土地储备潜力提取模型建立与应用——以南京市秦淮区为例

徐苏维，唐 华

（南京市国土资源信息中心，江苏南京210005）

0 引言

随着城市化水平的提升，城市土地开发利用向精细化、集约化方向发展，新增建设用地不断减少，存量土地的更新与再利用成为土地开发的重点，土地储备工作的开展，有利于调节新增建设用地、盘活低效存量用地、优化土地资源配置、落实城市发展规划［1］。政府部门通过对土地进行收回、收购或征用，保障了我国各类工程项目的建设用地，为发展提供了更多的可能性。当然，土地储备也会出现对市场的控制力不足的现象。因政府过于追求土地收益，导致土地市场过度供应，造成土地出让面积过剩，城市土地利用粗放经营［2-3］。土地储备潜力为一定时期、一定生产力水平及某种既定用途下，在城市规划和土地利用总体规划约束下，通过行政、经济、法律和技术等措施，在提高建成区土地集约利用效率的基础上，可供储备的土地资源［4］。开展土地储备潜力提取研究，对于提高城市用地的集约利用程度，缓和城市建设用地的需求与土地有限供给的矛盾，提高土地利用经济效益、社会效益和环境效益，科学规划和管理土地资源利用，实现城市土地可持续利用具有重要的现实意义。

本文依托江苏省国土资源厅科技项目“南京市主城六区城市土地储备潜力研究”在秦淮区进行探索性研究，在城市开发边界、土地利用总体规划和城乡规划的基础上，依据国土、规划资源各类成果数据、经济社会运行等数据，结合储备工作的实际要求，建立土地储备潜力提取模型，并形成南京市土地储备潜力数据库，为及时准确地掌握全市土地储备潜力的数量、结构、质量及空间分布等提供了数据基础，为有序开发和可持续利用现有的土地资源，提供科学依据。

1 土地储备潜力提取模型

1.1 研究区介绍

秦淮区是南京市的中心城区，国家东部地区重要的金融商务中心，华东地区的商贸、信息、文化、旅游中心，位于南京主城中部，面积4 911 ha，东与江宁区上坊接壤，西与外秦淮河与建邺区相连，北以中山东路、汉中路为界，东与玄武区、鼓楼区交界，南以雨花东路、卡子门大街为界，与雨花台区相邻。秦淮区现有储备项目库资源为527 ha，本研究范围选择秦淮区位于城市开发边界内不包含项目库范围的区域，由于城市开发边界内的区域即城市的集中建设区，边界外不得安排城市用地征转和城市用地指标，不得编制控制性详细规划，不得做出城市建设用地规划许可，储备项目库资源为已发掘的储备资源，因此，土地储备潜力在城市开发边界内发掘新的可供储备的潜力资源。

1.2 土地储备潜力提取模型

为综合评定秦淮区的土地储备潜力的数量规模、空间分布，本研究通过利用现有数据资源，基于RS和GIS技术平台，结合南京市土地储备制度运行现状及秦淮区实际情况，建立如下土地储备潜力提取模型。

TQ=M-TC-S1-S2-S3-S4-S5

TQ：土地储备潜力；TC：土地储备项目库；M:秦淮区城市开发边界内区域；S1：刚性管控区域；S2：禁止建设区域；S3：非经营性建设区域；S4：已供地区域；S5：集约利用区域。

通过上述模型，结合秦淮区现有数据资源，实施下述步骤（见图1），进行秦淮区的土地储备潜力提取。

（1）剔除刚性管控区域（S1），得到非刚性管控区域。

图1 土地储备潜力提取模型

在秦淮区的城市开发边界内部，将刚性管控区域进行剔除。刚性管控区包括永久基本农田和生态红线。永久基本农田是为满足一定时期人口和国民经济对农产品的需求而必须确保的耕地的最低需求量，一经划定，不得随意调整或占用［5］；生态红线是维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展的空间边界，具有重要战略意义，因此在提取潜力地块时，必须剔除基本农田保护区域和生态红线保护范围，得到非刚性管控区域。

（2）剔除禁止建设区域（S2），得到允许建设区域。

城市规划和土地利用总体规划是城市有序发展的基础,是区域土地资源优化配置的保证［6］，土地储备潜力必须在上述两个规划确定的范围和用途内进行。其中土地利用总体规划的限制建设区、禁止建设区，城市规划的六线及工业遗产保护范围都不允许进行城乡建设，土地储备潜力提取就需要剔除这些范围，得到允许建设区域。

（3）剔除非经营性建设区域（S3），得到经营性建设用地。

土地储备的对象是经营性建设用地，即规划确定可以进行经营性开发建设的土地，包括居住用地、商业服务业设施等用地类型，将土地的规划用途为非经营性的相关地块进行剔除，得到经营性建设区域。

（4）剔除已供地区域（S4），得到未供地区域。

已供地的区域是已经有建设规划的，是不包括在土地储备潜力里的。为保证储备地块与供地计划相衔接，梳理近几年来该区域内已供地的项目地块，与整个区域土地进行比较，取其差值，得到未供地区域。

（5）剔除集约利用区域（S5），得到疑似低效利用区域。

楼层较高的建筑和成片住宅小区土地收储成本较高且再开发潜力较小，因此，需要剔除用地现状符合规划并且集约利用程度较高的地块，得到疑似低效利用区域。

根据上述模型，结合数据资料，通过相关专题图的格式转换，进行空间数据处理及分析，得到储备潜力图斑初步结果，但由于受到数据资料时效性等的限制，如住宅小区平面图、楼层信息不完整等，需要结合遥感影像和专家知识进行人工干预，删除成片住宅小区、零碎地块等地块。

1.3 土地储备潜力提取结果

对秦淮区应用上述模型得到潜力图斑情况，结果如表1所示，图斑数总计99块，总面积194.32 ha；从用途上看，以居住用地和商服用地为主，居住用地面积为105 ha，商服用地面积为89.22 ha，提取结果经过各储备平台及专家检查验证，准确率高达85%以上。

从空间分布上看，大部分潜力土地集中在南部新城板块，是南京市的重点建设区域，围绕南京南站、红花机场，规划兼具交通枢纽、现代金融服务业、软件产业及居住功能的国际化现代新城区；西南方向、赛虹桥立交以东的大片空地以及低层老旧小区被划入储备潜力范围；另外在中心城区范围内有部分零星潜力地块，包含一些空地和层数低、集约利用程度不足的土地。

在实际收储工作开展时要依据以下原则：（1）集中连片开发；（2）尽量不切割宗地，保证宗地的完整性；（3）周边的防护绿地、社区中心或学校等，一并纳入储备。按照上述原则，结合潜力净图斑，划定土地储备潜力大图斑，如图2格纹所示，大图斑地块21块，总面积383.3 ha。

2 土地储备潜力数据库的建立

为更好地发挥成果在储备工作中的作用，提高潜力成果的利用质量和效率，特建立土地储备潜力库。以宗地为单元，建立秦淮区土地储备潜力数据库，包括数据源、专题数据、成果数据三部分内容，并统计汇总秦淮区土地储备潜力的总量和空间分布情况。

表1 秦淮区潜力净图斑规划用地类型统计

图2 秦淮区土地储备潜力图斑分布情况

2.1 数据格式及坐标系统一

由于数据来源于不同部门，首先需要进行数据格式和坐标系的统一。矢量数据的格式统一转为shape格式。影像及规划数据均为西安80坐标系，国土数据为大地2000坐标系，为确保数据格式及坐标系的统一，利用FME工具将影像及规划数据坐标转换至大地2000南京本地坐标系，中央经线为118°50′的高斯投影。

2.2 数据编码

数据编码是建立数据库的基本内容之一，它表达了数据结构，是对储备潜力信息表达的抽象，土地储备潜力图斑进行编码如下:一是土地储备潜力净图斑编号规则：采用4层15位结构：土地储备潜力（TQ，2位）、行政区划（6位）、年份（2019）、图斑号（3位）。二是土地储备潜力大图斑编号规则：采用5层17位结构：土地储备潜力（TQ，2位）、行政区划（6位）、年份（2019）、大图斑号（3位）、小图斑号（2位）如TQ 320114 2019 001 01。前15位编号与所在大图斑相同，小图斑顺序从1号开始，按照从西至东、从上至下的顺序进行编号。

2.3 数据库结构

土地储备潜力数据库数据量大，将整个数据库分为相对独立的3部分，数据源层、专题数据层、成果数据层。采用以宗地为单元对数据进行统一组织和管理，对数据采用层级-图层-地块的三级模式进行设计。

3 结语

土地储备潜力提取模型的建立，充分挖掘了城市存量土地和低度利用土地的潜力，为储备地块的全程跟踪管理提供了有力的数据支撑，为储备部门制定储备计划等工作提供理论上可靠、实践中易用的技术方法，提高土地储备参与宏观调控的能力，促进管理的规范和创新，最终实现土地储备工作的规范化、精细化、科学化管理。