矿山地质环境治理保证金制度发展历程及现实意义<br/>——以内蒙古赤峰地区为例

矿山地质环境治理保证金制度发展历程及现实意义
——以内蒙古赤峰地区为例

2020-06-30李学刚韩术合

中国地质灾害与防治学报 2020年3期

李学刚，韩术合，燕鸣

(1.赤峰市矿业权储备交易中心，内蒙古赤峰 024000； 2.赤峰市国土资源行政服务中心，内蒙古赤峰 024000)

0 引言

矿产资源是国民经济和社会发展的重要物质基础[1-2]，我国经济社会的持续快速发展依赖于矿产资源大规模开发[3]和集中快速供给。然而，由于我国地质环境总体上具有明显的先天脆弱性[4]，矿产资源高度开发导致的矿山地质环境问题日益突显[5-6]，为此国家不断加强矿山地质环境治理工作，逐步实施了矿山地质环境治理保证金制度并取得了积极成效。内蒙古自治区赤峰市矿业开发历史悠久且矿山地质环境问题突出，在矿山地质环境治理和矿山地质环境治理保证金制度实施方面具有广泛代表性。本文以内蒙古自治区赤峰地区为例，对矿山地质环境治理保证金制度的发展历程及现实意义进行了研究。

1 矿山地质环境治理保证金制度发展历程

内蒙古自治区矿山地质环境治理保证金制度经历了萌芽探索、试行推广、全面实施、健全完善、废止退出5个发展阶段(表1)。

表1 内蒙古矿山地质环境治理保证金制度发展历程简表

1.1 萌芽探索阶段(2005年及以前)

矿产资源多年来粗放式开发导致的矿山地质环境问题逐步突显且亟待解决，为此相关行政管理部门和业内学者对矿山地质环境治理保证金制度的建立进行了广泛探索，以期推动矿山地质环境保护和治理工作。20世纪90年代，我国就开始了矿山环境恢复治理保证金制度探索工作[7]。在2000年的一次国土资源部工作会议上我国首次提出了建立矿山环境恢复治理保证金制度[8]，此后原国土资源部多次就尽快探索建立我国矿山地质环境治理恢复保证金法律制度提出了相关要求[7]。相关学者[9-10]从法制建设层面探讨了征收地质环境补偿费和地质环境税、逐步建立完善矿山地质环境保证金制度，以强化矿山地质环境管理。2003年我国第一部《矿产资源政策》白皮书提出，建立多元化矿山环境保护投资机制及矿山环境保护和土地复垦履约保证金制度[8]。2005年国务院决定全面整顿和规范矿产资源开发秩序，于2005年8月18日印发了《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发〔2005〕28号)，明确提出探索建立矿山生态环境恢复补偿制度，积极推进矿山生态环境恢复保证金制度等生态环境恢复补偿机制。

综上所述，截止2005年我国已从法律、制度、机制等方面对矿山地质环境保证金制度开展了深入探讨，为矿山地质环境保证金制度的建立和实施做了有益探索。尤其是《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发〔2005〕28号)的印发标志着正式从国家层面部署了以矿山地质环境治理保证金制度为代表的矿山生态环境恢复补偿制度的探索工作，矿山地质环境治理工作开启了新纪元。

1.2 试行推广阶段(2006—2007年)

为切实贯彻落实《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发〔2005〕28号)精神，加强矿山地质环境保护和治理工作，2006年财政部、国土资源部、国家环保总局联合印发了《关于逐步建立矿山环境治理和生态修复责任机制的指导意见》(财建〔2006〕215号)，明确提出从2006年起逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制，选择煤炭等行业的矿山开展试点，在试点基础上全面推开，同时要求各地根据实际情况自行制定矿山地质环境治理保证金具体管理办法。2007年国家环保总局印发了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》(环发〔2007〕130号)，强调推动建立矿产资源开发生态补偿长效机制试点工作，合理确定提取矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金标准，并明确了试点工作的指导思想、基本原则和工作目标。可见，2006—2007年我国已完成了矿山地质环境治理保证金制度试行推广工作的顶层设计。

1.3 全面实施阶段(2008—2012年)

各省份《矿山地质环境治理保证金管理办法》的发布标志着矿山地质环境治理保证金制度的建立和实施。截止2011年，全国已有30个省份建立并实施了矿山地质环境治理保证金制度[11]，其中2007—2008年共有17个省份发布了《矿山地质环境治理保证金管理办法》，是矿山地质环境治理保证金制度开始实施的主要时段。内蒙古自治区人民政府于2008年印发了《内蒙古自治区矿山地质环境治理保证金管理办法》(内政发〔2008〕43号)，规定了全区矿山地质环境治理保证金的适用范围、存储标准、结返条件、监管原则等内容，明确了内蒙古自治区自2008年8月1日起实施矿山地质环境治理保证金制度。

1.4 健全完善阶段(2013—2015年)

相关省份对已发布《矿山地质环境治理保证金管理办法》的修订标志着对现行矿山地质环境治理保证金制度的健全完善。截止2015年全国已有12个省份对已发布的《矿山地质环境治理保证金管理办法》进行了修订[11]，这12个省份修订前的《矿山地质环境治理保证金管理办法》平均执行年限为6.6年，最短执行年限为4年，最长执行年限为11年，说明部分省份及时对现行矿山地质环境治理保证金制度进行了健全完善。2015年以后仅有4个省份修订了《矿山地质环境治理保证金管理办法》[11]，说明截止2015年绝大部分省份矿山地质环境治理保证金制度已基本定型。

《内蒙古自治区矿山地质环境治理保证金管理办法》(内政发〔2008〕43号)的全面实施，既有效贯彻了国家关于建立矿山生态环境恢复补偿制度精神，又创新了矿山地质环境治理工作监管方式，首次提出了矿山地质环境分期治理模式，对矿山地质环境保护和治理工作起到了明显的促进作用。但随着矿山地质环境治理工作的深入开展，不断暴露出新问题，现有矿山地质环境治理保证金制度已难以适应新情况、新要求。因此，内蒙古自治区本着实事求是、与时俱进的原则，坚持问题导向，对现行矿山地质环境治理保证金制度进行了两次健全完善。

第一次健全完善(2013年)：内蒙古自治区人民政府于2013年2月22日重新修订并印发了《内蒙古自治区矿山地质环境保证金管理办法》(内政发〔2013〕23号)，进一步完善了矿山地质环境分期治理模式，根据内蒙古自治区经济社会发展情况细化并提高了矿山地质环境治理保证金存储标准。

第二次健全完善(2015年)：内蒙古自治区人民政府于2015年3月27日废止《内蒙古自治区矿山地质环境保证金管理办法》(内政发〔2013〕23号)，并印发了《内蒙古自治区矿山地质环境治理办法》(内蒙古自治区人民政府令第212号)。《内蒙古自治区矿山地质环境治理办法》首次将矿山地质环境治理保证金制度以内蒙古自治区人民政府令的形式加以规定，提升了法律效力。同时，进一步完善了矿山地质环境分期治理模式，并根据内蒙古自治区经济社会发展情况再次提高了矿山地质环境治理保证金存储标准。

1.5 废止退出阶段(2016—2019年)

2017年11月1日，财政部、国土资源部、环境保护部联合印发了《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》(财建〔2017〕638号)，要求取消矿山地质环境治理保证金制度。2019年8月21日，内蒙古自治区人民政府发布了《关于废止<内蒙古自治区矿山地质环境治理办法>的决定》(内蒙古自治区人民政府令第240号)，标志着矿山地质环境治理保证金制度在内蒙古自治区实施11年后，正式退出历史舞台。

2 赤峰市矿山地质环境问题及治理保证金制度实施概况

2.1 矿山地质环境问题概况

赤峰市共发现各类矿产83种、矿产地1 660余处[12]。全市共设置过采矿权1 203处，按开采方式划分，露天开采的712处、占比59.2%，地下开采的489处、占比40.6%，混合开采的2处，占比0.2%；按开采矿种划分，金属矿314处、占比26.1%，非金属矿838处，占比69.7%，煤矿46处，占比3.8%，水气矿5处，占比0.4%。新中国成立后，特别是改革开发以来，境内开展了大规模集中粗放式矿产资源开发活动。据统计，赤峰市境内因采矿活动压占和损毁的土地面积达148.2 km2、造成的地质灾害及隐患369处、产生的固体废弃物堆积量109吨[13]。

综上所述，赤峰市矿山数量大、露天开采矿山比例高，且经历了粗放式矿业开发过程，因采矿活动造成了严重的地形地貌景观、植被、土地资源的破坏，矿山地质环境问题突出。

2.2 矿山地质环境治理保证金制度实施概况

(1)矿山地质环境治理保证金制度实施理念

矿山地质环境治理保证金制度要求采矿权人在进行采矿活动时，依据《矿山地质环境治理方案》或开采面积、开采矿种、生产规模、采矿周期、开采方式等因素核算并存储矿山地质环境治理保证金作为矿山地质环境治理担保资金，并计入矿山生产成本，规定采矿权人按照“谁破坏、谁治理、边破坏、边治理”的原则对其因采矿活动造成的矿山地质环境问题进行治理，如采矿权人能够按要求履行矿山地质环境治理义务，可按规定为其退还矿山地质环境治理保证金，否则将按规定加收矿山地质环境治理保证金。因此，矿山地质环境治理保证金制度实施理念为，明确采矿权人是矿山地质环境治理的责任主体，以矿山地质环境治理保证金为约束手段，规范采矿权人矿产资源开发秩序，摒弃重开发轻保护的惯性思维，保护和治理矿山地质环境，以实现人与自然和谐共生。

(2)矿山地质环境治理保证金存储退还概况

据统计，自2008年矿山地质环境治理保证金制度全面实施以来，截止2018年底赤峰市1 203个采矿权人共存储了矿山地质环境治理保证金8.2×108元(表2)，矿均存储金额68万元，年均存储金额7 468万元。矿山地质环境治理保证金存储额度在一定程度上反映了矿山地质环境破坏程度和治理难易程度。按开采矿种划分，煤及金属类矿山实际矿均存储金额远大于非金属及水气类矿山实际矿均存储金额，与全市煤及金属类矿山开采规模大、矿山地质环境破坏程度高的实际情况相符。按开采方式划分，地下开采矿山实际矿均存储金额大于露天开采矿山实际矿均存储金额，与全市露天开采的普通建筑用黏土碎石矿数量大、开采规模小的实际情况相符，全市共有露天开采普通建筑用黏土碎石类采矿权508个(占露天开采矿权总数的71.3%)。可见，赤峰市矿山地质环境治理保证金制度符合矿山地质环境发展的客观规律，总体上具有科学性、合理性。然而，因为露天开采矿山对地质环境破坏程度高于地下开采矿山，露天开采矿山地质环境治理保证金存储额度也应相对较高，所以在一定程度上反映了露天开采矿山地质环境治理保证金存储标准有待进一步提高。

2015—2018年累计为履行矿山地质环境治理义务的462个采矿权人退还矿山地质环境治理保证金2.2×108元，年均退还0.55×108元，其余未退还的矿山地质环境治理保证金继续留作矿山地质环境治理担保资金，说明矿山地质环境治理保证金制度对采矿权人履行矿山地质环境治理义务具有持续约束性和激励性。

表2 赤峰市矿山地质环境治理保证金存储情况统计表

3 矿山地质环境治理保证金制度现实意义

3.1 创新了矿山地质环境治理模式

以往的矿山地质环境治理工作缺乏行之有效的模式，矿山地质环境治理成效也缺乏科学的监管方法。矿山地质环境治理保证金制度实施以来，创造性的提出了矿山地质环境分期治理模式，要求矿权人坚持“边生产、边治理”的原则，以三年为一个治理分期，和矿山开采活动同步实施分期治理，结合矿山开采进度和矿山地质环境问题现状，对当期应当治理且可以治理的矿山地质环境问题进行集中治理，以遏制矿山地质环境问题增量、减少矿山地质环境问题存量，最终实现矿山地质环境破坏与治理的平衡。矿山地质环境分期治理包括如下实施步骤。

(1)编制方案。采矿权人根据矿山地质环境现状编制《矿山地质环境分期治理方案》，对本治理分期(三年)内的治理工作进行规划设计，治理范围为现状下应治可治的矿山地质环境问题，治理内容一般包括消除地质灾害及隐患、恢复地形地貌景观植被、恢复损毁的土地、防止含水层破坏等，详细设计切实可行的治理工程并做出治理资金预算。

(2)评审方案。《矿山地质环境分期治理方案》由自然资源行政主管部门组织评审，一般采取室内会议评审的方式，地质环境问题复杂情形可采取户外实地评审的方式。主要审查方案的科学性、合理性、适用性、可操作性等，评审后的方案将做为采矿权人进行矿山地质环境分期治理和自然资源行政主管部门验收治理成效的依据。

(3)实施治理。采矿权人依据评审后的《矿山地质环境分期治理方案》对本矿区当期矿山地质环境问题实施治理，治理工程达到预期效果后申请验收。

(4)工程验收。自然资源行政主管部门依据《矿山地质环境分期治理方案》对治理工程组织验收以确保工程质量。验收合格后出具验收意见书，并按规定为采矿权人退还矿山地质环境治理保证金。至此，本分期矿山地质环境治理工作实施完毕，进入下一分期治理阶段，如此往复直至矿山闭坑。

综上所述，矿山地质环境分期治理模式可伴随矿山服务周期全过程，科学指导并严格约束采矿权人与采矿活动同步实施矿山地质环境治理，较好的解决了矿山地质环境治理和监管中无章可循的难题。

3.2 推动了矿山地质环境治理工作

矿山地质环境治理保证金制度通过以下几个方面推动了矿山地质环境治理工作。

(1)拉动了治理投资。2008—2018年赤峰市采矿权人共存储矿山地质环境治理保证金8.2×108元，累计为履行矿山地质环境治理义务的采矿权人退还矿山地质环境治理保证金2.2×108元。因矿山地质环境治理保证金制度的约束性和激励性，2015—2019年全市矿权人共投入矿山地质环境治理资金5.39×108元(表3)。由此可知，每存储1元矿山地质环境治理保证金可约束采矿权人投入约0.7元矿山地质环境治理资金，每退还1元矿山地质环境治理保证金可激励采矿权人投入约2.5元矿山地质环境治理资金，矿山地质环境治理保证金制度为矿山地质环境治理工作拉动了投资。

(2)达到了治理效果。治理面积是衡量矿山地质环境治理成效的重要参数，2015—2019年全市矿权人累积完成治理面积29.46 km2，占因采矿活动损毁土地面积的19.9%。由此可知，每存储1万元矿山地质环境治理保证金可约束采矿权人完成约0.036 ha治理面积，每退还1万元矿山地质环境治理保证金可激励采矿权人完成约0.134 ha治理面积，矿山地质环境治理保证金制度推动矿山地质环境治理工作实现了较好的治理成效。

(3)保证了治理工程质量。矿山地质环境治理工程验收意见书是矿山地质环境治理工程验收合格的凭证。2015—2019年自然资源主管部门累积为保质保量完成矿山地质环境治理任务的采矿权人出具矿山地质环境治理工程验收意见书971份，年均出具194份，持续保证了治理工程质量。

表3 赤峰市矿山地质环境治理情况统计表

4 矿山地质环境治理保证金制度面临的难题

矿山地质环境治理保证金制度实施多年来，虽然在规范矿业开发秩序、促进矿山地质环境治理方面显示出了重要的现实意义，但该制度本身也存在着缺陷、面临着难题。

4.1 面临资金闲置的困局

矿山地质环境治理保证金制度明确规定，矿山地质环境治理保证金为矿权人矿山地质环境治理的担保资金，矿山地质环境治理保证金实行“企业所有、政府监管、专户储存、专账核算”，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用，导致存储的矿山地质环境治理保证金长期闲置。据统计，矿山地质环境治理保证金制度实施以来，赤峰市有多达6×108元矿山地质环境治理保证金长期闲置。

4.2 和“放管服”改革精神不相符

国家大力倡导“简政放权、放管结合、优化服务”。矿山地质环境治理保证金制度要求矿权人设置采矿权时编制《矿山地质环境治理方案》、存储矿山地质环境治理保证金，而后按期编制《矿山地质环境分期治理方案》并进行矿山地质环境治理接收验收，尤其是在采矿权人缺乏周转资金的情况下，存储的矿山地质环境治理保证金长期闲置，给矿权人增加了负担，和“放管服”改革精神不相符，不利于激发矿业经济活力，有碍于良好营商环境的创造。