乡村振兴战略背景下的特色小城镇发展策略研究——以平顶山市为例

高成全，赵玉凤

(河南城建学院 建筑与城市规划学院，河南 平顶山 467036)

特色小城镇是小城镇的一种类型，具体是指拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇。2017年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出，将扎实推进新型城镇化，支持中小城市和特色小城镇发展。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中提出乡村振兴战略，为乡村的发展注入了新的能量，同时也激发了乡村的活力，更有利于城乡的和谐共融发展。

特色小城镇建设是新型城镇化战略的重要内容之一[1]，是乡村振兴战略实施的一个重要突破口；而同时，乡村振兴战略的提出无疑为特色小城镇的建设孕育了良好的政策环境。面对机遇，特色小城镇应如何发展，才能促进新型城镇化和乡村振兴战略的实施；进一步促进城乡融合，是我们需要不断探讨的问题。

本文以典型的资源型城市—平顶山市为例，提出其在乡村振兴战略背景下的特色小城镇发展策略，希望能够为特色小城镇建设、乡村振兴战略实施、新型城镇化发展等提供参考。

1 特色小城镇建设与乡村振兴

1.1 乡村振兴战略解读

继习近平总书记在党的十九大报告中提出“乡村振兴”，2017年10月24日乡村振兴战略被写入党章[2]；2017年12月29日，中央农村工作会议继续聚焦乡村振兴，阐述了乡村振兴战略的目标、道路等；2018年1月，中央1号文件以乡村振兴为主题，提出乡村振兴战略的具体任务与要求。乡村振兴战略成为政策的焦点和大众关注的热点。

乡村振兴战略如何实施？党的十九大报告提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，这20字方针仅仅抓住了“人”、“地”、“钱”三个关键词。其中，产业兴旺是重点，生态宜居是关键，乡风文明是保障，治理有效是基础，生活富裕是根本[3-5]。具体来说，应首先对接新型城镇化战略，通过双轮驱动，缩小城乡差距，实现城乡互补、互通与共融；与此同时，努力培育扶持乡村振兴新载体，如农村合作社、田园综合体、农村产业融合示范园、农业高新技术示范区等。

1.2 小城镇与特色小城镇建设思考

小城镇在地理空间上处于城市与乡村的过渡地带，从经济角度看是城市与乡村相互结合的特殊经济体，因此，在城与村之间，小城镇起着“上承城市、下引农村”的桥梁和纽带作用，是城乡发展要素流动和组合的载体，同时也是缓解城乡矛盾的润滑剂。1998年10月中共十五届三中全会上，中共中央提出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，把小城镇发展定位在国家战略的高度。

特色小城镇是小城镇的一种类型。每个小城镇因其地理区位、发展时期等的不同，会导致其具有不同的自然资源禀赋，以及不同的经济社会发展条件，特色小城镇强调因地制宜的培育特色产业，表1为特色小城镇的几个特征。

表1 特色小城镇的概念分析

虽然特色小城镇是以产业特色来进行界定，但在加强特色产业打造的同时，作为重要的支撑和辅助，文化特色、生态协调、基础设施保障、科技支持等仍是不容忽视的重要因素。

由此可见，加快推进特色小城镇建设，以特色建设为突破口，实现小城镇的特色产业发展、宜居环境建设、基础设施配套，可以进一步引领和带动其他城镇的发展，最终全面提升小城镇的质量和城镇居民的生活水平，使小城镇更好地发挥城市和乡村的桥梁和过渡作用[6-7]。

1.3 乡村振兴战略指导下的特色小城镇发展

党的十九大报告提出的“乡村振兴战略”是对于乡村地域的一项全面提升战略，“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是其总要求。特色小城镇作为城乡统筹发展的重要媒介，在发展策略上应与乡村振兴战略要求保持一致，详见图1。

产业是任何社会发展的原动力，对乡村和特色小城镇来说，应以产业为动力，带动社会发展；习总书记提出的“两山”理论顺应了人们对于生态文明的渴望，乡村和特色小城镇均应以生态为屏障，打造宜居、宜业、宜发展的环境；文化是城乡发展的灵魂，乡村和特色小城镇的发展应充分发挥文化优势，突出文化表现力，让乡民记住“乡愁”；受限于乡村和小城镇固有的发展限制条件，有序的组织是其发展的必要保障，即构建市场-政府-居民三位一体的组织体系；城乡社会是人化的自然，“人”是城乡发展的最终目标，有人的社会才会有生机和活力，因此，乡村和特色小城镇应努力吸引人的回归，激发社会活力。

图1 乡村振兴战略影响下的特色小城镇发展策略

2 平顶山市特色小城镇发展基础与现状

2.1 平顶山市特色小城镇建设基础

平顶山市位于河南省中南部，西靠伏牛山，东接黄淮平原，辖新华、卫东、石龙、湛河4个市辖区、宝丰、叶县、鲁山和郏县4个县，汝州、舞钢2个县级市。总面积约7 882 km2，总人口502万。平顶山市区面积约90 km2，人口102万。

目前，平顶山市共有76个建制乡镇，详见表2。

表2 平顶山市所辖乡镇统计表

2.2 平顶山市特色小城镇发展现状

近年来，国家加强了对特色小城镇的培育力度，不断发布相关政策进行支持，在这样的宏观背景下，平顶山市的特色小城镇建设工作也逐步开展，但由于起步晚、建设起点不高、优势资源不够突出，平顶山市特色小城镇建设总体上还处于相对较低的层次。2019年，平顶山市政府工作报告中指出，要推动宝丰、叶县、鲁山与中心城区一体化发展，增强汝州、舞钢、郏县支撑地区发展能力，规范引导特色小镇和小城镇布局建设[8]。在此思路的指导下，平顶山市确定了重点培育的特色小(城)镇，具体见表3。

表3 平顶山市重点培育特色小(城)镇一览表

2.3 平顶山市特色小城镇发展瓶颈分析

特色小城镇的评价标准包括：特色鲜明的产业、完善便捷的配套设施、生态宜居的生存环境、底蕴深厚的地方文化、组织有效的体制机制，长期稳定的人口规模。对照此标准，平顶山市的特色小城镇在发展过程中存在如下问题。

(1)产业特色不够鲜明，发展后劲不足

特色产业是特色小城镇发展的动力源泉。平顶山市的特色小城镇普遍存在对其他发展成熟的特色小城镇的简单模仿，资源潜力挖掘不深，特色不够鲜明，产业和功能过于理想，一、二、三产及文化等的融合度不高。

(2)文化缺乏，展示力度不够

文化是特色小城镇发展的灵魂所在。经过实地调查，平顶山市的部分特色小城镇对文化的挖掘、利用和展示力度不够，文化经营理念落后。

(3)生态环境保护力度不够

良好的生态环境是特色小城镇可持续发展的重要保障。调查显示，许多小城镇盲目发展旅游，侵占基本农田和生态用地建设民宿，导致“三生”空间发展不协调。

(4)人口外流严重

一定的人口规模是特色小城镇活力的源泉。平顶山市受到地域的限制较大，现阶段特色小城镇发展仍处于起步阶段，劳动力流失严重，留守镇区的老年人比例增加，人口老龄化现象较为突出。尤其是高层次专业人才更加倾向于向大中小城市及南方发达地区集聚，很难被吸引到农村和城镇地区。

3 平顶山市特色小城镇发展策略研究

3.1 明确主导思想与发展路径

特色小城镇的发展是一个庞大的系统工程，涉及方方面面的内容，如经济、文化、设施、生态等，因此，在建设和发展初期，应通过规划，明确发展的主导思想，并有针对性的规划其发展路线，确保特色小城镇的发展和建设能够有章可依[9-10]。

3.2 做好特色小城镇建设与区域新型城镇化发展策略的对接

特色小城镇建设是新型城镇化战略的重要内容之一。目前，平顶山市新型城镇化建设已经取得了一定的成就，在此基础上，应继续坚持新型城镇化道路。

(1)特色小城镇的发展动力是特色产业。从经济学角度来看，产业的发展和壮大应由市场经济来指导，应培育市场主体。因此，应跳出城镇看城镇，将小城镇的产业发展放到更大的区域范围看评价，建立县域、市域、省域，甚至更大范围的产业链或产业集群，逐步形成规模效应，以形成稳定而强大的特色小城镇内在动力。

(2)特色小城镇的“特”在差异化发展。特色小城镇的重要出路是深入挖掘小城镇的特色资源，包括特色资源、特色产业、特色文化、特色民俗、特色餐饮等，提升小城镇的特色影响力。

(3)充分发挥试点带动作用，强化特色小城镇在新型城镇化过程中所起到的辐射带动作用。新型城镇化的目标是区域内所有城、镇、乡、村的全面提升和发展，特色小城镇是新型城镇化的先行者，通过其试点先行带动区域小城镇的整体发展，从而整体推动平顶山市新型城镇化进程。

3.3 统筹城乡一体化发展，注重特色小城镇的内涵式发展

围绕提升特色小城镇的综合竞争力和环境品质，统筹城乡发展，在注重经济发展的基础上内外检修，注重特色小城镇的内涵式发展。

(1)注重生态发展

生态和绿色是小城镇相对于大中城市少有的优势之一，因此在建设特色小城镇的过程中应保护生态环境，力争实现生态美与经济强的双赢。

从区域环境来说，应加强“三区三线”管控，统筹山水林田湖草城，构建系统的生态体系，实现产业发展与生态环境整治的良性互动，实现“三生”融合。

从小环境来说，应加强特色小城镇内部的环境整治，塑造生态宜居的人居环境。除了建设区内部公共空间环境的整治与提升，构建多层次的绿化系统外，还需要加强垃圾收集和处理、加强污水的综合治理、推进秸秆等的综合利用。

同时，将绿色、节能理念融入特色产业的建设。具体做法如挖掘特色天然资源，采取循环、绿色低碳的生产方式，对产品采用绿色、低碳的推广方式，可以与旅游等其他产业相结合。

(2)突出文化建设

保护好特色小城镇的特色历史文化，如历史格局、文化遗产、工艺技能、历史人物及典故等，这些都是特色小城镇的魅力所在，也是能够承载居民“乡愁”的历史人文元素，是特色小城镇发展的精神动力。

同时，将传统文化赋予时代特征，并不断引入新的元素，有利于文化的发展和传承，同时，因顺应了新时代居民的心理变化，更容易激发村民的积极性和主动性，将居民对于美好生活的向往转化为特色小城镇发展的内生动力。

(3)加强科技引领

习近平总书记提出，科学技术是第一生产力，创新是引领发展的第一动力。科技对特色小城镇和新型城镇化的发展可以起到很好的支撑作用。因此，在新型城镇化建设的过程中，应充分发挥科技的力量，不断提升小城镇的科技化水平，实现小城镇与区域快速、广泛和有效的信息交流，实现科技创新与产业升级，促进生活水平改善的良性循环。

4 结论

小城镇作为乡村向城市过渡的一种空间形式，在城乡一体化和城镇化进程中起着非常重要的作用。特色小城镇作为一种特殊的小城镇类型，是新型城镇化和乡村振兴战略的重要抓手，其建设效果将会在很大程度上影响地方区域的经济社会发展。本文以资源型城市平顶山为例，探讨了特色小城镇的发展策略，在国家提出乡村振兴战略的大环境背景下，为地方的特色小城镇建设提供借鉴和参考。