我国自然保护地整合优化规则与路径研究

唐小平,刘增力,马 炜

(国家林业和草原局调查规划设计院)

自然保护地是由各级政府依法划定或确认,对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域[1]。经过60多年的努力,我国已建立起数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地,现有总面积大约覆盖国土陆域面积18%、主张海域面积的4.6%,在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用[1-3]。但不可否认,我国现有自然保护地仍然存在定位不清、权责不明、交叉重叠、碎片化管理、空间布局不合理、社会公益属性弱化等突出问题,导致自然保护地内历史遗留问题长期无法解决,现实矛盾冲突尖锐,远未形成严格保护、持续发展的自然保护地体系[1-4]。

党中央、国务院高度重视生态文明建设,将构建科学合理的自然保护地体系作为新时代生态文明建设重要任务。2018年党和政府机构改革方案将自然保护地监督管理职责统一到国家林业和草原局(国家公园管理局)[5],先后印发了《建立国家公园体制总体方案》[6]、《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[1](以下简称《指导意见》)等纲领性文件,明确了到2025年完成自然保护地整合归并优化,2035年全面建成中国特色自然保护地体系的战略目标[1]。为了加快做好自然保护地整合优化,自然资源部、国家林业和草原局全面部署自然保护地整合优化工作,明确了新的政策要求。本文在深刻领会《指导意见》精神,融会贯通中央相关要求基础上,系统梳理了自然保护地整合优化总体要求、相关规则和实现路径,仅代表作者观点,以期为当前我国自然保护地整合优化提供技术参考。

1 整合优化总体要求

1.1 目的任务

自然保护地整合优化的根本目的就是要按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念,创新自然保护地管理体制机制,实施自然保护地统一设置、分类保护、分级管理、分区管控,形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的具有中国特色的自然保护地体系,更好地维护自然生态系统健康稳定,可持续地提供优质生态产品和服务。主要任务有4个方面：

1)强化重要自然生态空间保护。长期以来,我国各类自然保护地都是基于地方申报设立的,完全取决于各地对自然保护的认识态度,虽然形成了一定的保护地规模,但同时也存在着较多的保护空缺,许多该保护的区域没有保护起来。通过全域生态价值科学评估,明确我国重要生态系统、重要自然遗迹、重要野生动植物栖息地原生地、重要自然景观的分布范围和价值,将其整合优化,形成各类各级自然保护地,完善自然保护地空间布局,整体纳入生态保护红线实行严格保护,保持山水林田湖草生命共同体的完整性,实现应保尽保[7]。

2)解决自然保护地历史遗留问题。由于多头管理、边界不清、权属不明等原因,加上各级财政对自然保护地建设管理长期投入不足,许多设立自然保护地时应该解决的不利因素得不到化解,仅国家级自然保护区内就有建制乡镇531处、行政村5 779个、人口约374万人、耕地146万hm2,还有大量的矿权、开发区、违法建筑等,这些历史遗留问题已成为制约我国自然保护地发展的重要因素[4]。通过调整自然保护地范围、优化功能区划,划定生态空间、生产空间和生活空间的边界,可以把没有保护价值、对生态环境影响不大、生产干扰活动多(两无一有)的区域调整出去,缓解自然保护与原住居民生产生活的现实矛盾。

3)实现自然保护地差别化精细化管控。长期以来,我国自然保护地类型之间功能定位模糊,管理措施类同,特别是自然保护区核心区、缓冲区管理强度和管理规定基本一致,分区管控措施针对性、操作性不强。通过对自然保护地整合优化,细化自然保护地管控要求,对照分区管控规定,结合相应地块人类活动的实际需要,落实管控措施,并与国土空间规划、生态保护红线等规划统筹协调,做好衔接[7]。

4)理顺自然保护地管理体制。以国家公园体制改革为抓手,明确各类自然保护地功能定位,推动自然保护地科学保护和均衡设置,建立自然保护地分级分类管理体制,形成自然生态系统保护的新体制、新机制、新模式,彻底解决现有自然保护地“九龙治水”的问题,改变多部门多头管理而实质上管理主体不明确、管理不到位的困境,由一个部门统一管理各类自然保护地,实现一个自然保护地、一块自然保护地牌子、一个自然保护地管理机构,确保责任明确、保护管理落到实处[2]。

1.2 整合优化对象

自然保护地整合优化对象应该包括所有现存的符合自然保护地内涵的所有保护形式,《指导意见》明确了可作为自然保护地的类型,包括自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区(点)、自然保护小区、野生动物重要栖息地等14类,但整合优化时还需要明确以下几点：

1)按照《深化党和国家机构改革方案》精神,自然保护地还应包括自然遗产地,特别是没有设立任何保护形式或保护形式覆盖不全的自然遗产地[5]。

2)没有列入自然保护地范畴的相似保护形式,如果与现有14类自然保护地交叉重叠也应列为整合对象,如水源地保护区、水利风景区、沙化土地封禁保护区、遗传资源保护区、郊野公园、生态公园等,因为自然保护地整合设立后完全可以替代这些保护形式的功能,待整合优化完成后应按程序取消。

3)履行国际公约或相关国际组织授予的世界自然遗产、世界自然文化遗产、世界文化景观遗产、全球重要农业文化遗产、生物圈保护区、世界地质公园、国际重要湿地、世界暗夜保护地等牌子应在自然保护地整合中给予保留。

1.3 新型自然保护地体系

按照《指导意见》,我国将按照自然生态系统特征、管理目标与效能,构建由国家公园、自然保护区、自然公园3大类组成的新型自然保护地体系[1]。这是基于我国自然保护管理条件,针对不同管理目标提出的自然保护地分类系统,科学划分了自然保护地类型。为了维持现有自然保护地的基本骨架,不对现有自然保护地格局造成强烈冲击,需要对3大类的分类系统进一步细化研究[2-3,8-9]。

1)3类自然保护地的分类系统定位清晰、功能明确、简单明了,具有中国特色,在主要保护对象、保护价值、管理目标、保护强度等基本特征方面定位清晰(表1)。

2)国家公园定位于自然生态系统的完整性、原真性保护,以大面积保存较好的自然区域为保护单元,管理目标最多,这是一种综合性、整体性的保护,不宜再进行二次分类。

3)自然保护区定位于生态系统、物种和遗传基因的生物多样性,以及珍贵的自然遗迹保护,在保护对象特征、保护措施等方面差异明显,具有科学化、精细化管理的分类需求,考虑到现行法规还未修订,可以仍然按生态系统、生物物种和自然遗迹3大类进行管理。

4)自然公园包含的保护对象更复杂、管理目标更庞杂,在基本特征、保护措施等方面差异化明显,具有进一步细化分类的空间。经多重因素比较,按照资源禀赋和生态系统类型进一步分类的方法相对合理,可以根据已有生态系统分类等研究成果[10],按照我国自然生态系统的主体类型分为森林、草原、湿地、海洋、荒漠自然公园。考虑到地质泛指地球的成分与机构,包括物质组成、结构、构造、发育历史等特征,具有不可再生性,许多地质特征具有特殊地质科学意义、稀有的自然属性、较高的美学观赏价值[11],属于全人类的珍贵遗产,可以单列一类地质自然公园予以保护。风景名胜区是我国壮美国土自然美的典型性、代表性区域,以物质或非物质载体方式保存了大量文化遗产[12],超脱了自然资源、生态系统等物质范畴,极具中国传统和特色,单列一类为风景自然公园。考虑到许多自然保护小区、野生动植物保护点大多零星分散,不具备区域保护条件,可以单列自然保护小区(点)作为自然保护地体系的补充。因此,自然公园可以进一步细化为“7园+1点”的分类系统。

表1 3类自然保护地类型的基本特征Tab. 1 The basic features of different types for natural protected areas

1.4 整合优化基本原则

自然保护地整合优化涉及自然领域,也涉及社会领域,还影响到区域经济,整合优化过程具有复杂性,整合优化结果具有不可预测性,整合优化影响具有传导性,必须牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,坚持几个基本原则：

1)坚持保护第一,牢牢把握“自然保护地面积不减少、强度不降低、性质不改变”(三不)的总方向。守住自然保护地严格保护重要生态空间的基本功能定位这个底线,确保重要生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到有效保护。整合优化后省域范围内的自然保护地面积不应少于整合优化前的面积,既要考虑陆域面积,更应考虑海域面积；整合优化后属于严格保护的自然保护区面积不应少于整合优化前的,核心保护区总面积不应少于整合优化前核心区、缓冲区总面积；不得随意撤销现有自然保护地。把应该保护的地方都保护起来,做到“应保尽保”。

2)坚持自然保护地管理体制改革精神,彻底打破目前“九龙治水”局面,实现各类自然保护地统一管理。改革以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的旧体制,由一个部门、一个机构实现对自然保护地设立、晋(降)级、调整和退出全过程的统一管理,构建统一、规范、科学、高效的自然保护地管理体制。林草部门应履行好统一管理自然保护地体系的职责,包括全国自然保护地体系的调查、监测、规划、评估、考核等所有管理程序,组织制定自然保护地政策制度、规划方案和标准规范,承担自然保护地体系的生态保护、工程建设、资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理及宣教推介等责任[1]。其他部门不应再继续管理自然保护地,各部门也不应自行设立新的自然保护地类型。

3)坚持以科学评估论证为基础,避免自然保护地划定、调整和优化的盲目性和随意性。科学评估自然保护地及其周边区域自然生态系统、地质遗迹、自然景观以及生物多样性的生态价值,科学评估自然保护对当地社区发展的影响,以及当地经济开发对自然保护地的干扰破坏,将评估结果作为自然保护地整合优化的重要且唯一的依据。

2 整合优化规则

2.1 新旧体系转换规则

对现有各类自然保护地进行综合评价,按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理,调整和归类为新的自然保护地类型,主要规则有以下几点：

1)国家公园：按照国家公园设立标准,整合具有国家代表性的自然保护地及其周边区域设立。启动阶段可以限于正在开展国家公园体制试点的10个试点区,凡划入国家公园规划范围的自然保护地整合纳入国家公园管理,不再保留原自然保护地。

2)自然保护区：原则上将现有的自然保护区、部分保护价值高的海洋特别保护区转为新体系的自然保护区；国家级自然保护区仍然为国家级自然保护区,省级自然保护区仍然为省级自然保护区,市级、县级自然保护区经评估论证后改为由省级人民政府设立。无明确保护对象、无重要保护价值的自然保护区应允许转为自然公园。

3)自然公园：现有其他各类自然保护地按照资源禀赋特征和主体生态系统分别转为森林自然公园、湿地自然公园、草原自然公园、海洋自然公园、荒漠自然公园、地质自然公园和风景自然公园。国家级、省级自然公园转换后仍然保留原级别,市、县级经评估论证后由省级人民政府设立为省级自然公园。

4)现有冰川、沙漠、石漠、矿山公园等都是典型的地质类型,均可通过评估后纳入地质自然公园,地质特征不明显的整合到其他自然公园。

5)水产种质资源保护区是一类以就地保护优质水产种质资源及其栖息地，兼有水生态保护的保护形式[13],鉴于与湿地、海洋自然公园在生态系统、资源禀赋、管理目标等方面的相似性,以及分布空间的重叠性,不宜单独分类,可分别纳入湿地自然公园、海洋自然公园。

6)野生动物重要栖息地高度依赖于森林、草原、湿地、荒漠、海洋等自然生态系统，空间上与其他自然公园高度重叠，不宜单列。

7)新旧体系的转换应基于科学评估结果,凡是在自然生态系统、生物物种、自然遗迹和自然景观方面具有国家代表性的区域都应逐渐设立国家公园,初期先按自然保护区、自然公园整合优化；具有典型保护价值、需要实行严格保护的海洋特别保护区、野生动物重要栖息地、其他自然公园等应优先转为自然保护区；其他具有重要生态、科学、观赏价值的自然保护地定为自然公园(图1)。

8)因高度分散、无法整合到相邻自然保护地的自然保护小区、野生植物原生境保护区(点)等可以保留为自然保护小区,按点状自然保护地管理。

图1 新旧自然保护地体系转换关系图Fig.1 Transformation for old and new system of natural protected areas

2.2 整合归并规则

以保持生态系统完整性为原则,在科学评估基础上,针对范围交叉、区域重叠或相邻相连的多个自然保护地整合归并,形成完整的自然保护空间,主要规则可以考虑以下几点：

1)空间上交叉重叠的多个自然保护地按山水林田湖草完整区域整合,同时将周边保护价值高、生态系统完整的区域一并纳入,整合为一个自然保护地。无法整合为一个自然保护地时,可以整合为多个自然保护地,但在资源禀赋、保护强度上应有明显差异,边界范围不能再交叉重叠。

2)对同一自然地理单元、生态过程联系紧密、类型属性一致的相邻或相连自然保护地,应打破因行政区划、资源分类设置造成的条块割裂状况归类合并重组,特别是同类自然保护地应优先归并,同山体、水系、湖泊的自然保护地也应归并。

3)按照国家级、省级自然保护区优先,同级别保护强度优先、不同级别的低级别服从高级别的原则选择保留的自然保护地类型,其他自然保护地整合后应予取消。

4)与自然保护地交叉重叠的水源地保护区、水利风景区、沙化土地封禁保护区、遗传资源保护区、矿山公园、郊野公园、生态公园等也应纳入整合范畴,待整合优化完成后按程序取消。

5)同一生态地理单元内确实无法归并的多个自然保护地之间,最好规划设立生态廊道。

2.3 范围调整规则

自然保护地范围调整需要重点关注与生态保护红线管控要求有冲突的区域。总体而言,无保护价值、无重大影响、有管控冲突的“两无一有”区域可以调出自然保护地,而即使无保护价值、但有管控冲突、维持现状会明显影响生态功能的“一无两有”区域应该将生产经营活动退出自然保护地，保护生态系统的完整性，逐渐恢复生态原真性。具体而言,中共中央办公厅、国务院办公厅2019年印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》规定了在一般控制区内允许开展8类有限人为活动[14],今年自然资源部和林草局颁发的相关文件也规定了允许存在有限人为活动,包括核心保护区允许的有限人为活动[14],综合分析可以确定以下几点：

1)永久基本农田：对于成片分布、镇村周边分布的永久基本农田原则上调整出自然保护地,但作为候鸟、水生生物栖息地的永久基本农田不宜调出,而是逐步退出或者转为一般农田,保留在自然保护地内。

2)镇村：对建制乡镇(建成区)可以调出自然保护地,人口较多的村屯、工矿人口所在地,以及较大面积建设用地和生态移民搬迁的承载地连同周边永久基本农田、自留山、基本草原、成片集体人工商品林等可以调出保护地。不能退出的村镇可设置过渡期,明确范围和活动管控要求。

3)基础设施：基于科学评估判定,保护价值不大、对生态功能不造成影响区域的基础设施可以调出,符合管控要求的基础设施原则上予以保留,如科研、管护、监测等设施；原住居民区的生产生活设施；防灾减灾、交通运输、供水水利、军事设施等。

4)人工商品林：成片分布、林木属于集体或个人所有、对生态功能不造成明显影响的人工商品林宜调出,但重要生态区位内的人工林应转为公益林,不宜调出。

5)经济开发区：自然保护地设立之前的开发区可以调出,设立之后的开发区要评估影响后决定调出或退出。

6)矿业权：采矿权原则上都应退出、停止开采活动,但战略性矿产资源勘探权可以保留,如，依法设立的铀矿、油气、矿泉水、地热采矿权可以保留,但不得扩大生产规模。

2.4 区划优化规则

自然保护地功能分区是实施用途管制、科学精细管理的基础。按照《指导意见》要求,国家公园、自然保护区分为核心保护区和一般控制区,自然公园原则上按一般控制区管控,自然保护区功能分区优化应以国家最新相关文件为依据[1],主要规则可考虑以下几点：

1)将自然保护区原核心区和缓冲区转为核心保护区、实验区转为一般控制区(即三区变两区),原实验区内无人为活动且具有重要保护价值的区域也应转为核心保护区。

2)原核心区和缓冲区可以适当调整,设立之前存在的具有保护价值但与核心保护区管控要求冲突的区域,例如历史文化、民族特色及寺庙等有纪念意义的场所等,可调整优化为一般控制区。

3)结合国家最新的分区管控要求优化功能分区,取舍尺度在核心保护区禁止的人为活动与一般控制区允许的对生态功能不造成破坏的有限人类活动之间进行综合评估。

2.5 调入或新设规则

调入自然保护地范围或新建自然保护地可以优先选择以下区域：

1)自然保护地周边生态保护价值高、生物多样性丰富、生态系统保持完整的区域。

2)评估为重要生态系统、重要自然遗迹、重要野生动植物栖息地原生地、重要自然景观以及天然林区、重点公益林、禁牧区、关键生态廊道等,目前尚无保护形式的区域。

3)已列入世界自然(文化)遗产地、国际重要湿地、世界文化景观遗产、全球重要农业文化遗产、生物圈保护区、世界地质公园、最佳管理保护地等名录但还没有全覆盖保护的区域。

4)其他已划入生态保护红线方案,但没有保护形式的区域。

3 整合优化路径

按照《指导意见》要求,2020年应完成自然保护地勘界立标并与生态保护红线衔接,2025年应完成自然保护地整合归并优化,初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系。整合优化既是自然保护地体系构建最基础性工作,同时又是自然保护地复杂的改革过程,不能一蹴而就。可以分为预案、确认和实施3个阶段,包括摸底调查、科学评估、归类整合、范围调整、区划优化、政府确认、勘界立标、总体规划等关键环节(图2)。

图2 自然保护地整合优化路径图Fig.2 Paths of integration and optimization for natural protected areas

3.1 预案阶段

3.1.1摸底调查

一是以省、市、县为单元,组织相关专业队伍,开展全域摸底调查。对自然地理环境、自然资源、自然生态系统、自然景观、自然遗迹和生物多样性等开展综合调查。二是开展现有自然保护地摸底,了解自然状况、保护对象、管理基础、社区发展等基本情况,了解自然保护地管理体制、机构与队伍情况。掌握自然保护地申报、批建、调整、总体规划和总体设计等情况,明确相关文字和图件依据,以此厘清不同类型自然保护地交叉重叠情况。三是开展生态保护红线摸底调查,掌握自然保护地划入、划出生态保护红线的基本情况,按地块编号和明确情况。建立统一的自然保护地矢量数据库和台账资料[15],并真实上报反映实际情况,留存多期档案资料。

3.1.2科学评估

综合评估全域范围特别是自然保护地周边生态系统重要性、生态系统原真性、野生物种多样性和自然景观独特性,重点评估重要的自然生态系统、生物多样性、地质遗迹、自然景观以及野生生物种群集聚区和栖息地的范围、分布和特征。例如收集当地物种数据,根据国家重点保护物种名录和IUCN红色名录等筛选准则、辅以专家咨询,确定重点保护物种名单,分析重点保护物种分布与生境要求,确定物种多样性格局及保护关键区[16]。根据生态现状调查和自然生态价值评估,分析现有自然保护地在空间分布上存在的空缺情况,包括应纳入但尚未纳入自然保护地的空间地域的分布、面积、保护价值等,为整合优化方案提供决策支持。另外,还要科学评估人类干扰状况,特别是历史遗留问题和现实矛盾冲突情况。

3.1.3归类整合

在科学评估的基础上,按相应规则转换新旧自然保护地体系,对交叉重叠自然保护地进行空间与体制整合,对相邻相连自然保护地进行同类型合并。国家公园体制试点区优先整合；其他国家公园候选区域先按自然保护区、自然公园等先期整合优化,相同区域的其他自然保护地不再保留；未纳入部分经科学评估后,以原有自然保护地的名义保留,或并入相邻的自然保护区,或由自然保护区转为自然公园；确实不具备保护价值的可以撤销。整合归并的自然保护地应及时对原有多个管理机构与队伍进行整合,多个自然保护地机构队伍应整合归并为一个管理机构,一支管理队伍。

3.1.4范围调整

自然保护地范围调整应调出与调入同步进行。应按调出调入斑块逐一分析评估。调出部分主要包括：已划入自然保护地的永久基本农田、镇村、基础设施、成片人工商品林、开发区等。调出斑块的地类、权属等属性以最新国土资源、森林、湿地、草原、海洋等调查结果为依据确认,通过评估后按规则确定是否退出或调出。无明确保护对象、无重要保护价值的市、县级自然保护地可以撤销。调入部分主要包括：有重要生态、科学、景观价值的斑块,重点关注生态公益林、天然林、自然湿地、禁牧草原、自然岸线等。

3.1.5区划优化

国家公园、自然保护区根据保护对象与管控强度分为核心保护区和一般控制区,并与国土空间规划(三区三线)等相衔接。自然公园可以不进行调整,如果需要调整仍然按原规程、标准优化功能区。对原核心区和缓冲区按调整规则进行适当调整,但几类情况没有必要调整：1)重要的生态修复工程区；2)因栖息地多样化需要保留的耕作、放牧区；3)水生生物、侯鸟保护区的航道航行；4)迁徙、洄游动物保护区在非栖息季节的人为活动；5)自然保护地下自然遗迹的保护区可以在地面保留生产经营活动；6)合法线性基础设施和供水等民生设施,航道、河势控制、河道整治等活动；7)依法设立的铀矿探矿开采,依法设立的油气探矿勘查,依法设立的矿泉水、地热采矿权但不得扩大延期。暂时不能搬迁的原住居民设立过渡期,划定区域允许生产生活。

3.1.6编制预案

可以按县、市、省分级行政区编制自然保护地整合优化预案,主要包括：全域自然生态现状和保护价值,自然保护地概况,重点描述自然保护地存在的交叉重叠和保护空缺等主要问题和与城镇建成区、永久基本农田、成片集体人工商品林、矿业权、开发区、村屯人口密集区、设施建筑等冲突现状和违法违规情况；提出自然保护地整合优化预案,具体说明整合优化后的自然保护地数量、结构,以及整体调整、范围调整、功能分区优化、管理机构队伍设置情况；描述国家公园体制试点区涉及的现有自然保护地状况；评价自然保护地整合优化影响和效益。同时,提交整合优化整体情况、前后变化、整合归并、调整优化等数表和台账,以及配套的整合优化前后自然保护地分布、范围及功能分区图件和矢量数据等。

3.2 确认阶段

3.2.1地方政府确认

各级政府进行自然保护地整合优化预案的审查和认定,审查预案编制是否坚持以自然资源禀赋为核心,准确定位自然保护地发展目标及差距,严格把控成果质量,逐级把关。以省为单位形成自然保护地整合优化预案,经省级人民政府同意后,上报自然资源部和国家林业和草原局审查。

3.2.2国家确认

自然资源部和国家林业和草原局等部门将按各自职能开展专项检查、抽样调查、实地核查或委托第三方评估等方式,确认各地自然保护地整合优化工作程序是否规范,预案成果是否符合要求,数据库建设是否符合要求,档案资料是否真实完整。坚持依法依规、实事求是、尊重历史,结合环保督查、绿盾行动等详细情况,仔细甄别,厘清责任,妥善处理。

3.2.3对接生态红线

生态保护红线评估调整与自然保护地整合优化统筹推进,把生态保护红线中确定的、有必要实行严格保护的极重要或极敏感区域纳入自然保护体系；自然保护地整合优化与生态保护红线管控要求存在冲突的,应先行评估,再行调整优化；自然保护地发生调整的,生态保护红线应相应调整；严查借自然保护地整合优化之机将重要生态区域调出生态保护红线事件。

3.3 实施阶段

3.3.1确定程序

国家层面应尽快修订自然保护地相关法律法规,制定细化适用于各级各类自然保护区或自然公园的范围调整和区划调整办法,明确自然保护地调整程序、相应规则和有关要求。

3.3.2调整优化

以自然保护地为单元,按程序和要求申报、审查、通过调整方案。省级政府为自然保护地整合优化的实施主体,明确各级政府与部门的责任,组织技术支撑单位和咨询专家,逐一开展各自然保护地的整合优化工作。

3.3.3勘界立标

自然保护地勘界立标是依法依规开展保护管理的最基础性工作。自然保护地所在地人民政府应当在申请新建或调整批准公布之日起的3个月内组织完成勘界立标工作,并予以公告。勘界以公开发布或批复文件所规定的自然保护地面积、范围与功能区划为依据,严格按照《中华人民共和国测绘法》《全球定位系统(GPS)测量规范》和《自然保护地勘界立标工作规范》等法律法规和标准规范文件要求依法依规开展[17-19]。未进行调整和整合的自然保护地应尽快勘界,调整和重叠的自然保护地应完成整合优化后勘界。勘界后在重要地段、重要部位设立界桩、碑、牌等标识,并结合矢量数据库进行空间管理[19]。

3.3.4编制规划

全国依据自然保护地整合优化预案等成果编制以国家公园为主体的自然保护地体系发展规划,开展国家公园等自然保护地体系顶层设计。以省、市、县为单元,分区域编制自然保护地发展规划,明确自然保护地发展目标、规模和划定区域。同时,每个自然保护地按预案实施整合优化后重新编制总体规划,通过规划审批固化整合优化成果。

4 讨论

推进自然保护地整合优化,必须始终坚持生态优先、科学评估、应保尽保等基本原则,期间不可避免地会涉及到某些自然保护地因解决现实矛盾冲突需要局部缩小范围、减少面积,或者调整功能分区,应相应地将其他具有保护价值的生态空间划入自然保护地,以实现省域内自然保护地总面积原则上不减少的目标。国家尺度上,应统筹谋划国家公园等自然保护地布局,力争生态区位重要和生物多样性丰富地区的自然保护地总面积有所增加,逐步构建科学合理的自然保护地体系。

自然保护地整合优化的预案、确认和实施路径是相辅相成、密不可分的,实际操作中要将各项工作结合起来,循序渐进、反复推敲、前后验证、多方案比选,在不断地比较和验证中进行调整和优化,以使自然保护地整合优化更科学、更系统、更合理,更具有可操作性和可实现性。整合优化成果应整体纳入生态保护红线和国土空间规划,必将有力促进3条控制线划定和落地,共同为建设美丽中国、实现中华民族永续发展提供生态保障。

自然保护地整合优化后,应加强自然保护地分类保护、分级管理、分区管控,以及机构、队伍、资金、科技等支撑体系建设。同时,要创新注入保护地资源利用新模式,科学评估自然资源资产价值和资源利用的生态风险,全面实行自然资源利用清单管理、有偿使用制度。此外,应依法界定各类自然资源资产产权主体的权利和义务,保护原住居民权益,实现各产权主体共建自然保护地、共享资源收益[1,20-21]。