管控重塑：改革开放初期的农村中共基层组织

【摘 要】家庭联产承包责任制的普遍实行和人民公社制度的取消，使农村的政治、经济及社会格局发生根本性变化。农村中共基层组织管理场域萎缩、组织力和领导力急剧下降，并严重影响中共对农村的有效领导和管理，使农村面临失控和混乱的风险。面对危机，中共中央及时通过集中整顿、加强基层组织教育和探索基层组织建设新模式等方式进行调整，并使农村基层组织建设逐步由集中整顿向经常性建设转变，由探索性创新向制度化转变，由单纯进行党组织建设向农村基层组织的综合建设转变，逐步探索出一条新形势下发挥农村党支部核心地位的新路，并为下一阶段加强农村中共基层组织建设提供了经验借鉴。

【关键词】家庭联产承包责任制;农村中共基层组织;民主评议党员;莱西会议

【中图分类号】K27;D232【文献标志码】A【文章编号】2096-6644-（2020）03-0033-07

改革开放初期，家庭联产承包责任制的普遍实行和人民公社制度的取消所带来的农村经济社会的转型，使农村中共基层组织逐步失去领导基层的主动权，管控能力严重下降。面对危机，中共中央着眼于重塑农村基层组织的引领力，及时调整，初步解决了农村基层组织面临的一系列问题，并逐步探索新形势下发挥农村党支部核心作用的制度建设。对于改革开放初期农村中共基层组织建设的整体情况，学界已有一定研究，并涉及本文选题。①但专题梳理研究农村中共基层组织1978至1990年间困局和对策的著述并不多见。基于此，笔者拟以已有资料及相关研究为基础，对该问题进行梳理分析，并求教于方家。

一、张力：农村经济社会的转型与中共基层组织主动权的缺失

中共十一届三中全会后，面对农村经济的严峻形势，包括安徽、四川、广东等地在内的一些农村，自发地采取形式多样的生产责任制，揭开了中国农村改革的序幕。因应各地的大胆尝试，中共中央及时调整政策，不断肯定各地的主动改革。1980年5月31日，邓小平发表谈话，肯定了一些搞包产到户的地方“效果很好，变化很快”，②对农村的改革实践表达了支持。1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，发布改革开放以来第一个关于“三农”工作的中央“一号文件”，正式肯定家庭联产承包责任制。文件指出：“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”③从1982年至1984年，中央连续发出3个中央“一号文件”，持续稳定和完善家庭联产承包责任制。在中央的积极支持和大力倡导下，家庭联产承包责任制迅速在全国推开。到1983年初，全国农村有93%的生产队实行了家庭联产承包责任制。到1987年，全国有1.8亿农户实行家庭联产承包责任制，占全国农户总数的98%。①

家庭联产承包责任制的推行，是农村经济关系的重大变革。它使人民公社的農业生产功能迅速下沉到农村家庭一级，极大激发了农民的生产积极性，解放了生产力，促进了国家农业生产的迅速发展，基本解决了温饱问题。与此同时，家庭联产承包责任制的普遍推行，从根本上动摇了“三级所有，队为基础”和政社合一的人民公社体制。在此基础上，1982年宪法明确规定：“改变农村人民公社的政社合一的体制”，设立乡镇政府作为基层政权，成立村民委员会作为群众性自治组织。②1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，进一步要求“政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织”。③在中央的支持与推动下，到1984年底，全国各地基本完成了政社分设，到1985年春，撤社建乡（镇）工作完成。

家庭联产承包责任制的普遍实行和人民公社制度的取消，使农村的政治、经济及社会格局发生了巨大变化。在经济上，伴随着家庭联产承包责任制的推行，农户可以根据情况自行安排生产，不再依靠基层党政组织的计划与指令。伴随着人民公社的取消，基层党政组织对农民的约束迅速减少，计划经济体制的束缚被更多冲破，乡镇企业得以异军突起。与此同时，原来一直占据重要地位的农村集体经济却因错误分割挤占或经营不善等原因而风光不再。在政治上，人民公社取消后，农民与中共基层组织之间长期存在的依附关系迅速改变，农民原有的地主、富农、中农和贫农等政治身份逐渐失去意义，原先由中共基层组织负责的行政管理职能向村民委员会转移。中共基层组织行政命令式的管理方式无法适应农村新的社会格局。

上述新情况的出现，使农村中共基层组织掌握的各项资源迅速减少，管理场域严重萎缩，对农民的组织力与约束力急剧下降。新形势的冲击与农村中共基层组织在“文革”时期即已存在的党风不正甚至违法乱纪等旧有问题交织在一起，迅速加剧了农村中共基层组织的困境。“包产到了户，支部管不住”成为困扰许多农村党支部的严重问题。资料显示：湖北省某州的3058个农村党支部中，“有431个从1979年到1988年没有发展一名党员”。④湖南有些村“10年没有开过会”，有的“18年没有发展一名党员”。⑤有的党员“只顾个人致富，不愿意参加党的活动，不做党的工作，不起党员作用”。⑥有的村“年收入和支出相抵后仅余下5分钱，村里集体财产只有一张床、两床被子和一个坏变压器，村干部的工资靠贷款来发放”;有的村“不但集体无收入，还负债一百多元，只好多向农民摊派”。⑦农民抗拒不交，党群关系紧张。上述情况的出现，使相当一部分农村中共基层组织处于组织涣散，甚至是瘫痪、半瘫痪状态。据河南省委组织部1988年的调查，河南“全省47045个农村党支部，处于软弱涣散、瘫痪半瘫痪状态的4933个，占10.9%”。①据浙江省委组织部1990年的调查，浙江有4万多个村级党组织，“约有1/5多年软弱涣散”。②

农村中共基层组织在农村管理场域的迅速萎缩和领导力的下降，严重影响了中共在农村各项路线、方针和政策的贯彻落实，影响了中共对农村的有效领导，造成农民对农村中共基层组织的离心力明显增大，并为宗族势力、宗教势力和帮会组织等在农村的复起提供了有利条件。刚从全面组织化中“脱离”出来的农民，在经历了短暂的“自由”之后，迅即陷入“无组织”或其他非正规组织争相掌控的混乱状态中。许多地方的农村出现了较为严重的“人心涣散，村风、民风不好，偷盗、聚众赌博、打架斗殴和封建迷信抬头”③等现象。有不少地方“在同姓宗族中推出族长太公，在同一行政村中自发按自然村选村长，成为行政村中的‘诸侯国”。④与此同时，农业生产在经历了改革开放初期短暂的大发展之后，也因为农村的混乱和农业生产的去组织化等诸多复杂原因，于1985年开始陷入近5年的停滞徘徊，农业生产面临严峻形势。上述情况充分表明，在中共基层组织领导不力或失去领导主动权的农村，出现了失去控制、陷入混乱的严重风险。

二、探索：中共解决农村基层组织困难局面的努力

因应改革开放初期上述危机的出现，中共中央及时分析形势变化特点，通过组织整顿、加强基层组织教育和探索基层党建新模式等方式，加强基层党建，经过多年努力，逐步实现了农村中共基层组织建设的脱困与改革。

1982年1月1日，中共中央在批转《全国农村工作会议纪要》时着重指出：“最近以来，由于各种原因，农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延。这种情况应当引起各级党委高度重视，在总结完善生产责任制的同时，一定要把这个问题切实解决好。”⑤按照中央要求，中共中央组织部于当月即召开了农村实行生产责任制后加强党的基层组织建设座谈会，并在2月10日印发座谈会纪要。纪要对农村实行生产责任制后如何加强中共基层组织建设提出一系列要求，对农村基层组织的任务、党员模范带头作用的发挥、基层领导班子建设、改进领导方法和工作作风以及加强对基层组织建设领导等5个方面做出具体规定。纪要明确要求“对于一部分处于瘫痪、半瘫痪”的后进党支部，要“派人帮助整顿”。⑥

相关文件下发后，各地随即开始组织部署，对处于“涣散和瘫痪、半瘫痪状态”的农村基层组织进行集中整顿。1982年3月18日，山西省委发出通知，决定抽调6500名机关干部到农村基层蹲点，进行为期1年的帮助整顿。⑦3月23日，河南省委决定将“整顿问题较多的城乡基层组织”作为“今年基层组织建设的首要任务”，⑧依靠派往农村的数万人工作队，整顿基层组织。是年6月3日，中共中央组织部在北京召开整顿党的基层组织工作座谈会，对农村等领域“问题多而严重的党的基层组织的整顿工作”进行讨论。座谈会指出：必须“有领导、有计划地整顿党的基层组织，并为今后适当时机在全国范围内进行整党创造条件、积累经验”。①6月16日，中共中央组织部正式印发《关于整顿党的基层组织工作座谈会纪要》，要求各地积极推动基层党组织的整顿。6月27日，《人民日报》发表评论员文章，指出“仍有一些地方的党的领导机关，对整顿党的基层组织的必要性、迫切性认识不足”，“没有采取积极的态度”，要求各地“一定要以高度负责的精神和严肃的态度，积极主动地去抓好这项工作”。②在此之后，各级党委进一步加强了对基层组织整顿工作的领导，加快了工作进程，取得显著成绩。截至1982年底，全国农村已经整顿和正在整顿的基层党组织达到70%。③

鉴于实际成效并不如人意，为进一步推动该项工作的开展，1983年1月18日至28日，中共中央组织部召开整顿党的基层组织和整党试点工作座谈会，要求“农村要在保证质量的前提下，把问题多而严重的党的基层组织在今年上半年整顿完毕”，④以便迎接全面整党。1983年10月11日，中共十二届二中全会通过《中共中央关于整党的决定》，确定从同年冬季开始全面整党。1985年冬，按照整党工作的部署，农村整党开始。在此后至1987年4月，全国各省区市共派出63万人深入农村，重点在县以下的农村基层党组织查处“严重以权谋私和严重违法乱纪问题”，对农村“软弱涣散、问题较多、不适应农村两个文明建设要求”的支部领导班子“进行了整顿和调整”，“调整面大致在1/5到1/3之间”。⑤

在對农村基层组织进行整顿的同时，中共中央还积极组织对基层组织的教育培训，以加强思想建设。在进行农村基层组织整顿调整之初，中共中央即已明确认识到，“党的基层组织和党员中存在的问题，除少数属于组织不纯和违法乱纪的以外，就大多数来说，主要是提高觉悟、分清是非的问题”。因此，中共中央要求：基层组织的整顿，“要坚持思想整顿为主，重在教育提高”，“必须把思想教育作为整顿党的基层组织的中心环节来抓，把整顿的过程，作为对党员进行一次深入普遍的马列主义、毛泽东思想教育的过程”。⑥1983年全面整党开始时，中共中央亦明确指出：“在整党过程中，自始至终都要加强思想教育，着眼于提高广大党员的思想觉悟。”⑦为此，中共中央编印了《党员必读》《十一届三中全会以来重要文献简编》和《毛泽东同志论党的作风和党的组织》，并将之与《邓小平文选》等文献一起，作为整党的学习文件。1985年底，中共中央组织部在北京召开全国农村党的基层组织建设座谈会，进一步指出：“当前农村党的基层组织建设要着重抓好五项工作：大力抓好党员教育，充分发挥共产党员的先锋模范作用;教育党员牢记全心全意为人民服务的宗旨;进行共产主义理想和现行方针、政策教育;进行遵纪守法的教育;进行科学文化知识的教育。”⑧中共中央加强思想建设的上述举措，提高了农村基层组织的思想觉悟，在思想上保证了农村基层组织整顿及农村整党工作的顺利进行。

在进行组织整顿和思想建设的同时，中共中央还积极推动地方各级组织探索农村基层组织建设的新路子新方法，通过各种形式的座谈会和经验交流会讨论研究形势发展及应对策略，形成了中央与地方各级组织的有效互动。1982年初，为应对形势变化，中共中央先后在1月和6月组织“农村实行生产责任制后加强党的基层组织建设座谈会”和“整顿党的基层组织工作座谈会”，经讨论后开始在农村进行组织整顿。1984年后，伴随着农村经济体制改革的深化，乡镇企业和村办企业迅速崛起，大量农民外出务工经商，农村产业结构和党员分布发生重大变化。中共基层组织的设置如何适应农村经济组织的变化和发展，成为摆在中共中央及地方各级组织面前的一项重要课题。为此，《人民日报》于1984年9月11日发表评论员文章，号召“一切在农村从事党的工作的同志都要重视重新学习，加强调查研究，大胆改革，勇于探索，不断克服‘左的思想影响和保守观念，经常总结和吸取新思想、新方法、新经验”。①在中共中央的号召下，一些省市地方党委通过探索，逐步打破单一按行政区划设立基层组织的建制，在“党员比较多、商品生产比较发达的村（队）”建立党总支，在“所辖村民小组（生产队）、村办企业、经济联合体等组织”，“按生产经营的行业或居住地点就近建立党支部或党小组”。②面对各地因应形势发展而做出的重大探索，1985年11月26日至12月3日，中共中央组织部在北京召开全国农村党的基层组织建设座谈会，提出“改进农村党的基层组织设置”的任务，并要求“各级党委加强对农村党的基层组织的领导，及时研究新情况，解决新问题”。③此次会议后不久，中共中央组织部印发《关于调整和改进农村中党的基层组织设置的意见》，对新形势下“乡（镇）办企业”“跨村、跨乡、跨县的经济联合体”“村办企业或行政村内的经济联合体”“城镇个体工商户”和“集体外出的党员”等几类人员的组织设置做出规定，使中共基层组织设置根据形势发展做出了调整和改进。在中共中央及地方各级组织的共同探索推动下，至1988年5月，有中共正式党员3名以上的乡镇集体所有制企业中，绝大多数建立了党的组织。有党员3名以上的村办企业和经济联合体，普遍单独建立了党小组。党员数量多、村办企业较多、规模较大的行政村，建立了总支部，其所属党员按行业或居住地远近，建立了党支部或划分党小组。在集体外出务工的党员中，以及进城经商、地点较固定的党员中，也普遍建立了党组织。④

三、破局：农村中共基层组织建设新路的开拓

20世纪80年代早中期，中共中央及地方各级组织为农村基层组织适应形势变化和加强自身建设做出了不懈努力，积累了不少实践经验。此后，在中共中央的领导下，农村基层组织建设逐步由集中整顿向经常性建设转变，逐步由探索性创新向制度化建设转变，逐步由单纯进行党组织建设向农村基层组织的综合建设转变，逐步探索出一条新形势下发挥农村党支部核心地位的新路。

在对农村基层组织的集中整顿与整党过程中，中共中央进一步明确了党的建设的长期性与经常性，决定将党的建设由集中整顿向经常性和制度化建设转变。1987年5月26日，薄一波在代表中央整党工作指导委员会做《关于整党的基本总结和进一步加强党的建设》的报告时指出：整党结束以后，各级党组织“必须把整党中尚未解决或尚未完全解决的问题继续解决好，认真搞好从集中整党向经常性的党的建设的过渡”。①1987年10月，中共十三大报告进一步指出：“解决党内思想不纯、组织不纯、作风不纯的问题，是一项长期的经常工作，不可能靠一段时间的整顿解决所有的问题。”因此，必须从严治党，将“反腐蚀寓于建设和改革之中”。②同时，中共中央要求：各地基层党组织要“经常地进行教育，经常地加强监督，经常地开展批评自我批评，经常地整顿纪律，经常地清除腐败分子和妥善地处置不合格分子，经常地吸收优秀分子，经常地发扬正气和抵制歪风”，并以之“作为基层党组织主要的经常工作来做”。③7个“经常地”的使用，清晰表达了中共中央对基层组织建设向“经常性建设”转变的要求。

在农村中共基层组织建设由集中整顿向经常性建设转变的过程中，党的各级组织积累了农村基层组织建设的大量经验，并在中共中央的推动下逐步由探索性创新向制度化建设转变。其中，民主评议党员制度是这种探索创新向制度化转变的典型代表。农村普遍推行家庭联产承包责任制后，面对全国各地农村复杂的形势和农村中共基层组织出现的“涣散和瘫痪、半瘫痪状态”，各地农村于1982年至1983年间进行了为期1年的集中整顿。1983年全面整党开始后，各地农村又从1985年底至1987年5月间进行了为期1年半的集中整顿。在历次集中整顿的过程中，部分中共基层组织开始自发地按照党章要求，对照党员标准、入党誓词和优秀党员的事迹，对党员进行民主评议。1987年10月，中共十三大在提出党建是“一项长期的经常工作”的同时，提出了基层组织的7项经常性工作。在此之后，更多基层组织贯彻落实中共中央的文件精神，“在加强对党员领导干部实行民主监督的同时，开展了民主评议党员的活动，把教育、管理和监督党员融为一体”。例如，河北省的中共满城县委就从1987年12月下旬开始利用冬闲外出党员回家之际，对全县的农村党员进行民主评议，并将之作为教育、监督党员，提高党员素质的崭新尝试，产生了较好的效果。④

对于基层的探索创新，中共中央很快做出反应。1988年11月18日，中共中央組织部印发《关于建立民主评议党员制度的意见》，肯定了基层的制度创新，并建议各地“在试点的基础上”，“逐步建立和实行民主评议党员的制度”。12月15日，中共中央批转了该意见，并肯定该制度“是通过制度建设加强对党员进行经常性教育、管理和监督的有效方法”。⑤最终，经过中共中央与基层组织的双向互动，民主评议党员制度得以确立并坚持下来，成为基层组织党建制度化发展的重要探索成果。除民主评议党员制度外，20世纪80年代形成的党员联系户制度、党员活动日制度等，也都经历了类似的地方探索和最终制度化的发展过程。

通过长期的探索，中共中央逐步认识到，单纯孤立地进行党的组织建设并不能解决农村的既有问题，必须向农村基层组织的综合建设转变，在综合配套建设中发挥党的基层组织的核心作用。改革开放初期，面对农村出现的诸多根本性变革，一些农村中共基层组织积极探索在新的历史时期加强农村基层党建的方式方法。其中，山东省青岛市莱西县的探索最为典型。在家庭联产承包责任制实施后，中共莱西县委组织部的周明金等人，经过多次调研走访，积极探索村党支部领导下的“村级组织、民主政治、社会服务”三个方面的配套建设，总结形成了莱西村级组织建设“三配套”经验雏形。①

莱西在村级组织建设的实践经验，引起了中共山东省委和中共中央的高度重视。中共青岛市委与中共山东省委、省政府先后在莱西召开了村级建设工作座谈会，并开始在全省推广学习“莱西经验”。②1990年4月，中央及地方有关专家、学者组成国家莱西村级组织经验考察组，专程到莱西进行实地考察。经过调研后，调查组指出：莱西经验具有普遍的意义。它充分证明，中国农村改革进一步深化的关键在于“对农民进行全方位的重新组织”，“作出整体性部署”，“对基层组织体制、领导体制和干部制度进行彻底改革”，最终“使党的建设与农民群众的社会活动密切联系起来”。③1990年8月5日至10日，中共中央组织部等五部委联合在莱西召开了全国村级组织建设工作座谈会，史称“莱西会议”。莱西会议及其通过的《全国村级组织建设工作座谈会纪要》，确立了“进一步加强以党支部为核心的村级组织建设”的工作任务与目标，并要求“以党支部建设为重点，同时搞好村民委员会、村合作经济组织和团支部、妇代会、民兵等组织的配套建设”。莱西会议的召开，确立了以党支部为核心的村级组织配套建设工作格局，提高了农民组织化程度，促进了农村改革发展，巩固了中共在农村的执政基础，在全国起到了很好的示范引领作用。④莱西会议也因其对农村经济建设、基层政权建设、乡村组织建设的重要影响，成为农村中共基层组织建设史上一次具有重大意义的会议。

四、结语

改革开放初期，随着家庭联产承包责任制的普遍实行和人民公社制度的终结，农村中共基层组织的管理场域大幅萎缩，管理手段明显滞后，管理能力下降明显，农民的去组织化倾向日益突出。中共对农村的有效领导和管理面临重大挑战。面对这种严峻局面，中共中央及时做出统一部署，对农村基层组织进行两次集中整顿，初步整顿了农村中处于软弱涣散和瘫痪半瘫痪状态的中共基层组织。在集中整顿过程中加强对农村基层党员的教育培训，以加强基层组织的思想建设。在此过程中积极总结农村中共基层组织的先进经验，通过座谈会和经验总结会等形式探求农村基层组织建设的经常化、制度化，并最终确立了以党支部为核心的村级组织配套建设工作格局。

由于农村基层组织建设的长期性和复杂性等原因，中共中央和地方各级组织的上述努力并没有从根本上解决农村基层组织软弱涣散甚至瘫痪的问题。但是，中共中央及地方各级组织在20世纪80年代的探索，确立了农村党支部的核心地位，形成了农村基层组织建设的基本方法和基本制度，初步解决了农村中共基层组织软弱涣散问题，初步完成了农民再组织，为下一个阶段加强农村基层组织建设提供了经验借鉴，奠定了坚实的基础。

此次困局的出现与应对，反映了中共中央与基层良好的信息互动，反映了中共中央强大的调试与纠错能力。基层的经验可以作为先进的范例迅速传导至中共中央。反过来，中共中央在面对基层的经验总结时亦是及时肯定并迅速加以推广。这种良好的互动机制，保证了中共中央对形势变化的强大适应力，保证了中共中央政策的正确。

（李桂华，历史学博士，中国农业大学马克思主义学院副教授）