区域协调发展的国际经验

袁惊柱

日本北海道的冰雪旅游。

美国：总统直接领导贫困地区的综合开发

美国典型的区域协调发展案例是西进运动，西部地区经历了以农业为主的初步开发、以工业为主的高速发展和以高新技术为主的深度开发阶段后，实现了均衡发展。

概言之，美国在开发不发达地区时，采取的是包括有7个主要措施的均衡战略：实行优惠税制，政府组建开发区，以交通运输为重点扶持基础设施建设，利用财政金融手段引导私人企业投资，政策支持和法律支持，引导人力资源流向，保护生态环境。例如：美国政府的扶持重点是阿拉巴契亚地区、田纳西河流域等问题最严重的连片贫困地区。主要方式为选择一些发展水平较高且具有较大发展潜力的地区作为增长中心，进行政策扶持，通过增长中心的发展带动周围腹地的增长，增加贫困人口的就业机会。在法律法规方面，1933年，美国通过了《田纳西河流域管理局法》，成立了田纳西河流域管理局，由罗斯福总统直接领导，负责田纳西河流域的综合开发，使得田纳西河流域成功摆脱贫困。20世纪60年代，又成立了地区再开发署、经济开发署等区域协调发展管理机构。1965年，通过了《阿巴拉契亚区域开发法》，帮助阿巴拉契亚区域脱贫。1993年，克林顿总统签署了《联邦受援区和受援社区法案》，成为美国第一个系统解决欠发达地区发展问题的法案。

欧盟：超国家、国家、地方等多个层次的区域协调体系

欧盟在促进成员国之间协调发展方面采取了一系列的均衡战略措施，主要有：

制定明确的政策目标和区域发展战略规划，如1994—1999年的“六年规划”、2000—2006年的“七年规划”和2007—2013年的“七年支出计划”。

形成了超国家、国家、地方等多个层次的区域协调体系，形成了分层治理的区域政策治理结构。如在超国家层面，有欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会等重要机构，针对区域协调发展设立权威的区域管理机构;欧盟下设了24个部，其中的第16部为区域政策事务部，主管区域协调。在欧盟的预算中，有2/3都用在区域政策里。

建立健全协调区域发展的法律法规体系。1958年，欧盟签订了《欧洲经济共同体条约》，强调“缩小存在于各区域间的差距和降低较贫困区域的落后程度，加强各国经济的一致性和保证它们的协调发展”。

区域政策金融工具助力区域协调发展。欧盟设有基金工具和贷款工具两方面的金融工具，其中，基金工具包括结构基金、聚合基金、欧盟团结基金和预备接纳基金，贷款工具主要以欧洲投资银行为主。借助以上金融工具，欧盟能够更好地实施区域协调政策，促进区域协调发展。问题区域模式、跨境合作模式、创新区域模式和流域治理模式等多样化的区域协调模式共同促进区域协调发展。

区域政策的客体明确，将目标区域问题划分了普遍性和特殊性相结合进行治理，使得区域政策目标明确，针对性强，能够产生更好的政策效果。作为欧盟典型成员国的德国，在其区域协调发展过程中，也采取了大量的措施，主要包括：制定促进区域协调发展的法律法规;明确划分“促进地区”;应用财政、补贴手段;扶持中小企业等。如德国出台了《联邦空间布局法》《联邦改善区域结构共同任务法》《联邦财政平衡法》等一系列法规，协调地区发展的不平衡。

日本：“据点”开发战略、建设“定居圈”“技术集成城市”

为了缩小区域发展差距，日本政府根据《国土综合开发法》先后制定了五次全面综合开发计划，采取“据点”开发战略和建设“定居圈”“技术集成城市”等措施来促进区域经济协调发展。总体看来，采取的具体措施主要包括：法律措施、行政管理措施、财政金融措施、基础设施建设措施、科教事业措施、特色经济措施等。具体表现为：

法律措施。日本通过立法和设立开发计划，为开发落后地区提供了法律保障和方向指导。如在法律方面，出台了《国土综合开发法》《国土利用计划法》《北海道开发法》《东北开发促进法》等。在开发计划方面，制订了全国综合开发计划、都道府县综合开发计划、地方综合开发计划和特定地域综合开发计划等不同层次、针对性强的规划。

行政管理措施。为落后地区设立专门的行政管理机构，指导开发工作。如北海道地区是日本发展较落后的地区，为了促进北海道地区开发，日本在中央政府中设立北海道开发厅，下设北海道开发局。除此之外，还有冲绳开发厅等。

财政金融措施。为落后地区设立专门金融机构，实施税收优惠和贷款优惠政策。

基礎设施建设。中央和地方政府加大对基础设施建设的投资，为人力资本和资金流入创造条件。

科教事业措施。在落后地区加大教育投资，提高教育津贴，设立国立科研机构。

特色经济措施。根据落后地区的资源禀赋情况，制定适合各地经济发展的振兴计划。

山东省区域发展战略演进

第一阶段：1984年起至1991年，实施“东部开放，西部开发，东西结合，共同发展”战略。改革由农村向城市以及整个经济领域全面推进并逐步整顿深化、对外开放步伐不断加快。

第二阶段：1992年起至2002年，实施“全面开放，重点突破，梯次推进，东西结合，加快发展”战略。

第三阶段：2003年起至2007年4月，实施“一群一圈一带”战略。立足于有效解决我省东中西部发展中存在的较大不平衡性问题，加强东部对中西部的支援，引导东部继续领跑，促进中部快速崛起和西部跨越式赶超。

第四阶段：2007年8月起至2013年8月，实施“一体两翼”战略。区域发展思路从过去主要侧重于以“东中西”为横向坐标考虑区域发展，转变为侧重于以“北中南”为纵向坐标观察和思考问题。

第五阶段：2013年8月起至2018年2月，实施“两区一带”战略。以板块促进整体发展，以整体带动板块腾飞，推动区域内部优势互补、相互融合，为全国区域协调发展趟出了一条特色鲜明的路径。

第六阶段：2018年2月至2020年6月，形成了山东省“三核引领、区域融合互动”的动能转换总体格局。“三核（济南、青岛、烟台）引领、多点突破、融合互动”的横跨东西、统筹陆海、纵贯南北、覆盖全省的新旧动能转换重大战略布局。

第七阶段：  2020年6月，山东公布关于建立区域协调发展新机制的有关指导意见，提出构建“一群两心三圈”的区域发展格局。