精准扶贫理念下易地搬迁脱贫的实践探索

摘要：来宾市是广西脱贫攻坚主战场之一，部分贫困人口生产生活条件恶劣，必须通过易地搬迁实现脱贫。以习近平精准扶贫重要论述为指导，来宾结合地方市情，聚焦当前易地搬迁扶贫中最难啃的硬骨头，着力实施移民搬迁后续产业扶持。在实践研究的基础上，通过总结来宾经验教训、分析问题原因，提出从四个维度进一步精准实施后续产业扶持的对策建议，提高易地搬迁脱贫实效。

关键词：易地搬迁脱贫;后续产业扶持;因户施策;产城融合

习近平关于扶贫的重要论述内容丰富、思想深刻，对于打赢脱贫攻坚战具有重要意义。坚持党的领导、坚持精准方略、坚持加大投入、坚持社会动员、坚持从严要求、坚持群众主体形成了具有中国特色的扶贫开发道路，这“六个坚持”既是十八大以来我国扶贫开发的宝贵经验，也对今后继续开展好扶贫工作具有重要指导意义。其中“坚持精准方略，提高脱贫实效”是中国特色扶贫开发的一项重要内容，习近平关于精准扶贫的重要论述以及形成的全社会广泛认同的精准扶贫理念，成为开展易地搬迁扶贫工作的理论和实践指导。

一、习近平精准扶贫重要论述的丰富内涵

什么是精准扶贫？习近平在不断地丰富的实践中给出了科学系统的回答。早在2013年，在湖南湘西考察时习近平就首次提出了“精准扶贫”，他强调“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”在此基础上，习近平在很多场合的重要讲话又不断补充和完善了精准扶贫的丰富内涵。精准扶贫就是要精准解决好“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”和“如何退”这些影响脱贫攻坚成效和成败的重要问题，“六个精准”即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，明确了习近平关于精准扶贫的基本要求;“五个一批”即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批，明确了习近平关于精准扶贫的主要途径。扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准，各地都要在六个精准方面想办法、出实招、见真效。

二、精准扶贫理念下来宾市易地搬迁脱贫的实践

易地搬迁脱贫是“五个一批”的重要部分，也是精准解决好“怎么扶”的重要途径。习近平总书记强调，易地搬迁脱贫一批，是一个不得不为的措施，也是一项复杂的系统工程，政策性强，难度大，需要把工作做细做深。但是，在具体实践中不少地方易地搬迁后续产业扶持切实发挥效益不足，部分贫困搬迁户仍以旧的生产方式为生，搬迁后续脱贫产业和就业扶持存在的“一搬了之”等问题。易地搬迁扶贫，尤其是后续产业扶持是一项非常复杂的工作，需要全面考虑各地政治、经济、文化和生态等影响因素，目前理论界尚未对易地扶贫搬迁后续产业扶持有明确的范畴和定义，主要是以各级有关政府部门制定的政策规定为指导，以脱贫目标作为导向，结合地方资源禀赋、产业发展基础和产业规划、历史文化和民族特色、移民意愿和市场需求，因地制宜选择扶持产业，按照宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜旅则旅的原则，通过后续产业发展和就业创业扶持，让搬迁贫困户获得稳定收入，从根本上解决生存和发展问题。来宾市在扭转精准脱贫困境的同时，脱贫攻坚基础薄弱的问题仍然不容忽视，尤其是产业支撑不足、易地搬迁后续扶持以及村集体经济发展滞后等问题，要真正实现“搬得出、稳得住、能致富”，任务仍然十分艰巨，集中安置点的后续产业发展和移民就业问题成为脱贫攻坚工作中最难啃的硬骨头之一。

（一）来宾市精准推进易地搬迁脱贫的利弊分析

1、来宾市推进易地搬迁脱贫的优势分析。第一，政策扶持优势。中央出台了一系列精准扶贫政策，对易地扶贫搬迁的政策扶持力度不断加大，“十三五”期间，我国计划投资约6000亿元，用于1000万人的易地扶贫搬迁，房屋和相关配套建设人均6万元、户均不超过20万元。广西自治区党委政府也高度重视易地扶贫搬迁工作，有针对性地出台了特色产业扶持政策、旅游扶持政策、创业就业扶持政策、发展服务业政策、职业技术技能培训扶贫政策、金融扶持政策、助残扶贫政策、过渡生活保障政策等。学懂弄通、用好用足用活国家、自治区和地方扶持政策成为来宾市开展易地扶贫搬迁后续产业扶持最有利的政策保障。第二，组织保障优势。为做好易地扶贫搬迁及后续产业扶持工作，来宾市在组织保障方面层层落实，压实责任，通过建立“领导协调、县负总责、移民到村、搬迁到人”的组织体系和“县级组织、部门实施、乡镇为基础、群众参与”的运行机制，有效保障和推动该项工作顺利开展。建立联席会议制度，加强发改、财政、扶贫、农业、人社、旅游等部门配合协作，及时研究解决存在的问题和困难;建立完善易地搬迁社区组织，在集中安置点建设政治品格好、群众威望高、带富能力强的小区管理队伍;发挥帮扶干部联动优势，把帮扶搬迁群众脱贫与发展安置区富民产业结合起来，协调落实后续扶持政策和发展资金，形成帮扶合力。第三，区域特色资源丰富。来宾市地处广西桂中，素有“中国糖都”“世界瑶都”“盘古文化之都”“中国观赏石之城”等美称;森林覆盖率达43.4%，人均耕地面积近1000m²，居广西之首。地处中亚热带过渡季风气候区，农业生产条件得天独厚，发展特色农牧产业资源丰富，有一大批名优土特产，如金秀茶叶、八角、绞股兰，武宣红心柚、三华李、哈密瓜，象州大米、粉葛、砂糖橘，忻城的乳鸽、金银花等等。丰富的特色资源为推动发展后续产业扶持提供了基本条件。第四，城镇化快速发展优势。随着来宾市经济发展，城市规模扩大，城镇化水平不断提高，城镇公共服务和居住功能不断完善，城镇人口承载能力增强，生活、就业环境明显改善，旅游商贸等服务业多元发展。来宾市易地搬迁扶贫涉及面广、工作难度大，主要以集中安置为主，依托县城、重点镇、产业园、乡村旅游区、中心村安置搬迁移民，因此，快速城镇化发展也为易地移民搬迁及后续产业扶持提供了有力支撑，为搬迁群众向二、三产业轉移就业拓宽空间。

2、来宾市精准推进易地搬迁脱贫的瓶颈分析。第一，县域经济和产业基础薄弱。本地特色农产品加工层次普遍较低，农村合作社辐射带动能力有限、市场竞争力较弱，真正能发挥示范带头作用的龙头企业和合作社较少。此外，因为地方经济发展滞后，农业和二三产业融合度不高，企业吸纳就业能力较弱，一方面，搬迁户实现家门口就业机会不足，另一方面，可吸纳搬迁移民就近就业的岗位工作环境、薪资待遇与搬迁对象期望不符，就业吸引力不强。部分后续产业扶持措施如建设农贸市场、引进工厂等在短时间内难以产生效益。第二，后续产业扶持资金短缺。一方面，来宾市财力有限，根据有关政策规定，易地扶贫搬迁资金在保证搬迁对象住房需求和必要的配套设施投入前提下，努力节约项目资金用于支持搬迁对象发展生产和经营。按照来宾市各县易地扶贫搬迁项目建设资金使用情况，后续产业扶持资金投入根本无法保障。此外，因为项目建设未完全验收，拆旧工作未完成等因素影响，后续扶持资金未能及时使用，当前后续扶持所需资金均由地方统筹资金投入，对本就捉襟见肘的地方财政造成很大压力。另一方面，金融产品和服务创新不足，金融支持易地扶贫搬迁后续产业发展滞后。第三，贫困户脱贫内生动力不足。由于信息闭塞、生活贫困、文化水平较低等因素导致一些搬迁贫困户得过且过，对就业岗位“挑三拣四”;一些搬迁贫困户自身发展能力和意愿不足，因缺技术、缺资金、缺文化而安于现状;一些搬迁贫困户对移民搬迁政策存在疑虑，思想观念保守。这些制约因素都一定程度影响了当地易地扶贫搬迁及后续产业发展，导致贫困户就业能力差、就业不稳定，且部分移民参与就业创业培训的积极性不高，这也成为易地搬迁脱贫的瓶颈之一。

（二）来宾市精准实施易地搬迁脱贫的主要措施

习近平指出：精准扶贫，一定要精准施策，要坚持因人因地施策、因贫原因施策，因贫困类型施策。来宾市易地移民搬迁群众原来基本上生活在生态环境恶劣、交通不便、水电不通、信息闭塞的边远山区、大石山区或石漠化地区，搬迁后生活环境和居住环境得到极大改善。同时，在精准扶贫理念指导下，针对易地搬迁扶贫开展深入调查研究，摸清建档立卡搬迁贫困户的致贫原因和家庭情况，结合地方实际，有针对性地开展了一系列后续扶持工作。在按计划顺利安置移民搬迁的同时，各县制定了后续扶持实施方案，同步开展后续产业扶持和后续管理工作，使易地搬迁脱贫取得了较好成效。

1、因户施策，精准开发特色扶贫产业。通过扶持特色产业发展，实现产业覆盖过半和易地搬迁脱贫。精准施策仍然是来宾市强化产业扶持的基础。对搬迁贫困户签订的搬迁申请书、搬迁协议、就业创业协议以及收入情况、脱贫认定情况等材料进行收集归档，加强“一户一策、一户一帮、一户一档”工作，在安置点全覆盖落实帮扶联系人跟踪帮扶，因户施策制定帮扶措施，定期开展入户帮扶工作，掌握搬迁户家庭人员、生活动态和家庭收入等情况，有针对性地进行后续产业扶持。比如，忻城县荣获全国民生示范工程奖的“易地搬迁拔穷根”项目，实行帮扶干部与搬迁户“一对一扶持”，采取了多种形式的特色产业扶持：依托地方传统桑蚕产业，建设桑蚕繁殖基地和桑园，通过“公司+基地+贫困户”模式带动移民搬迁贫困户发展产业;打造“微菜园”工程，利用闲散、老弱劳力和剩余劳动时间发展庭院经济;探索多种育牛“代养”“领养”模式，发展特色生态养殖业，解决无资金无技术无场地贫困户的养牛问题，帮助搬迁户实现稳定务工和分红收益。

2、加强劳务对接，精准提供就业和培训服务。大力发展劳务经济，主要是对无土安置贫困户以及搬迁到县城、产业园区和重点乡镇的农户，通过推动发展二三产业，鼓励和引导他们输转劳务提高收入，确保有1人以上劳动力且有就业意愿的家庭成员均实现稳定就业。习近平在谈到发展生产脱贫一批中指出，贫困地区农民在本地和外出务工是短期内增收最直接见效的办法。来宾市结合部分安置点实际情况，积极拓展劳务经济，使其成为易地搬迁脱贫的主要途径之一。例如，有针对性地举办易地扶贫搬迁劳动力转移就业专项招聘活动以及职业培训。在摸清贫困搬迁户的劳动力情况、就业失业情况、就业创业意愿等信息的基础上，让每个搬迁户至少有1人接受就业技能培训，加大职业技能和实用技能培训力度，举办易地扶贫搬迁专场招聘会，使有就业意向劳动力实现充分就业。整合资源发展第三产业拓宽就业渠道，建立形式多样的工作队。鼓励服务型企业和农民合作社吸纳搬迁贫困户就业，成立公路养护队、农村建筑队、小区保安环卫队等形式多样的第三产业工作队。

3、完善基础设施及配套设施，精准扶持搬迁户自主创业。比如，依据有关政策，对集中无土地安置的搬迁移民，健全安置点商业网点和综合服务网点配套设施，新建社区商业和综合服务设施面积占移民安置点总建筑面积比例不得低于10%。各县根据实际情况，在部分安置点配套建设商铺或农贸市场，扶持搬迁贫困户自主创业，为他们提供免费或低租金的就业摊位、铺面，引导搬迁户从事小商品经营和餐饮服务等行业。

此外，为实现易地搬迁脱贫，通过一系列后续产业发展和就业创业扶持，解决了搬遷群众生存和发展问题，增强了他们的安全感、归属感和幸福感，如制定和落实搬迁户过渡期生活补助政策，为搬迁群众提供基本生活保障;实行残疾人托养制度，解决搬迁贫困家庭后顾之忧，使贫困家庭劳动力能腾出时间和精力去创业或务工，增加家庭收入;给“零就业”家庭提供公益性岗位，确保每户搬迁户至少有1人就业等。

三、精准扶贫理念下来宾市易地搬迁脱贫的经验启发

（一）加强安置点基层组织建设，有利于推动实施易地搬迁扶贫

“坚持党的领导，强化组织保证”是中国特色扶贫开发道路的宝贵经验，也是习近平关于扶贫重要论述的主要内容。习近平指出，农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是贯彻落实党的扶贫开发工作部署的战斗堡垒，抓好党建促脱贫，是贫困地区脱贫致富的重要经验。来宾市为了强化易地搬迁脱贫的组织保障，专门成立了由组织、民政、扶贫等部门组成的调研组，并在各部门联合推动下，创新了基层组织建设为易地搬迁扶贫搭建服务平台的“来宾经验”。按照“群众搬迁到哪里，组织服务到哪里”原则，将安置点基层组织建设与易地扶贫搬迁工作统筹谋划、协同推进，通过安置点基层组织建设，完善组织活动阵地，如公共服务中心、党员活动室、图书室、远程教育终端站点等，充分发挥党组织引领和党员先锋模范作用，搭建就业培训平台，为搬迁贫困户协调解决各种问题，成为带领群众脱贫致富的“主心骨”和“领路人”，为实现易地搬迁脱贫提供坚强的组织保障。

（二）制定完善实施方案，有助于精准落实后续产业扶持

打赢脱贫攻坚战，越到最后越是难啃的硬骨头。如果不制定落实实施方案，再好的目标都将面临虎头蛇尾的结局。习近平总书记要求市（地）县要抓好落实，做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。为实现易地扶贫搬迁群众稳定脱贫目标，来宾市编制了易地扶贫搬迁后续扶持实施方案，并同步编制年度实施计划，确定后续扶持总体要求和目标任务，将后续扶持工作明确到搬迁安置点及搬迁安置户。一是通过加强部门协作，建立产业就业台账，将后续扶持资源情况，包括计划搬迁人口、劳动力人数、后续扶持计划实施内容、学校、医院、市场等公共服务设施都实现上图管理，挂图作战、动态跟踪。二是提出重点发展的产业和解决就业的主要途径，并安排了各安置点后续产业发展计划，明确目标任务、扶持措施、责任清单，包括落实的责任单位和责任人、完成时间、后续扶持目标、投入资金数目及来源等等。

（三）签订就业创业协议，有利于完善易地搬迁脱贫精细化管理

精准扶贫，就是要对扶贫对象实行精细化管理，对扶贫资源实行精细化配置，对扶贫对象实行精准化扶持。来宾市为推动易地移民搬迁及后续扶持工作，安排了8513名帮扶联系人对口帮扶，根据易地扶贫搬迁安置方式和搬迁户实际情况，与搬迁户签订“1对1”就业培训扶持协议，有针对性地扶持搬迁户发展服务业、农林加工业、乡村旅游业、特色种养业等项目，通过签订协议，跟踪掌握搬迁户就业发展动态，实现有效的就业管理服务。

（四）加大后续扶持资金投入，必须发挥好政府投入的主体和主导作用

习近平强调资金投入是脱贫攻坚的保障，必须发挥好政府投入和主导作用，增加金融资金对扶贫开发的投入，吸引更多资金参与脱贫攻坚。资金投入是易地扶贫搬迁及后续扶持的基础保障，除了上级部门统一安排的人均6万元资金外，来宾市为做好易地扶贫搬迁工作，积极克服财政困难，多渠道筹措、整合项目资金，如涉农资金、财政扶贫资金、粤桂扶贫资金、引入社会投资等，加大对易地搬迁脱贫的扶持力度。

四、精准扶贫理念下提升易地搬迁脱贫实效的路径研究

（一）坚持因地制宜，结合本地资源发展后续扶持产业

脱贫攻坚的核心是产业发展，产业发展的关键是可持续。精准扶持产业发展是解决搬迁贫困户脱贫质量不高问题的有效途径。一方面，要结合本地资源开发后续扶持产业，另一方面，要用现代经济发展思想和资源整合理念，立足打造成长性好、可持续性强的特色扶贫产业，将各种帮扶经费整合起来捆绑发展，把小资金聚合成大产业。

1、结合现代特色农业示范园建设，带动安置点后续产业扶持。传统农业已经逐步转向现代农业，农业发展目标也从过去解决温饱向“高产、优质、高效、生态、安全”转变，农业生产方式从传统种养向一二三产业融合发展。因此，要提高特色产业扶持的质量，必须使传统农业向现代农业转变，而特色农业示范园建设则是农业转方式调结构的有效载体。示范园创建有益于推动现代特色农产品品种品质品牌提升，以示范带动产业发展和群众增收。因此，部分以农村安置模式为主的移民搬迁安置点，后续产业扶持可以利用创建各级示范园区的经验和资源，在特色产业化、生产标准化、经营组织化、装备设施化、要素集成化以及技术推广、模式创新等方面坚持以示范园为引领，助力搬迁贫困户实现脱贫，使特色产业扶持真正成为可学习、可推广、可复制的好模式。

2、以“产城融合”理念推动安置点后续产业扶持。“产城融合”是推动地方产业发展和安置点后续扶持相结合的有益途径。对于后发展地区而言，“产城融合”既可以有序推进城镇化发展，又可避免盲目城市化带来“鬼城”现象，有利于增加就业和加速产业聚集。结合地方实际，可在部分易地移民安置点周边区域和产业园区合理配套布局公共服務设施，安置点配套基础设施建设和后续扶持产业发展同步推进，使安置人口与产业聚集相协调，加大后续产业扶持，提升就业创业水平。如忻城县聚福新城易地扶贫搬迁安置点，周边有广西忻城恒隆矿业等8家规模以上企业以及薰衣草庄园、缫丝厂等企业，既可为易地搬迁移民发展劳务经济，同时也可以为该区域产业发展聚集人气、拓展提升周边服务业，使安置区和产业区融合发展，进一步提升后续产业扶持的质量。

（二）创新扶持模式，统筹发挥好现有产业资源作用

不少地方特色农业产业资源非常丰富，但是产业发展比较简单粗放，缺乏高效组织和长远规划，在农产品的品种品质和品牌建设方面比较滞后，后续产业扶持的方式比较单一。创新扶持模式，应该用公司化的理念来发展后续扶持产业，既引进外来企业投资建设脱贫产业示范基地、扶贫车间，又要注重按照现代企业运营模式来打造农民专业合作社和村民合作社等新型经营主体，推动合作社成为后续产业发展的引导者、主力军。同时，重点推动以龙头企业和专业合作社带动、政策支撑、项目到户的产业扶持方式，坚持市场需求导向，促进后续帮扶产业提质增效。因此，结合安置点的社会经济发展水平、产业组织和市场发展情况，通过政府引导的方式，选择适宜的产业发展和后续产业扶持模式，提供更加高效的组织保障模式和生产经营方式，发挥好现有产业资源优势。

（三）增强内生动力，提高移民劳动素质能力

“扶贫先扶志”“扶贫必扶智”。习近平强调，扶贫不是慈善救济，而是要引导和支持所有有劳动能力的人，依靠自己的双手开创美好明天。因此，增强贫困户脱贫内生动力，激发他们生产就业的积极性，提高他们的劳动素质能力，应该成为易地移民搬迁后续产业扶持的一项重要工作。

1、推行扶志代人化，解决内生动力不足的问题。致贫的原因分为主观和客观，由于发展动力不足等主观原因造成的贫困占有不小的比例。比如，可创新开展“三方见面”活动，组织形式多样的贫困户、脱贫户、帮扶人“三方”见面活动，在会议室、田间地头、产业基地、扶贫车间、易地扶贫搬迁安置点，脱贫户谈经验、贫困户提问题、帮扶人解政策，除了面对面地交流，脱贫户还可将贫困户请到自己的家里现场体验，通过事后和现场直面问题解决问题，极大激发贫困户脱贫的内生动力，增强他们的脱贫愿望和信心。

2、推行扶智常态化，提高扶贫培训的有效性和针对性。有的地方将贫困搬迁户生产就业培训当做任务来完成，有的贫困户参加培训是因为“别人要我学”而不是“我自己要学”，还有的贫困户只是为了拿培训补贴，三天打渔两天晒网。而易地扶贫搬迁后续产业扶持需要更有针对性的、更有效的实用技能培训和就业培训。因为众多移民搬迁群众劳动力情况、就业创业意愿都不尽相同，务必完善好贫困户职业培训计划方案，将职业培训规划和后续产业就业扶持相结合，不仅要保障每个搬迁户至少有1人接受就业技能培训，而且要使相应的就业技能培训常态化，推广订岗、定向以及订单式、菜单式的培训，在精准培训基础上，积极组织后续产业扶持和劳务输出。

（四）强化外部保障，提高政策扶持的溢出效应

一项政策要真正实现落地，通常必须有其他相应的配套措施提供强有力的外部支撑和保障。很多政策措施具体落实到不同地区，应该怎样更好地发挥作用，必须有完善的组织、监管和考核机制，做好宣传引导，营造良好社会氛围。如各地出台了不少后续产业扶持的相关政策，在扶持特色产业、农林加工业、乡村旅游业、服务业、自主创业、促进转移就业、加强技能培训方面都有指导性意见。这些政策在具体落实到下辖地区易地搬迁脱贫工作中，一方面，必须理顺上下级和各部门之间分工协作关系，提升组织保障功能，统筹解决发展后续产业用水、用电、用地以及道路、资金、产销配套等问题，另一方面，必须完善保障机制，通过开展检查、监督和指导，及时发现并解决后续产业扶持过程中出现的问题。

作者简介：陈春琳（1983-），女，广西来宾人，讲师，研究方向：区域经济和农村经济。

（责任编辑 李琳）