PPP融资模式在公立医院的应用分析

穆尼热·阿布都卡德尔

随着我国医疗改革的深化推进，PPP项目在医疗领域中的应用越来越得到政府的重视。PPP项目的引进不仅可以缓解政府的财政支出压力，也可以提升医院的整体服务质量，进一步深化医疗卫生改革。本文在分析我国PPP模式现状的基础上，分析公立医院PPP项目的应用，并以北京门头沟区医院为例，分析其改革的基本情况以及成效，最后给出门头沟医院改革的借鉴意义及一些建议。

公立医院作为我国非营利组织的重要组成部分，由政府主导建立并服务于国人，不以盈利为目的。随着我国经济的快速发展，国人的生活质量大大提高，对高质量医疗水平的需求日益增长，医疗服务在内容和形式上的创新屡屡被提及。在这样的背景下，PPP模式逐步得到推广。所谓PPP（Public-Private？Partnership）是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式，即在公私部门合作的基础上，将提供公共产品或服务作为其为目标，以利益共享与风险共担为基本特征，政府通过特许经营、购买服务、股权合作等方式与私营部门建立基于合同的长期合作关。党的十八届三中全会提出“允许并鼓励社会资本通过特许经营等方式参与到公共基础设施的投资和运营过程”，通过PPP模式吸引社会资本参与到公共基础设施领域已成了社会关注的焦点。根据中国PPP综合网的统计，截至2017年12月末，全国PPP综合信息平台管理库项目7，137个、投资额10.8万亿元，覆盖了交通运输、教育、水利建设、医疗卫生、文化、养老、能源等多个行业。在医疗卫生领域，截至2016年12月31日，医疗卫生类项目共492个，约占财政部国家PPP综合信息平台项目库总项目的4.37%，涉及总投资232449.462亿元，对应投资占比约为1.72%。

PPP模式在医疗改革中的作用越发显著，政府相继出台相关政策鼓励社会资本积极参与医疗改革过程。2010年国务院发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，2014年出台《国家发展和改革委员会等关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》，提出将社会资本作为健康与养老服务项目的优先考虑对象。2015年《国务院办公厅关于转发卫生计划生育委员会等部门关于促进医疗养老结合的指导意见的通知》（国办发〔2015〕84号）中明确规定要落实好相关的支持性政策，扩大市场化的融资渠道，积极探索公私合营（PPP）的投融资模式，以促进符合条件的医养结合机构的改善。2016年3月通过的“十三五”规划纲要明确指出，PPP模式在医疗领域的应用不仅可以提高医疗服务和产品的数量和质量，也可以有效地调节供应需求与医疗供应数量和质量之间的矛盾。这些支持性政策为公立医院的PPP项目运营提供了政策基础。

文献综述

国内相关的理论研究主要集中在PPP模式的应用，优势及其存在的问题。戚悦等（2016）指出民航业大力发展PPP模式恰逢时机，并建议民航局及时形成PPP相关的制度保障机制，促进民航PPP融资模式的推进，从而提高项目效率。程英（2017）将高校使用PPP模式的必要性归纳为以下三点：一，高校建立新校区且投资额较大情况下，PPP模式可以起到资金支持的作用;二，高校使用PPP模式可以进一步缓解政府的财政支出压力，同时也可以起到转移风险的作用;三，在PPP融资模式下，民营企业可以在项目初期就参与到项目当中，有助于具体项目的确定和实施。刘书民（2017）研究PPP模式在铁路融资中的应用，提出PPP融资模式有利于提升铁路建设项目的技术含量，同时也能在一定程度上确保民营企业的经济利益，并解决铁路建设资金不足的问题。罗兴（2017）以经济新常态为背景，探讨分析我国PPP融资模式，提出在PPP模式的应用过程中，存在公私双方信任不够、项目评估经验不足、PPP相关法律不完善等问题。张一琳（2018）探討PPP融资模式存在的问题及对策，认为PPP模式能够减轻政府的财政负担，提高工作效率、减少费用、降低风险，提高项目融资的可行性，并提出我国PPP融资的发展过程中存在一系列问题：相关的法律法规不健全，政府过于主导话语权导致过分重视融资功能而轻视融资效率，缺乏独立的第三方评估机构等。赵超等（2018）研究我国西部基础设施项目PPP融资模式，提出PPP 融资模式在我国西部基础设施应用过程中存在相关法律体系不完善、社会资本参与的积极性不高、融资渠道不畅、定价体系不完善等问题。刘炎燃（2019）研究PPP融资在新建公立医院中的应用，提出其过程中存在对PPP项目的认识不够、缺乏专业的 PPP 融资模式运营部门等问题。

可见，学者对PPP模式的应用研究主要集中在对其应用的必要性，过程中存在的问题以及相应的对策。总的来说，PPP融资模式的应用有利于适当降低政府的财政负担，提高项目的完成效率，促进政府实现从实施者到监管者的职能转变，促进管理体制改革和创新。此外，PPP模式在运用过程也存在一系列问题，其可归纳为以下几点：一，相关法律制度体系不完善;二，缺乏具有独立性质的第三方评估机构;三，公私双方缺乏信任。

案例——北京门头沟区医院

基本情况

门头沟区医院于1951年建成，是最早由区政府举办、服务民众的公立医院。引进社会资本之前，医院存在基础设施老化、机制缺乏活力、医疗服务竞争力不足、人才流失等严重的问题。2018年8月，作为北京首家引入社会资本的公立医院，北京门头沟区医院采用PPP模式中的ROT模式，试图在医院改革中引进社会资本，将集团化运营引进到医院改革中。凤凰医疗集团与门头沟医院建立合作关系，凤凰医疗集团投资到门头沟医院，改善医院的医疗设施、提升诊疗服务水平，并取得19-48年作为期限的管理和运营医院、收取医院管理费以及为医院提供药品、设备及耗材的权利。最终医院管理集团建立以卫生局为主导的理事会以及多方代表参与的监事会，全面监管医院的运行，保障了医院的公益性质。

成效显著

门头医院的此次PPP项目实施过程较为成功，效果显著。凤凰医疗集团作为门头沟医院的管理团队，门头沟政府每年为其支付200万元的管理费用。从以下数字的变化可以看出初步的改革效果：（1）从医院的管理视角来看，病床数从改革前的252张增加到502张，副高级职称从48人增加到60人;（2）从百姓就医的视角来看，2012年，医院门诊和急诊就诊人数达到480，000人次，同比增长28.6%。 每次就诊的平均住院费用远低于相同水平的同类医院的平均水平，为9.84%。此次的改革提高了患者的满意度，改善了住院环境，解决了改革前存在的人才短缺，医疗服务竞争力不足，基础设施老化等问题。

北京门头沟区医院PPP项目的借鉴意义及建议

门头沟医院作为北京首家引进社会资本的公立医院，使用成功的样本开辟一条具有相对较小利益冲突的新路径，值得借鉴。首先，社会资本的引进是医疗改革推进的有效途径。从社会资本的角度，在不改变医院属性的条件下，民营企业取得医院的经营权，可以继续享受公立医院的政策优惠。从医院的角度，通过企业化管理，公立医院可以激发医务人员活力，从而解决公立医院人才短缺的问题，提高医疗设施建设，提升医院运营效率。其次，医院可以引进先进的医疗临床技术及管理经验。相对来说，私营企业拥有更优质的相关资源，它们的引进实现了资源配置的最大化，能够建设更优质、高效的社会公共品或服务。最后，作为国民经济的重要组成部分，医疗事业不能脱离市场，而PPP项目在公立医院中应用有利于市场在医疗服务提供中的定位。

PPP模式的引进为医疗行业带来新的发展动力的同时，也需要一系列措施，以改善其应用过程中存在的问题：

（1）健全明确的进入机制和退出机制。制定相应的政策，鼓励社会资本积极进入医疗行业PPP项目实施过程，改善目前医疗服务供小于求的局面。同时，也要完善相应的制度安排，让私营企业在公平的原则下自由的进入或退出，以解决投资者的后顾之忧。

（2）建立具有独立性质的第三方评估机构。作为专业服务机构，第三方评估机构是客观，公正，独立的机构。 它不仅可以在推进PPP模式的过程中发挥重要作用，而且还可以在完善国家治理体系中发挥重要作用。因此，应该尽快制定和出台相关政策，健全第三方评估体系。

（3）明确PPP项目的定位，建立相应的筛查机制，提高PPP项目的质量。有些地方政府将PPP模式作为一种融资模式，试图减少地方政府债务，从而忽略PPP项目的适用性。针对这种问题，应该制定相关的筛查机制，进一步提升项目的质量。

结语

财政部负责人表示，中国已经成为世界上最大，最具影响力的PPP市场。因此，规范我国PPP模式在各领域中的应用，具有重要和深远的意义。公立醫院作为我国医疗体制中的重要角色，其发展水平对医疗服务供给的影响重大。虽然PPP模式优点很多，却不是我国在医疗改革推进过程中的万能良药，需要具体问题具体分析。门头沟医院的成功说明，社会资本的进入可以给公立医院带来新的活力，提升医院的运营效率。同时，这个过程也是一个非常复杂的系统过程，需要考虑很多因素的影响。因此，要完善相关政策，吸引优质的社会资本进入医疗改革的推进过程，实现医疗事业稳步推进，满足群众日益增长的健康需求。

参考文献：

[1]戚悦，张晓艳.推进PPP模式的财经政策与保障机制——以民用航空业为例[J].财会月刊，2016（05）：59-63.

[2]程英.谈PPP融资模式在高校中的应用[J].才智，2017（22）：132.

[3]刘书民.PPP融资模式在铁路融资中的运用分析[J].现代商业，2017（29）：38-39.

[4]罗兴.经济新常态下我国PPP融资模式问题研究[J].财经界（学术版），2017（17）：45-46.

[5]张一琳.发展PPP融资模式存在的问题、原因与对策[J].商业会计，2018（23）：50-52.

[6]赵超，王毅恒.我国西部基础设施项目PPP融资模式研究[J].山东工业技术，2018（10）：217+201.

[7]刘炎燃.新建公立医院PPP融资模式存在问题与对策探析[J].现代营销（经营版），2019（01）：128.