管道燃气特许经营政府管制法律问题研究

荆长浩

摘要：管道燃气特许经营是市政公用事业市场化改革的重要组成部分，同时与人民的生产生活息息相关。作为市场经济的重要推手之一，政府管制是实现燃气特许经营法治化的关键所在，但近些年来管道燃气特许经营在发展上陷入困境，在燃气价格、安全等方面出现诸多问题。究其缘由立法在政府的管制体制、管制内容等方面存在问题。促进我国燃气特许经营的发展，应当首先完善政府的管制制度法律设计。

关键词：特许经营;政府管制;法律制度

1 中国燃气特许经营的立法概况与问题归纳

检索我国各个层级关于专门性燃气方面的立法，大多都有关于燃气特许经营的规定，例如《湖北省燃气管理条例》、《荆州市燃气管理办法》等都将燃气特许经营权规定在了其中。同时中央和地方颁布的专门性的市政公用事业特许经营的立法都明确将燃气纳入了特许经营权的管理范围，因此虽然市政公用事业特许经营权立法属于宏观性的范围，但也构成了燃气特许经营权立法的主体。例如中央层面的燃气特许经营权的立法是指原建设部于2004年颁行的 《市政公用事业特许经营管理办法》，地方层面是各省、市颁布的地方市政公用事业管理办法。总的来说，我国燃气特许经营的立法包括两部分，由燃气立法中有关特许经营的规定以及专门性的市政公用事业特许经营立法组成。

1.1 政府管制体制

现有立法中对于燃气行业的管制部门规定较为分散，该行业的管制由发改委、住建局、财政局、国资委多个政府部门承担。管制部门的混乱分散导致任何一个部门都没有全面的管制权限，这就极大的约束了政府的管制职能以及管制效果。例如，在对燃气特许经营的管制中，发改委负责规划燃气产业编制，核准燃气管道建设;国土规划部门负责产业建设用地规划批准;物价部门则根据当地经济水平以及燃气用量确定终端的燃气销售价格。同时国有控股的燃气企业的领导人选还受到国资委的管制。不同部门之间往往不能形成合力，存在严重的信息不对称以及权力冲突情况，导致政府对于燃气业的管制不能顺利完成。

1.2 政府管制内容

1.2.1 价格管制

《中华人民共和国价格法》第23条规定关乎人民群众利益的公用事业的产品价格由政府指导价、政府定价，同时应当建立价格听证会制度，由政府的价格部门主持听证会，听取消费者意见。这一条是特许经营制度下管道燃气价格制定的主要依据。同时住建部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中规定市政公用事业产品价格应当有政府部门进行事前的审定，根据企业的平均成本和合理的利润确定收费，即“成本加合理利润原则”。由于合理利润在一段时间内不会改变，那么燃气特许经营企业的成本即成为了定价的唯一因素，因此相关政府部门只有准确掌握企业的成本信息才能更有效地制定价格。但政府的价格管制机构对于燃气企业的相关信息不能完全掌握，出现严重的信息不对称情况，价格管制机构不能准确快速的指定燃气价格，同时企业为了追求更高的利润向政府提供“虚增成本”，导致了燃气价格陷入了“燃气特许经营企业虚增成本——政府提价——燃气特许经营企业虚增成本”的恶性循环。同时，对于听证会制度的设置，现有立法仅仅规定了听证会制度，但是对于听证会代表的产生、听证模式的选择，听证内容的范围等等方面没有规定，导致听证会制度空有规定而没有实际作用，更甚至听证会仅仅为了涨价而开，达不到沟通政府、企业和消费者的桥梁，保护消费者权益的作用。

1.2.2 安全管制

与其他公用事业不同之处在于，燃气是一种特殊的能源，其本身具有易燃、易爆的性质，在开采、运输、储存中都存在着极大的安全隐患。根据相关数据统计，2019年1月仅媒体报道的国内燃气事故就有44起，造成了极大的人员伤亡和经济损失。因此对燃气安全管制是燃气特许经营权法律制度的重中之重。根据国务院颁布的《城镇燃气管理条例》第7条规定，县级以上的政府有关部门应当建立燃气安全监督管理制度，同时做好燃气安全普及宣传工作，提高公众的燃气安全意识。根据国务院颁布的该条例内容，各地区在其基础上制定了各自的燃气管理条例、办法中规定了有关安全管理的内容。例如《郑州市燃气管理条例》规定郑州市天然气公用设施安全监管工作由郑州市人民政府负责全面统筹协调，郑州市安全生产监督管理局对郑州市天然气行业的安全生产工作实施全面管制，同时各政府部门在职能范围内对燃气安全问题进行管制，这就使得在实践中燃气管制落于安监、交通、市场、消防、公安等多个政府部门，造成一种看似各部门都在管，但遇到问题有都在相互推诿，权力过于分散无法形成合力，形成“人人都能管，人人都没管的局面”。

2 完善路径

市场经济的调控由政府管制和市场机制共同完成，与政府管制相比，市场机制能够更好的调节资源、优化配置，同时政府管制是市场机制发挥作用的最好保证。政府可以通更为快捷和具有针对性的管制实现保证市场经济的自由竞争以及市场失衡问题。要实现市场经济的蓬勃发展需要二者协同合作、共同发力。因此，燃气业特许经营法律制度的完善应当从解决政府管制方面出现的问题入手，具体包括：

2.1 管制体制设置

在我国燃气特许经营法律规范中，缺乏一个具有统筹性、法律位阶凌驾于其他法律规范之上的基本法律，应有全国人大制定《燃气特许经营条例》，该条例的主要内容是重新构筑政府的管制体制，将发改委、住建局、财政局、国资委以及环保部门安全部门等涉及管理燃气特许经营职权的部门的权力整合在一起，成立“燃气业管制委员会”，该委员会独立于上述的其他部门，不受其他政府部门的影响，全权管制燃气特许经营权，这样他对燃气企业的管制将会保持与其制定政策的一致性，同时操作性和执行效率都会大大增加，极大的避免了权力分散所带来的推诿扯皮情况，大大减少了多头管理所带来的弊端。

2.2 完善《招投标法》

招投标制度对于规范市场经济的竞争起重要作用，是竞争法在公共事业特许经营的重要表现形式，但现行的《招投标法》在制度设置上存在缺陷，不能更好的实现政府管制市场的有力工具，尤其对于行政行串通的规制不完善严重影响了招投标的市场秩序，限制了招投标市场的竞争行为。在《招投标法》中或以其配套法规的形式针对“行政性串通投标行为”作出更全面、更详细、更严格的规定，增加法律的威慑力，以利于遏制违法行为的发生，同时也避免政出多门、执法重叠等问题的发生，达到维护公平、公正、公开的市场竞争秩序的目的。

2.3 强化行政垄断的法律责任

根据前文所述，包括燃气行业在内的市政公用事业是滋生行政垄断的重点区域。行政垄断扭曲了竞争，侵害了市场经济主体公平竞争的权力，难以实现市场优化资源配置的目的，这与燃气特许经营的目的是相悖的。近些年来在市政公用事业领域行政垄断愈演愈烈的原因在于《反垄断法》对于行政垄断的法律责任规定较轻，若要有效的限制行政垄断行为，应从以下几个方面进行改革：进一步完善行政责任的规定，在责令改正和依法处分之外加入“发布禁令”，“宣布无效”等行政责任，全面的;扩大责任主体的范围，将行政垄断的规制对象扩大到企业及其他组织;明确行政垄断的刑事责任，做到刑事责任不单单作为行政垄断法律责任的“装饰品”而直接考虑刑事追责。

2.4 价格管制

前文已经论述了我国燃气价格的定价机制并指出我国燃气价格管制出现的问题。笔者认为，要完善我国的燃气价格管理，首先应完善价格听证制度，具体包括在正式会议之前召开听证预备会，会议邀请与听证会决定事项相关的人参加，预备会当事人通过正式会议流程，提交材料;若正式会议燃气价格变动大的须将听证会内容通知所有受影响的消费者，任何消费者提出参加听证会的一律不许拒绝;正式听证会的内容应当由专人进行记录，副本可由公众进行查阅等。只有尽可能地保证听证会的程序完备公正，才能尽可能的保护消费者的利益。其次，加强对燃气企业的财务监管，根据燃气企业的成本变化及时调整燃气价格。

参考文献：

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（作者单位：西北政法大学）