新时期珠江流域水利强监管工作的若干体会及思考

赵博华，杨心慧，廖芳珍，黄 昊，余 超

(1.水利部珠江水利委员会技术咨询中心，广东 广州 510611;2.水利部珠江水利委员会，广东 广州 510611;3.珠江水利综合技术与网络信息中心(河湖保护与建设运行安全中心)，广东 广州 510611)

推进新时期水利改革发展，积极践行“十六字”治水思路，准确把握当前水利改革发展所处的历史方位，清醒认识治水主要矛盾的深刻变化，加快转变治水思路和方式，将工作重心转到水利工程补短板、水利行业强监管上来，是当前和今后一个时期水利改革发展的总基调[1]。珠江委紧紧围绕中央治水思路和水利改革发展总基调，认真分析珠江流域水利监督管理工作面临的新形势，以机构改革为契机，进一步优化了机构设置，落实强监管工作要求，强化水利监督管理工作职能，积极推动水利监督管理组织体系建设，助力“生态、安澜、智慧、人文”美丽珠江的构建，推动水利改革发展总基调在珠江流域落地生根。

1 珠江流域水利监督管理工作面临的新形势

1.1 践行新时期治水思路对珠江水利监督管理提出新要求

2014年3月14日，习近平总书记专门就保障国家水安全发表重要讲话，精辟论述了治水的战略意义，提出了新时代治水思路，突出强调要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为[2]。同时，中央层面对加强水利监督管理工作也提出了新的要求，指出要避免名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩的监督检查方式，这就要求水利监督检查工作的开展需倡导飞检、“四不两直”等监督检查方式，无需地方配合、没有繁文缛节、不增加基层负担[3]，目的就是要看到最基层、最真实的问题。

1.2 把握水利改革发展总基调对珠江水利监督管理提出新要求

2019年，水利部部长鄂竟平在全国水利工作会议上的讲话，深入分析当前水利改革发展所处的历史方位以及治水主要矛盾的深刻变化，加快转变治水思路和方式，将工作重心转移到水利工程补短板、水利行业强监管上来，这是当前和今后一个时期水利改革发展的总基调[4]。珠江委积极响应水利部号召，组建珠江流域水利管理监督机构，负责珠江流域水利综合监督工作，组织开展珠江流域重点领域的监督检查，并从委属技术支撑单位选派精干力量参与水利监督工作。当前珠江流域水利监督工作尚处于起步阶段，水利监督体制、机制建设尚不能完全满足水利改革发展总基调的要求。当前和今后一个时期的水利监督管理工作需要适应治水主要矛盾的变化，把握流域水利监督主要矛盾的主要方面，创新监督检查工作方式，进一步满足水利改革发展总基调的要求。

1.3 解决流域新老水问题对珠江水利监督管理提出新要求

珠江流域新老水问题交织，发展不平衡不充分的问题依然突出。从老问题看，主要是流域降水时空分布不均带来的洪涝灾害，是一种非常态性问题，伴有突发性、反常性、不确定性等特点[5]。从新问题看，主要由于人们长期以来对经济规律、自然规律、生态规律认识不够，导致各种类型水问题的不断累积，已成为一种常态性问题，成为影响流域水利可持续发展的重要制约因素。新老问题的交织很大原因是由人类活动造成的，因此，解决流域新老水问题，必须由过去的征服自然、改变自然逐渐转变为依靠水利监督管理来调整人的行为、纠正人的错误行为[6]，促进珠江流域水利工作的健康可持续发展。

2 珠江委水利监督管理工作基本情况

2.1 珠江委水利监督管理部门

在本次机构改革中，水利部对部本级的监督机构及职能进行了优化调整，成立监督司作为水利部专职监督机构，明确了多个内设机构在履行重点领域监督方面的主要职责。在此基础上，2018年12月，为贯彻落实“水利行业强监管”对于加快水利监督组织体系建设的要求，水利部成立了水利督查工作领导小组并下设办公室(以下简称“水利部督查办”)，负责统筹协调水利部水利监督工作，强化水利部对全国水利监督的组织领导[7]。

按照水利强监管工作的部署要求，水利部各流域管理机构认真履行流域协调、监督、指导职能，对照水利部的监督机构设置和职能划分情况[8]，采用了“1+1”或者“1+1+N”模式(见表1)，即1个监督局/处、1个下属专职督查技术支撑单位，N个协助督查技术支撑单位，共同负责珠江流域内的水利综合监督工作，组织开展流域各重点领域的督查。

为了更好做好珠江流域水利监督管理工作，珠江委成立水利督查工作领导小组，统筹协调珠江委水利监督工作。督查工作领导小组下设办公室(简称“珠江委督查办”)，设在监督处，承担督查工作领导小组日常工作。在原珠江水利委员会珠江水利综合技术中心(信息中心)基础上，改造组建珠江水利委员会珠江水利综合技术与网络信息中心(河湖保护与建设运行安全中心)，作为水利督查工作的专职监督检查技术支撑单位。委属珠江水利委员会西江局和珠江水利科学研究院作为水利督查工作的协助督查技术支撑单位(见表2)。

表1 流域管理机构监督体系设置模式

注：“1+1”为监督局(处)+下属专职督查技术支撑单位，“N”为其他协助督查技术支撑单位。

表2 珠江委水利监督管理机构

2.2 珠江委水利监督管理主要职责

珠江委水利督查工作领导小组统筹协调珠江委水利监督工作，主要职责包括：贯彻落实水利部党组关于水利行业监督工作的决策部署；部署珠江委水利监督重点任务；审定珠江委水利监督规章制度；领导珠江委水利督查队伍建设；审定珠江水利监督工作计划；审议监督检查发现的重大问题；其他监督职责。

珠江委督查办承担督查工作领导小组日常工作，主要职责包括：归口管理珠江委督查工作任务；编制珠江委水利督查工作制度；指导珠江委督查队伍建设；统筹使用珠江委督查队伍；组织制定珠江委水利督查工作计划；负责指定流域片区内综合性监督检查工作；配合水利部督查办开展片区内的监督检查工作；对承担水利督查工作中发现的问题提出整改及责任追究建议；受水利部委托组织安排核查发现问题的地方水行政主管部门、其他行使水行政管理职责的机构及其所属企事业单位对问题的整改落实情况，以及其上级主管部门对问题整改的督促情况；完成珠江委水利督查工作领导小组交办的其他工作。

委机关相关处室主要职责包括：按照各自职责提出本业务范围内的督查工作计划和要求；组织本业务范围督查培训，指导本业务范围督查；分析研究本业务范围督查发现问题，督促指导本业务范围的问题整改，加强行业管理；在本专业领域的管理工作中做好相关监督工作。

督查支撑单位具体职责为：组建本单位督查队伍；制定相关规章制度；管理本单位督查人员，为督查人员提供必要的工作保障；完成珠江委督查办交办的其他工作任务。

2.3 珠江委水利监督管理工作总体情况及取得成效

珠江委把落实强监管作为首要任务，积极开展水利监督管理工作，创新督查工作方式方法，建立自主督查工作机制，加强督查队伍建设。2018年度完成了7轮小型水库安全运行专项督查工作，采取“四不两直”方式，累计派出59个督查组261人次，完成珠江流域内8省(自治区)734座小型水库、373个河段湖片的督查，发现各类问题2 535项；与此同时，完成了云南省2个水利建设项目的专项稽察工作以及新疆4个水利建设项目的稽察复查工作。

2019年度完成了农村饮水安全暗访督查、小型水库安全运行专项督查、河湖管理督查等13项部级督查工作任务及4项珠江委自主督查工作，全年累计派出督查组296组946人次，督查各类水利工程2 514个、督查河段湖片1 338个，暗访行政村426个，暗访贫困户415户，整理汇编督查信息30余万条，发现各类问题5 266项，形成工作方案和报告60多份，简报38份，资料汇编20多册(见表3)。珠江委首次联合流域内广西、贵州等省(自治区)水利部门开展联合稽察，查找各类工程建设管理、质量安全、资金使用等方面问题共计100余个，通过开展高频次全覆盖的监督检查，较为全面地掌握了珠江流域当前各项水利工作的实际情况，从而为推进珠江流域各项水利工作开展提供了重要依据，同时，通过水利监督检查发现各类问题，责成地方水利部门对相关单位进行约谈并进行责任追究，对于相关问题的负责人进行了警告、免职等纪律处分，促使各级地方政府积极正视水利工作中存在的各项问题并积极整改，地方主体责任进一步落实，工作履职意识进一步强化，有力推动了各项水利工作开展，地方“强监管”氛围日益浓厚。

表3 珠江水利监督管理工作有关成效

为进一步深化珠江委对水利改革发展总基调的理解认识，举办由委领导主持的“补短板、强监管”专题学习讲座，围绕水资源管理、监督检查、工程建设、河湖管理等9个方面，紧密联系流域治水实际，提出了珠江流域贯彻落实总基调的思路举措，编制印发了《珠江委关于印发水利监督规定(试行)》、《珠江委水利督查队伍管理办法(试行)》和《珠江委强监管工作实施方案》等规范性文件，及时总结督查工作经验，首创“六步工作法”，将督查工作流程分解为“编制方案、落实任务、培训动员、现场督查、交换意见、成果上报”6个步骤，创新“标准流程、统分结合”的督查工作机制，推动督查工作标准化、程序化、规范化，为水利监督工作提供了可靠制度保障。同时，珠江委率先建立自主督查工作机制，明确自主督查范围、内容和工作流程，自主督查内容主要包括中央和水利部部署的重要工作落实情况、流域内人民群众关注的重点和热点工作、流域内推进困难的水利工作等，2019年开展了水工程建设规划同意书审核、取水许可、河道管理范围内建设项目工程建设方案审批、安全生产等29个项目(工程)的自主督查，作为水利部督查工作的延伸和补充。另外，针对一些群众反映强烈、问题较为突出的事项珠江委组织开展专项督查，2019年12月，由委领导亲自带队赴广西柳州开展河湖违法项目的督查，强力督促拆除柳江河段12栋“水上别墅”等违法建筑，推动河湖长制从有名到有实转变，对流域河湖管理起到示范作用。

3 珠江流域水利强监管工作存在的主要问题及思考建议

3.1 目前珠江流域水利强监管工作存在的主要问题

按照新时期治水思路和水利改革发展总基调要求，水利行业目前面临的问题和困难还很多，从水利监督管理工作来看，水利行业监督管理工作的起点还比较低，底子比较薄，监督制度、监督体系等都需要从无到有的建立，全行业“强监管”的共识和氛围尚未形成。结合实际，珠江流域水利强监管工作与经济社会要求相比还有一定差距，目前主要存在以下几个方面的问题：

1)监督体制机制仍不完善。一是体制方面，珠江委采用了“1+1+2”模式的监管体制，确定了水利监管的职责机构和人员编制，但是综合监管和专业监管的划分还不够明确，流域监督和属地监督的责任边界、流域机构各业务处室之间的监管职责边界还不够清晰，监督主管部门和技术支撑单位之间的关系仍需进一步理顺；二是机制方面，珠江委目前已出台《珠江委关于印发水利监督规定(试行)》、《珠江委水利督查队伍管理办法(试行)》和《珠江委强监管工作实施方案》等规范性文件，但作为流域水利监督管理的顶层设计，仍略显单薄和不足，无法完全适应日益繁重的督查工作任务及督查队伍的有效运行管理。

2)监督工作能力有待进一步提高。一是督查工作开展的深度达不到要求，部分督查工作面广点多，且通常督查对象较为分散，督查时间又较为紧迫，导致督查人员大部分时间疲于奔跑于各个督查对象点，督查工作达到督查广度的同时往往达不到督查深度的要求；二是督查任务下达不够顺畅，督查工作通常从接到上级任务到上报方案、组织培训、开展督查的工作时间非常短，但流域督查队伍管理层级较多，任务下达到督查队伍后须反复多次请示方能落实到人，影响督查工作方案上报，督查工作运转效率偏低，督查队伍扁平化管理水平有待提高；三是督查监督手段不够丰富，目前对于督查发现的问题，流域机构除了责令整改、警示约谈、通报批评和问责追究，没有更加有效的手段督促整改[9]；四是督查工作的问责整改力度不够，对于督查发现的问题有时仅以批评教育、口头警告为主，能及时整改的就不作为问题上报，同时部分督查工作的闭环管理也做得不够，通常发现问题上报之后，跟踪不及时，部分已发现问题就存在蒙混过关的可能性，或者问题发现一处就整改一处，不能做到举一反三，难以起到督查应有的震慑和警醒作用。

3)监督检查业务培训和宣传工作有待进一步加强。一是受各种主客观条件的影响，流域水利监督工作队伍组建较为仓促，部分督查人员身份多样，存在兼职现象，且督查人员在应对繁重的监督检查工作任务时，缺乏系统、专业的督查业务知识和技能培训，督查工作成果受督查人员主观影响较大，对督查成果的界定存在一定差异，导致督查上报材料质量参差不齐，在汇总数据时需花费大量时间进行查错纠错；二是由于水利行业监督检查工作近几年才开始起步，部分人员对水利行业强监管工作的认识还不够高，水利行业强监管的宣传工作还不到位，全流域强监管的氛围还未形成。

4)监督信息化水平仍较为薄弱。目前流域督查工作信息化方面主要依托于水利部开发的“水利督查业务平台”、“河湖督查工作平台”等信息系统，部分系统功能仍处在开发调试阶段，信息化建设进度存在一定滞后，另外各督查数据成果之间关联性、互通性较差，对督查成果的信息化解读较低，无法充分发挥科技信息给水利监督管理工作带来的效益。

3.2 今后珠江水利强监管工作的思考和建议

1)进一步完善流域监督体制机制建设。珠江流域要强化水利监督管理的任务，就要坚持以问题为导向，以整改为目标，以问责为抓手，从体制机制入手，建立一整套务实高效管用的监管体系。一是体制方面，进一步明确各级监督机构职责、机构和人员编制，建立统一领导、全面覆盖、分级负责、协调联动的监管队伍，明确各类型水利监管的职责边界，理顺关系，形成完整统一、上下联动的督查体系。二是机制方面，开展珠江流域水利监管机制研究，加快推进各项监督工作规章制度出台，从督查工作责任制、督查证件管理、队伍人员考核奖惩、职务晋升、教育培训、安全风险管理、督查工作保障与应急等多个方面对规章制度进行细化，进一步完善监管制度体系。

2)进一步提高流域水利监督工作能力。一是加强对流域水利监督管理工作的谋划，兼顾督查工作的深度与广度，对重点区域(项目)开展进驻式专项督查，在能真实发现和反映问题的前提下，进一步提高监督管理的工作效率；二是提高督查队伍扁平化管理水平，合理分工及安排督查任务，减少督查层级关系，加快督查工作的高效运转。三是丰富流域督查监督管理手段，加强对流域督查对象基本信息的收集，从政策、制度、经济等多方面入手，建立多行业、多通道联合督查督导机制，如建立跨省跨河流河长联席会议机制等。四是加强流域督查工作的闭环管理，建立督查责任制体系，对于督查发现的问题要做到“有错必纠、有责必追”，同时针对问题较多的区域(项目)开展专项整治工作。

3)进一步加强监督检查业务培训和宣传工作。一是要建立一支勤勉敬业、高度负责、能力突出、作风过硬的监管队伍，加强监督检查人员的业务培训，减少督查人员主观因素对督查成果的影响，树立水利行业监管队伍的良好形象。二是要加强对流域水利强监管工作的正面宣传、舆论引导和负面警示，加强网站、新媒体、公众号等的宣传力度，不断提高人们对水利监管工作的认识和认同，约束人的不合理行为，营造全流域强监管的良好氛围。

4)进一步提升流域水利监督信息化水平。信息化建设是水利行业补短板的重要内容之一，要持续抓好珠江流域智慧水利顶层设计工作，流域强监管工作必须依托于更完善更稳定更实用的信息化平台，需要加强流域水利监督信息化平台的建设以及加快信息化基础设施升级改造，搭建一个覆盖流域各业务领域的信息互通平台，实行问题清单管理，实现发现问题、认证问题、整改督办、责任追究的有效衔接，加强对督查成果的信息化解读，强化行业监管信息支撑。

4 结语

面对新时期治水思路的变化，珠江流域水利强监管工作要准确理解和把握水利改革发展总基调，在巩固已有督查经验和成果的同时，要进一步完善流域监督体制机制，进一步提高流域监督管理工作能力，进一步加强监督检查业务培训和宣传，进一步提升流域水利监督信息化水平，以问题为导向，以责任为抓手，加强上下联动、信息共享和资源整合，形成齐心协力、同频共振的流域监管格局。