完善的社会保障是善治的前提

社会治理本身离不开社会保障的配合与协调，良好的社会保障制度能促进社会的有效治理。这里所说的社会保障，是国家依法建立并由政府主导的各种具有经济福利性的社会化的国民生活保障系统的总称。事实上，社会保障作为国家干预收入分配和协调经济社会发展的重要工具与基本手段，具有缩小差距、化解矛盾、实现共享发展成果等多方面的独特功能。

我国是社会主义国家，社会主义的本质要求决定了社会保障制度的发展方向。早在1955年毛泽东就指出：“现在我们实行这么一种制度，这么一种计划，是可以一年一年走向更富更强的，一年一年可以看到更富更强些。而这个富，是共同的富，这个强，是共同的强，大家都有份。”可见，社会主义中国追求的是共同富裕。正是基于这一价值观，新中国成立初期，伴随着生产资料公有制的全面推行，国家通过迅速建立包括劳动保险、公费医疗、城镇社会福利、农村合作医疗等在内的一系列社会保障制度来保障民生，体现的即是民生为重的价值取向。应该说，传统社会保障制度曾激发了亿万人民建设社会主义的积极性，国民经济快速发展，工业体系得以建立。但是，后来因过分追求低工资高福利式的“大锅饭”“平均主义”，导致生产效率下降，经济发展受挫，传统社会保障制度也难以为继。

农村合作医疗迅速兴起

新中国成立之初，我国卫生服务资源十分短缺。1951年2月，《中华人民共和国劳动保险条例》正式出台，标志着我国劳保医疗制度正式建立，意味着城镇职工看病就医问题得到制度保障。与城市相比，农村地区的卫生资源更为匮乏，更缺少相应的就医保障。1966年初春，为应对一场突如其来的流行性疾病，湖北省长阳县乐园公社杜家村“赤脚医生”覃祥官提出了农村合作医疗设想。同年8月10日，“长阳县乐园公社杜家村大队卫生室”挂牌成立，这是新中国第一个农村合作医疗试点。1968年，经《人民日报》报道、毛泽东批示后，合作医疗迅速在全国农村推广开来。当时合作医疗的办法是：公社社员每人每年交一元钱的合作医疗费，每个生产队按照参加人数，由公益金中再交一角钱。除个别老痼疾病需要常年吃药的以外，社员每次看病只交五分钱的挂号费，吃药不要钱。公社卫生所医务人员与大队主要干部一样记工分，并每月按情况不同补助三元到五元。这种彻底改革旧体制，使医务人员成为亦医亦农的劳动者，是医疗卫生战线上的一场大革命。不过，仅仅十年后，伴随农村联产承包责任制的推行，最初的农村合作医疗模式遭遇“寒冬”，并逐步退出历史舞台。

随着1978年底改革开放的启动，我国社会保障制度改革也拉开帷幕。进入20世纪80年代后，一些国有企业因不堪承受医疗费用支出的膨胀开始自发尝试让职工分担部分医疗费用，一些地区因国有企业无力承担自行支付退休职工养老金而自发对某些行业（如纺织业）的退休费用进行跨单位统筹。所有这些，都预示着传统社会保障体系逐步退出历史舞台。

1986年是社会保障制度改革元年。这一年，六届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》，第一次单独设章阐述社会保障改革与社会化问题。同年，国务院发布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》 《国营企业职工待业保险暂行规定》 《关于发布改革劳动制度四个规定的通知》，正式用以市场化改革的劳动合同制替代了计划经济时期的终身就业制，首次为失业工人建立失业保险制度，对劳动合同制工人退休养老实行社会统筹，并开始在外商投资企业试水缴费型社会保险制度。这些事件标志着我国社会保障开始从“单位化”走向“社会化”。

1986年7月，国务院颁布出台的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》第五章第二十六条明确提出，国家对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度。退休养老基金的来源，由企业和劳动合同制工人缴纳。退休养老金不敷使用时，国家给予适当补助。企业缴纳的退休养老基金，在缴纳所得税前列支，缴纳的数额为劳动合同制工人工资总额的15%左右，由正式开户银行按月代为扣缴，转入当地劳动行政主管部门所属的社会保险专门机构在银行开设的“退休养老基金”专户。对逾期不缴者，按照规定加收滞纳金。劳动合同制工人缴纳的退休养老基金数额为不超过本人标准工资的3%。由企业按月在工资中扣除，向当地劳动行政主管部门所属的社会保险专门机构缴纳。退休养老基金存入银行的款项，按照城乡居民个人储蓄存款利率计息，所得利息转入退休养老基金项下。这不仅是我国国有企业改革迈出的重大步伐，也是我国城镇社会保障开始走向“社会化”的重要标志。

新型农村合作医疗制度

新型农村合作医疗是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。其采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。2002年10月，中共中央、国务院下发关于进一步加强农村卫生工作的决定，明确提出要逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元。这是我国历史上第一次为解决农民的基本医疗卫生问题进行大规模的投入。从2003年开始，本着多方筹资，农民自愿参加的原则，新型农村合作医疗的试点地区不断加快步伐，通过试点地区的经验总结，为新型农村合作医疗在全国的全面开展创造了坚实的理论与实践基础。截至2004年12月，全国共有310个县参加了新型农村合作医疗，有1945万户6899万农民参合，参合率达到了72.6%。从2006年起，中央加大力度，积极推进新型农村合作医疗试点工作。同时，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民由每人每年补助10元提高到20元，地方财政也要相应增加10元。财政确实有困难的省（区、市），2006年、2007年可以分别只增加5元。到2010年，新型农村合作医疗已基本覆盖绝大多数农村。建立新型农村合作医疗，是我国社会保障事业发展中的一件大事，对于统筹城乡发展、全面建成小康社会具有十分重要的意义。

需要指出的是，20世纪80年代社会保障制度的变革，主要目的还是为了推进国有企业改革，因而社会保障改革不可避免地打上了为国有企业改革配套的烙印，新的社保制度在传统社会保障制度框架内仍然处于缓慢生长期。

随着20世纪90年代市场经济体制改革步伐的加快，我国社会保障制度改革进入快速发展阶段。1993年，党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将社会保障确定为市场经济正常运行的维系机制和市场经济体系的五大支柱之一；1994年、1995年，国务院先后推进医疗保险、养老保险改革试点，均实行社会统筹和个人账户相结合，这使得社会保障改革呈现出鲜明的效率取向。1998年，党中央、国务院整合全国社会保险管理体制，强力推进“两个确保、三条保障线”，以切实维护离退休人员的养老金权益和保障下岗、失业工人及城镇贫困人口的基本生活，并将建立独立于企事业单位之外的社会保障体系、筹资渠道多元化、管理服务社会化作为建设新制度的明确目标。这些重大举措使社会保障改革继续坚持维护社会公平的取向，新型社会保障制度得以快速成长。

进入21世纪，随着社会主义市场经济的深入发展和社会结构的深刻变革，不同地区和部门、不同群体和个人享受经济社会发展成果的多少有所不同，物质文化生活的改善程度也出现差异，社会保障问题日益成为广大人民群众关注的热点问题。能否有效解决社会保障问题，已成为影响经济社会发展和安定团结大局的关键问题。为此，2002年党的十六大报告提出，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证；坚持社会统筹和个人账户相结合，完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度；健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度；多渠道筹集和积累社会保障基金；各地要根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平，发展城乡社会救济和社会福利事业，有条件的地方探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。2007年，党的十七大报告第一次专门设置一节，对社会保障体系的建立与完善提出总体规划和要求，提出加快发展社会事业，全面改善人民生活，具体内容包括教育、就业、社会保障、收入分配、基本医疗和社会管理等；强调加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，内容涉及社会保险、社会救助、社会福利、残疾人事业、老龄事业、防灾减灾和住房保障等；同时，报告还对基本医疗卫生制度提出具体要求。在此基础上，2009年国务院以全民医保和人人享有养老金为目标，实施“三年医改”方案，同年启动农村居民养老保险试点，并大规模推进城镇保障性住房建设，这标志着新型社会保障制度进入全面建设时期。2010年第十一届全国人大常委会制定《社会保险法》并于2011年实施，明确了中国新型社会保障体系是以权利与义务相结合的社会保险为主体的制度安排。随着制度性安排与相关法律文件的出台，我国社会保障制度日益成熟起来，全民社保的时代已经不远了。

经过改革开放30多年的努力，我国社会保障制度从经济体制改革的配套转变为社会建设的重要组成部分，这种理念的变化成为我国社会保障体系建设和制度发展进程不断加快的根本保障。以党的十八大为标志，我国社会保障事业的发展进入崭新的时代。

2012年召开的党的十八大，高举中国特色社会主义伟大旗帜，提出全面建成小康社会的新要求。党的十八大报告第七部分“在改善民生和创新管理中加强社会建设”特别强调，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，深化社会救助、社会保险、社会福利、慈善事业、残疾人事业、老龄事业、保障性住房以及社会保险经办管理服务等制度；同时，报告还提出要提高人民健康水平，对包括医疗保障在内的健康事业发展作出了全面部署。时隔一年之后，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中第十二部分“推进社会事业改革创新”再次对社会保障制度建设和医疗卫生体制改革中的主要领域和重大问题作出了更加全面和具体的部署。

随后，我国社会保障制度改革开始紧锣密鼓地进行。在养老保险改革方面，2014年年初国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并实施。2015年1月，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，将传统的退休制送进历史，终结了养老金“双轨制”。由企业职工基本养老保险、机关事业单位工作人员基本养老保险和城乡居民基本养老保险共同构成的基本养老保险制度正式形成。在医保改革方面，2016年，我国启动建立统一的城乡居民基本医疗保险制度的改革，全面整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，我国保基本、全覆盖、守底线、多层次的医疗保障体系初步形成。

在党的十八大以来5年改革的基础上，党的十九大站在新时代的历史的方位上，明确指出我国社会的主要矛盾已经从人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。其基本含义是我国社会的主要矛盾已经从供求之间的总量矛盾转变为供求之间的结构性矛盾。社会主要矛盾的变化，对社会保障制度在国家治理体系中的地位和功能提出了新的要求。为此，党的十九大报告强调，带领人民创造美好生活作为党始终不渝的奋斗目标，民生事业的发展程度是作为检验一个政权和一个政党性质的试金石；提出“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”，内容涵盖了教育福利、收入分配、社会救助、社会保险、社会福利、住房保障等多方面，描绘了一个更加完整的民生保障体系。同时，报告对社会保障体系建设提出了新的原则和目标，即按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。经过过去多年来的努力，我国社会保障覆盖面不断拓宽，保障水平显著提高，兜底线和织密网的工作取得了显著成效，但在建机制，尤其是长效机制方面还有待进一步加强。在社会保障体系建设的目标方面，提出“权责清晰”这一新原则显得尤为重要。所有这些，为下一阶段社会保障改革指明了方向。随后，2018年国务院机构改革重构了整个社会保障管理体制，为新型社会保障体系建设提供了有力的组织保障。

综上所述，改革开放以来，我国社会保障制度变革和社会保障事业发展经过了一条从被动变革到主动变革、从自下而上探索到自上而下推进、从个别地区试点到全面总结经验推广、从单项改革到综合改革、从服务并服从于经济改革与发展到独成体系地发展、从注重效率取向到以维系和促进社会公正为己任的渐进式发展路径。随着时代的变迁和经济社会的发展，我国已经逐步建立起与市场经济相适应的，公平取向、覆盖全民、保障适度、权责清晰、运行高效、可持续的新型社会保障体系。这不仅为推动现代社会治理提供了坚实基础，而且也充分彰显了中国共产党的善治理念。

开启全民医保新时代

20世纪90年代，我国开始建立城镇职工基本医疗保险制度。2003年，开始建立新型农村合作医疗制度。2007年，开始建立城镇居民基本医疗保险制度。这三项医保制度在不同时期针对不同人群相继建立，在保障群众基本医疗、防止因病致贫等方面发挥了重要作用。然而，这种体制分割、制度分设、经办分散的城乡二元结构也带来了不公平的问题。特别是城镇居民医保和新农合，筹资模式、缴费标准相近，享受待遇却有较大差别。为从根本上解决这些问题，2016年1月3日，国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，提出整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。《意见》就整合城乡居民医保制度政策明确提出了“六统一”的要求，即统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理、统一基金管理。改革增强了公平性，看病报销再也不分“城里人”“乡下人”，城乡居民按照统一的政策参保缴费、享受待遇。这是推进医药卫生体制改革、实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益、促进社会公平正义、增进人民福祉的重大举措。