渝东北区域生态文明建设的制度协同

段守万

渝东北地区地处三峡库区的核心地带，是国家 “十三·五”发展规划确定的生态文明建设 “先行示范带、创新驱动带、协调发展带”的重要组成部分。加强渝东北地区生态环境保护，既是贯彻是习总书记生态文明建设思想的战略需要，也是落实国家长江经济带战略的重大举措。法治是行动的保障。渝东北地区推进生态文明建设，就要像总书记指出的那样“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，让法治和制度成为生态环境包的刚性约束。通过必要的法治和制度协同，不断加快区域制度创新步伐，不断强化区域制度执行，不断夯实区域生态保护的基础，以协同高效的执法司法联动与制度执行，守护“两岸青山”“一江清水”。

从学理上讲，生态文明建设的制度协同，包括地方立法协同、政策制度制定的协同，执行体制机制的协同，司法的协同和守法的协同等方面。渝东北地区开展制度协同的最终目的，是为了更好的发挥法治和制度在生态文明建设中的指引、协调和强制功能，以期更好地促进生态环境保护效益的最大化。

一、推进区域生态文明建设地方政策和制度制定的协同

加强生态保护的制度协同，是加強渝东北生态文明建设制度协同的基本前提。从广义角度讲，生态保护的制度协同，包括地方生态保护立法的协同、其他行政规范性文件制定的协同，相关政策措施制定的协同;等等。由于国家宪法、立法法等法律对直辖市所辖区县地方立法权的限制，渝东北各区县无法通过制定地方性法规来细化、执行上位法赋予的各项职责。但是，宪法等法律赋予地方各区县人大、政府分别制定其他地方法规性文件、其他行政规范性文件的权力，以及结合本地区实际制定政策措施，具体落实法律、法规和上级政策规定的权力。因此，渝东北各区县，加强生态保护的地方性法规、其他行政规范性文件、具体政策措施制定的协同，是于法有据的。

由于国家战略定位相同、所处生态地理环境相似、地缘人缘相近，迫切需要强化渝东北各区县生态保护的行动高度协同。而要实现这一目标，客观上要求以政策制度制定的协同为前提。因为政策制度实现了协同，通过其强制性、规范性的引领与约束，实现不同行政区域的党政机关、企事业单位、社会组织和个人的行动协同，进而实现区域生态保护的目标。然而，就渝东北生态保护政策制度制定的现状而言，基本上仍处于 “各县为政”状态，导致中央、市里法律法规、决策部署在具体执行中“一县一个样”，严重影响了政策法律的权威性。

有鉴于此，渝东北地区必须打破行政区划带来的地域概念，用一体化思维制定地方性政策措施，引领生态保护的协同治理、依法治理。具体而言，需要在市里的指导推动下，协调政策措施和制度的制定，协同推进区域小生态与大环境建设;探索建立渝东北地区生态保护政策和制度执行的协同机制，确保区域内环境规划、环境标准、环境监测、预警与环境损害评估等的一致性。

二、推进区域生态文明执行体制机制的协同

生态文明建设法律和制度、地方政策的执行主要靠基层，即区县、镇乡（街道）。由于行政区划带来的条块分割短时间不可能根本性改变，相邻区县之间、镇乡（街道）之间，在法律、制度、政策的执行上难以做到行动统一、标准统一，由此导致， “ 隔沟不同样”“ 相邻有多样”的现象十分普遍。加强执行协同势在必行。

随着国家对长江上游生态保护的要求越来越高，渝东北地区各区县生态保护的区域性、趋同性、联动性等特征越发凸显出来。生态保护政策协同、生态保护行动协同、生态环境执法协同是大势所趋。政策和制度的协同执行，环境执法的联合行动，必然要求有相应的体制机制作为保障。围绕执行协同开展相应的体制机制创新，以体制机制的协同促进执行的协同，最终实现效果的协同，就成为渝东北生态文明建设制度创新的重要内容。

推进渝东北生态保护执行体制机制的协同，要围绕渝东北生态文明建设大目标展开，从体制机制角度找出开展协同的短板，深入分析产生的制度原因，进而综合设计对应之策，做到精准发力，促使生态保护法律、政策和制度协同执行涉及的不同领域、不同环节、不同层次做到统筹协调，相互配合，有序联动。

渝东北生态保护协同体制机制，最为主要的就是建立环境治理联合执法体制机制，包括开展联动执法的机构设置和运行机制，以规范和推进区域内的协同执法。而联动执法机制建设，可从联动执法的具体边界，联动执法的负责机构，联动执法的行动协调，联动的调查检查和处罚实施等方面起步，逐步加以完善，以解决以往执法各自为阵，合力不够的问题。

从长远角度考虑，渝东北地区生态保护执法体制机制的协同，要从构建跨行政区域的环境纠纷处理协调机制、联动执法核查机制、执法证据互认机制、执法考核和责任追究机制等方面着力，逐步形成握指成拳，协同执法的良好局面。

当然，更高层次的生态建设执法体制机制的协同，可以考虑建立统一的生态环境执法主体、执法标准、执法方式和执法程序，以彻底打破行政壁垒、制度壁垒、观念的壁垒，全面提升渝东北地区生态文明建设区域执法的协同性、联动性不高的问题。

三、推进区域生态文明建设的司法协同

京津冀生态文明建设和环境协同治理的重要经验之一，就是有效开展区域司法协同，让司法机关更好发挥职能作用，护航生态文明建设和生态环境保护。

渝东北地区生态文明建设的司法协同，是指该区域不同行政区域的司法机关，统筹开展司法联动和司法协助，进而实现生态文明建设司法行为的协调与统一，最大限度的放大区域生态法律监督、生态司法的“协同效应”。

从法理上讲，渝东北地区生态文明建设的的司法协同包括区域区县检察机关之间的协同和区县审判机关之间的协同。因为上下级上下级检察机关之间是领导与被领导的法律关系，上下级审判机关之间是指导与被指导的法律关系。

渝东北地区推进各区县司法机关开展生态司法协同，应在上级司法机关的统筹协调下，重点围绕区域生态文明建设重大司法事项、重大司法需求、重大司法政策，以及重大疑难法律适用等议题，开展司法协同，促进生态法律监督、环境公益诉讼、生态司法裁判标准的统一与协调。作为渝东北各区县检察机关的上级领导机关重庆市第二人民检察院、各法院的上级指导机关重庆市第二人民法院，应发挥充分职能作用，运用好现有的法律手段强化指导，推动区域生态司法协同不断向纵深迈进。推动渝东北地区生态司法协作，尤其要建立跨区县重大环境案件的司法协调会商机制，即生态环境案件的立案、审理及执行全过程的协调联动机制。

基于目前条件限制，渝东北地区生态司法协作机制的建立健全，不求一蹴而就，但可立足现实着眼长远，逐步探索，逐步完善，在已有共识、易于操作的领域，率先开展的生态司法协同。对于一时条件不具备、认识不一致、操作有难度的领域，按照有利于建设保护、有利于治理改善的原则，可进行先行试点，探索规律，然后逐步推进。

渝东北各区县司法机关，在上级机关的指导下，可结合自身区县不同特点，与当地党政合作，探索构建生态环境案件预防、生态文明建设的矛盾纠纷多元化解、生态环境案件查处与地方政绩考核联动等机制，以广义的司法协同助力区域生态文明建设。

四、推进区域生态文明建设的守法协同

渝东北地区生态文明建设和环境治理，不仅事关长江下游的生态安全，而且事关近4亿国人的饮水安全，是一项功在当代、惠及国家、利在千秋的公众事业，离不开广大人民群众、党政机关、企事业单位和社会组织的全方位有效参与和鼎力支持。生态文明建设政策、法律和制度的有效执行，更需要全社会牢固树立坚定的法治信仰，需要全社会的的共同遵守生态保护的法律和制度。否者，所有的生态文明建设和环境治理行动，就只能是国家机关的“单独行动”，其效果必将大打折扣。而全社会生态环境守法意识和信仰的培育，需要从塑造生态法环境开始。

客观的说，渝东北地区塑造生态法环境是一项系统性工程，其必然漫长而且艰辛，需要执政党及其党员的模范引领，需要公权力机关的强力执法，需要制度的刚性约束，更需要柔性的教育引导。其中最为重要的是普及绿色生产观、绿色消费观和绿色出行观，向全社会成员普及生态文明知识、生态法律知识。

渝东北区域生态法环境的营造，需要将生态文明建设法律和制度纳入学校教育体系，让学生从小就牢固树立生态守法意识，熟知常见生态违法行为及其后果，使之在走向社会之前，就是一个坚定的生态守法者。

渝东北区域生态法环境的营造，需要跨区域、持续、协同开展“绿色守法，呵护家园”活动，依法引导全社会成员逐步养成“生态守法，从我做起”的意识，积极参与绿色公益活动;树立培育绿色守法标兵，完善生态守法用法激励机制，调动全社会成员积极参与生态文明建设，自觉抵制各种生态违法行为。