，公民应当具有的法律素养，县委书记首先要具备，甚至应该还要更高。在现实生活中，县委书记法律素养不高是导致他们职务犯罪最主要的因素之一。笔者认为，在防控县委书记职务犯罪方面，最亟待解决的问题就是要提高县委书记的法律素养。从法律素养的基本内涵可见，县委书记的法律素养不是先天带来的，而是要依靠日常学习生活和工作中的长期积累，其中有意识地加强法治教育是最快的捷径。

1.构建县委书记法律知识教育制度。县委书记深入学习、掌握、领悟宪法、法律法规和党内法规知识是提升法律素养的首要必修课。法律基础知识是县委书记最基本的法律素养。县委书记法律知识的获取除了业余自学之外，关键還要靠集中培训。一是由于不少县委书记不是法学专业毕业甚至许多县委书记还是理工科专业，法学基础知识薄弱，靠自学很难弄懂法学知识。二是平时县委书记的工作非常繁忙，若不硬性规定专门的法律知识学习制度，要求县委书记利用业余时间主动学习法律知识恐怕较难。笔者建议，上级党组织应建立常态化的县委书记法律知识学习制度，定期邀请知名法学专家授课，把县委书记学习法律知识的情况纳入年度考核范围。

2.建立健全提升县委书记运用法律解决问题的能力制度。丰富的法律知识并不代表就能够运用法律解决问题。领导干部用法律解决问题实质上就是依法执政、依法行政。首先，需要领导干部具有法律意识，内心装有法律底线，要在法律允许的范围内决策、执行。其次，领导干部要有法治思维，在具体决策、执行过程中，按法律规定内容权衡利弊，要遵循法律既定的程序，要有规则意识。再次，领导干部要善于用法律化解一切矛盾纠纷。笔者建议，一是上级党组织要定期举行县委书记法治实践活动，通过模拟法庭、旁听庭审、参观监狱、参与法律援助等法治实践活动， 增强县委书记的法律体验，并从中总结经验教训。二是建立县委书记决策合法性审查制度。上级党组织聘请专业律师成立法律顾问团，县委书记对重大事项在做出重大决策之前必须事先通过法律顾问团进行合法性审查且出具相应的合法审查意见书后方可实施，确保县委书记的每项决策于法有据。

（三）建立健全提高縣委书记道德素养制度

县委书记步入职务犯罪的深渊，道德素养有待提高是重要因素之一。上文所述构建的县委书记法律素养提升制度，只有手握重权的县委书记发自内心认可的时候，推行起来才有效果，否则县委书记若是采取应付的态度，就会出现“上有政策、下有对策”的情形。县委书记的法律素养属于工作能力的范畴，要积极发挥正能量那就离不开正确思想的指导。正确的指导思想源于优良的道德品质。所以，加强县委书记的思想道德教育，坚定县委书记的理想信念，使县委书记产生自觉提高法律素养、自觉勤政为民的原动力。笔者建议，上级党组织应通过多种形式，定期组织县委书记有针对性、有实效性地系统学习中国优秀传统文化，切实提升他们的道德素养。在对县委书记加强思想道德教育时，不能进行简单空洞地说教，而是要给县委书记深入剖析“道德”的基本内涵并揭示违反道德的消极后果。在现代汉语词典中，所谓道德是指“人们共同生活及其行为的准则和规范”[10]。在进行道德教育时，要务必把现代汉语词典中“道德”的含义换一种说法，道德的含义就表述为宇宙中“人”这种生物体要长期生存和繁衍下去必须遵循的客观自然规律。人类社会制定的一切规范（良法）都是道德的外在表现形式，道德是无形的客观存在，蕴含于一切社会规范之中。违反道德带来的消极后果不仅仅是社会舆论对“良心”的谴责，而是违反自然规律后的后果。古人曰：“天网恢恢，疏而不漏”，其中的“天网”就是道德。通过思想道德教育，县委书记知晓“道德”的含义以及违反道德的后果后，他们就会明白县委书记这个领导岗位的特定职责，不履职甚至利用职权进行职务犯罪的消极后果是什么等等。通过强化道德教育，培植县委书记的敬畏之心，使他们自觉提升法律素养，依法执政、依法行政、尽职尽责，在权力运行中不愿意腐败更不愿意进行职务犯罪。

参考文献：

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[2] 张舟逸，王丽娜.县委书记巨额贪腐案相继爆出[J].财经，2013（22）.

[3] 唐林霞.县委书记如何把好“权、钱、色”三观[J].人民论坛，2015（7）：33-35.

[4] 李巧，陈尚营，李劲峰.38名县委书记落马：有的用“记”、“念”、“过”走完选干流程[J].决策探索，2015（6）：80-81.

[5] 杨帆，李亚光，任玮，等.书记腐败，全县重要部门就“塌方”——四十余名落马“父母官透视”[N].中国青年报，2016-01-08.

[6] 李源.“这个官不好当”，今年已有10余名县委书记被查处[EB/OL].（2018-12-12）[2019-11-15].http：//fanfu.people.com.cn/GB/n1/2018/.

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[8] （法）孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：中国长安出版社，2010：71.

[9] 李昌祖，赵玉林.公民法律素养概念、评估指标体系及特点分析[J].浙江工业大学学报，2015（3）：297-302.

[10] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[M].修订本.北京：商务印书馆，2002：259

责任编校   陈   瑶

Risk Points of County Party Committee Secretary in Committing Duty-Related Crimes and Its Prevention Mechanism

ZOU Yicai1， 2 （1. Research Center of Theory of Socialism with Chinese Characteristics in Guizhou， the Base of Party School of Guizhou Provincial Committee， Guiyang 550003， Guizhou， China; 2. Division of Propaganda， Justice Department of Guizhou Province， Guiyang 550003， Guizhou， China）

Abstract： Duty crimes of county party committee secretary refers to such leading cadres desecrating their positions to cause damage to the state， society or collective interests. The main risk points of the county party secretarys post crime are in their use of recruitment， bidding for major projects， and attracting investment， life style and family affection， etc. In CPC central and provincial committees， unified inner-Party rules and regulations are to be formulated to regulate the power operation and supervision of county party secretaries; national legislative organs are to make separate criminal laws to punish such crimes; higher Party organizations are to construct the system to improve their awareness so that a strong shield against corruption can be actively constructed.

Key words： county party committee secretary; duty crime; risk points; risk prevention and control