公共文物资源资产管理体系研究

摘要：本文试图搭建国有文物资源资产管理体系的基本骨架，充实以相关国际法律法规内容，以展现文物资源资产管理区别于传统文物保护管理的不同样貌。国际上，文物、文物资产、文物资源概念并无明显区别，具有资产/财产属性。公共文物资源资产从权属性质分为国家所有和政府代管，从功能用途分为遗产用途和多重用途，从资源形态分为古代建筑、遗址、文物藏品、附属设施设备、无形资产等。针对国有文物确权难点，体制框架构建的核心任务是理清政府在国有文物国家所有权行使和管理中的职能划分，包括监管和运行两个层级，以及政府部门间职能划分和中央地方事权划分两个维度。在监管层级，各政府部门职能——综合监管、行业监管和文物专业监管有合一模式、分离模式与混合模式，但前提是法定授权，国际普遍维护中央亭权的主导性与权威性。运行层级的比重和质量是文物资产管理与行政管理体制的最大区别，是文物保护效果和政策执行力的决定因素。在运行层级，加强国有文物日常运行管理机构实体化建设，即机构实、职能实、保障实，加强中央对重大文物运行管理实体化建设，扭转中国国有文物资源资产管理的中央事权极度虚空现状，推动文物保护从文物部门属地管理的弱小体制，升级为由强大实体化公共机构支撑的中央事权保障和各政府部门协同体制。

关键词：文物资产;管理体系;法律法规;国际经验;所有权;物权;实体化;

引言

国有文物资产管理体制建设与改革，对文物工作管理体制具有全局性影响，面临紧迫的现实需求。建立国有文物资源资产管理，首先要旗帜鲜明地强调其本质是公共管理，目标是强化政府维护文物安全、传播文物价值的受托责任;同时要清醒地认识到特殊的中国国情，需要解决国有文物确权、文物行政管理与国有文物资产管理分离等关键问题川。在此基础上，下面要回答的根本间题是：国有文物资产管理体制如何构建？

对此问题，文物领域相关研究成果极少①;国有资产管理体制改革集中在国有企业和自然资源资产改革，关系密切的行政事业单位改革进展较慢，无经验可以借鉴;而基础性法律制度——物权法的相关内容也存在“关键性的阙失”②[2]。

笔者试图勾勒国有文物资产管理体系的基本骨架，同时希望充实一些血肉，以展现文物资产管理区别于传统文物保护管理的不同样貌。本文以框架为纲，包括相关文物资源资产的概念和分类;公共文物资源资产的管理体系框架，从监管层级和运行层级勾勒政府部门间职能划分和中央一地方政府事权划分;以及公共文物资源资产管理具体内容，并重点收集国际和各国（地区）的文物法规相关规定加以阐释。

之所以选择国际上和其他国家（地区）相关法律、法规和规范标准，是因为这些资料既吸收了相关学术成果研究，也是相关管理实践经验的总结反映，具有一定的权威性、系统性和成熟性，可操作性强，借鉴价值較高。本文不惜篇幅直接引用了部分条款内容，以体现相关内容的可操作性。

鉴于公共文物资产与非公共（社团、私人产权）文物资产在管理体制上差别很大，不可移动文物（不动产）和可移动文物（动产）在管理体制上差别很大，本文侧重于公共不可移动文物资产。公共主要指“政府或公共部门为当代和后代而承担保存和维护责任”③，并不拘泥于国家所有;不可移动文物资产主要对应不动产类资产，包括房屋建筑物和构筑物类文物及其附着土地，以及遗址、历史场所、公园（园林）类文物及其附着土地。

在国际和国家（地区）的选择上，基本涵盖了发达国家和发展中国家、西方国家和东方国家等不同文化背景和管理体制，包括英美，欧洲大陆的意法，亚洲的日本、中国台湾地区，大洋洲的新西兰，发展中国家印度和埃及等，既全面反映国际公共文物资产管理的多元化措施，也可以反映一些共性特征。

一、文物资源资产概念和分类

公共文物资源资产管理建立的基础，是明确文物资源资产的内涵和外延，明确文物资源、文物资产和文物概念的关系。

（一）文物资产、文物资源和文物概念

在国际文件和各国（地区）文物保护法律中，有些直接视文物为资产（asset）或财产（property）;有些直接视文物为资源（resource）;还有些只使用文化遗产（heritage）④等概念，虽未明确其资产或资源属性，但从相关管理体制和程序中可以推导其资产或财产属性（如印度等，详见后文）。

直接视文物为资产或财产的国际宪章，包括联合国教科文组织1954年制定的《关于发生武装冲突下保护文化财产的公约》1311970年制定的《关于禁止和防止文化财产所有权非法进出口和非法转让的公约》[4]。这些国际文件中的文化财产概念基本等同于文化遗产概念。例如后者文件定义：“本公约所指文化财产，是指由各签约国认定的，具有考古、史前、历史、文学、艺术或科学价值的财产”（第1条）。

直接视文物为资产或财产的国家（地区）法律中，有些国家（地区）直接使用文化财产或文化资产概念，如日本的《文化财保护法》、韩国的《文化财保护法》、中国台湾地区的《文化资产保护法》;有些国家在文化遗产定义中明确指出其财产或资产属性，如《意大利文化和景观资产法典》规定，文化遗产由文化财产（Cultural Property）和景观资产（EnvironmentalAsset）构成（第2条）[5];埃及《文物保护法》规定，符合年代和价值等条件的“不动产（Real-estate）和动产（Chattel）被视为文物"（第1条）[6]。

直接视文物为资源的国家法规中，将文物等同于文化资源，如美国的《考古资源保护法》、美国国家公园管理局的《文化资源管理导则》，丹麦的《文化资源保护法》、新西兰的《资源管理法》等。例如，新西兰

《资源管理法》规定：“历史遗产指那些有助于认识新西兰历史和文化的自然资源和实物资源，具有以下特性：考古、建筑、文化、历史、科学和技术特性，包括：历史遗址、构筑物和区域;考古遗址;毛利族重要地点，包括圣地（Wahi Tapu）;自然资源和实物资源的周边环境等”[7]。

可见，在国际和各国（地区）法规中，文物、文物资产、文物资源概念并无明显区别，文物都具有资产、财产属性。在国际上，也查询不到在同一文物法律中将文物区分为文物资源和文物资产的做法。文物资产、文物资源或文物概念基本是通用的，只是各国术语使用习惯不同而已。

（二）公共文物资源资产分类

文物承载着人类的历史和记忆，具有公共属性。因此，在国际和各国法律中，无论是国家所有还是私人所有，均要求所有者承担文物保护的公共责任。然而对于两者承担公共责任的法律规定有所不同，前者以强制性和限制性为主，后者以限制性、补偿性和激励性为主。下面主要从资产管理的角度对公共文物资源资产的分类加以分析。

从权属性质角度，可以分为国家所有（ownership）文物资产和政府代管（stewardship/guardianship）文物资产两种类型。这一分类的目的，主要在于无论是否拥有所有权，都应当考虑政府所承担的法定资产管理义务和责任，正确反映政府所需的资源投入（人力资源、预算等）以及受托责任的履行绩效。

国家所有包括法律明确规定所有权属于国家，或者由政府代表国家行使所有权。如埃及《文物保护法》规定：“所有不动产、可移动古物和视为考古遗址的土地均为公共财产，宗教财产和私人财产除外”（第6条）⑤[8]。有些国家法律规定由政府或政府部门代表国家拥有所有权。如《美国法典》规定，“国家公园体系范围包括由美国联邦政府内务部部长管理、通过国家公园管理局局长执行的，用于公园、古迹、历史、公园道路、休闲或其他目的的任何土地和水域”⑥。又如日本《文化财保护法》规定：“当重要文化财、重要有形民俗文化财、史迹名胜天然纪念物或重要文化景观等依据《国有财产法》之规定属于国家时，应由文部科学大臣负责管理”（第163条）[9];意大利《文化与景观遗产法典》规定：“文化遗产部对国有文化财产行使保护职能，包括已经授权由其他政府部门或机构保管和使用的文化财产”（第4条）[10]。

政府代管文物资产性质有所不同，主要包括以下几种情况。一是重要文物资产所有者不明，法律规定由政府承担保护管理责任。如印度《古迹和考古遗址遗迹法》规定：“在受保护古迹没有所有者情况下，（国家考古局）局长可以通过在官方渠道通告公示的方式，行使该古迹的监护权”（第5条）[11]。又如日本《文化财保护法》规定：“对于重要文化财，如果其所有者不可追溯，或者由所有者指定的管理责任者极不胜任或者不适合，文化厅长官可以指定其认为合适的地方政府或其他管辖法人，承担该重要文化财保存的必要管理事宜”

（第32条）。另还有一些情况是个人或团体自愿委托政府代管其持有文物，如英国《古迹和考古区法》规定个人可以将其所持古迹权属的“代管权通过契约授予文化大臣”⑦（第12条），该代管权拥有完全控制和管理权能，并承担维护责任（第13条）[12]。

从文物资产使用功能目标角度，可以分为遗产用途遗产资产和多重用途遗产资产两类。遗产用途遗产资产的主要功能是用于促进知识和文化传播，而多重用途遗产资产以实用功能（如办公、居住等）为主。如果某些遗产只是在政府机构的日常运行中偶尔使用，则其仍属于遗产用途遗产，不属于多重用途遗产⑧。以实用功能为主的遗产资产类型在资产管理和财务报告等方面的要求更接近于普通的政府资产，只是需要作出与遗产管理相关的额外特别说明。

从文物资产形态角度，可以分为藏品类文物资产、不动产类文物资产和无形文物资产。藏品类文物遗产包括博物馆藏品，艺术品和古籍档案，不动产类文物资产包括公园、纪念地、古迹遗址、房屋建筑等⑨。

除文物资产本体外，还应包括与文物资产密不可分的附属设施，如在文物本体之上修建的保护设施和展示设施，为文物资产开放利用配套的服务设施等。例如美国联邦政府相关不动产管理条例就将国家森林、国家公园或国家野生栖息地等受保护资源资产与这些保护用地上的开发改善设施加以区分，适用不同联邦政府规章，后面将详细说明。

二、公共文物资产管理体制

首先简略阐述公共文物资产在国家总体国有资源资产管理体制中的归类，再讨论公共文物资产管理体系框架。

（一）公共文物资产在国有资源资产管理中的归类

各个国家国有资产管理体制中，公共财产的范畴和分类各有不同。“广义的公共资产指属于国家所有的一切财产和财产权利的总称”，“大体可分为经营性、非经营性（行政事业性）和资源性资产”[13]。文物资产由于其特殊属性，兼具行政事业性资产和资源性资产属性，在不同国家有不同的归类。如在法国，文物资产属于行政事业资产中的公共用资产：“狭义的政府公共资产一般指由行政主体和非盈利性公共机构支配的自接服务于公共利益的资产，主要包括公众雇己妾使用的资产（称为公众用公物）以及供执行公务所需要的资产（称为行政用公物），与我国行政事业资产类似”[14]。而在新西兰，文物资产属于资源性资产，受到资源保护法保护⑩。

进入21世紀之后，国际上出现将公共文物资产作为特殊公共资产单独分类的新趋势。由于文物资产的特殊资源属性和法律规定，特别是在确认、计量和报告等方面的技术困难，为“加强政府文物保护的公共责任和资源配置的科学决策能力”[15]，现在有多个国家和国际会计团体已经颁布或正在组织制定专门的文物资产财务报告准则，如最早由新西兰财政部发布的《文化和遗产资产估值导则》[16]，之后陆续由美国联邦会计准则顾问委员会发布的《联邦财务报告会计准则第29号——遗产资产和监管土地》[17]，英国会计准则委员会发布的《财务报告准则第30号——遗产资产》11[18]，国际公共部门会计准则委员会发布的《公共部门遗产财务报告》等[19]。

（二）公共文物资源资产管理体制框架

针对国有文物确权的三个难点[20]，核心任务是理清政府在国有文物资源资产的国家所有权行使和管理中的职能。首先根据政府职能要素性质区分资产运行层级和监管层级，然后讨论不同层级的政府部门间的职能划分，以及中央地方的事权划分。

1.运行层级与监管层级的划分

政府职能/事权按流程要素划分，主要包括决策、执行/运行、指导/服务和监督/评价（图1）。文物行政管理与资源资产管理的最大区别在于执行/运行层级的职能比重。

文物资源资产的运行层级是最基础、最直接的实体化管理职能，指文物资源资产的日常占有使用机构在资产整个寿命周期过程开展的各种活动的管理权责。对于文物事业，运行层级是直接决定文物资源资产保护利用的质量，决定文物事业目标的实现程度、衡量文物保护决策执行力的核心内容。

决策、指导/服务和监督/评价职能属于监管层级，具有间接管理性质。监管职能是否可以得到良好履行，很大程度上取决于对执行层级的信息掌握能力和利益协调能力。

公共文物资源资产广泛分布于社会各行业，公共文物资源资产管理的政府部门间的职能划分和中央一地方的事权划分十分复杂。应遵循的基本原则：重要且脆弱的文物应当由得到政府公权力和专业机构保护，广泛有效地提供公共文化服务，满足信息效率和成本优化。

2.部门间职能划分

公共资源资产监管层级的职能基本分三类，综合监管、行业监管和专业监管。综合监管主要指对国有资源资产进行的宏观管理，主要由财政部门或国有资产监管部门经授权对公共资源资产登记、核算、配置、处置等工作进行政策标准制定、信息汇总、指导和监管。行业监管主要指针对行业公共资源资产特点进行的行业监管。公共文物资源资产运行机构一般隶属于某一政府部门或行业，其行业规划、行业任务和项目、经费及预算、人员和考核等都会受到行业主管部门控制和监管。专业监管指由文物部门对公共文物资源资产运行机构进行监管。

从国际经验来看，有由文物部门同时承担文物行政管理与综合监管职能的合一模式，有综合监管、行业监管和专业监管的分离模式，也有根据不同类型或不同管理环节划分政府间职能的混合模式。无论哪种模式，前提都是通过法律法规，依法划分和确定监督管理职能在不同政府部门之间的职能关系。

很多国家法律赋予文物行政部门在所有公共文物资产监管职能上的权威性。如日本《文化财保护法》规定，（日本政府）各省厅长官在新取得重要文化财、其管理使用单位变化、保存状况变化、土地信息变化、因各种原因灭失时，必须通过文部科学大臣通知文化厅长官（第167条）。对于指定为国宝、重要文化财等的国有文化财，文部科学大臣可以要求相关省厅长官提交保存状况调查报告，或委派人员进入现场实施保存状况调查（第171条）。

前面介绍过，在美国，联邦历史资产类型不同，监管部门有所不同。对于持有国家公园这类受保护资源所有权或代管权的所有联邦政府部门和机构，均需要依法向内政部长提交联邦所有和代管文物保存状况报告[21]，也就是说资源资产本体的监管权在国家历史保护顾问委员会和内政部。而为受保护资源开发建设的附属设施由总统公共和预算管理办公室会同总务署设立的联邦不动产委员会（Federal Real Property Council）监管12[22]。截至2018年，美国国家公园拥有后者类型的资产包括25073座建筑物、3690座住宅、1421处野营地、6273英里步道、1831处废水处理场、1530处水场、5537英里未铺面道路、11988英里铺面道路）13[23]。

有些国家的公共文物资产管理，不同环节由不同政府部门承担。如意大利国有文物资产的保护利用和日常使用由文化遗产和活动部（MiBAC）监管，但国有文物资产的转让、配置等环节由意大利国有资产管理局14负责监管。例如为落实国家推动文化遗产的活化利用战略，允许向地方政府机构免费转让国有文化遗产，为此文化遗产和活动部与国有资产管理局联合颁布法令规定相关程序、导则和示范计划[24]，规定由国有资产管理局负责相关所有权转让契约的审定，并与文化遗产和活动部共同监管转让后契约的履行状况。

在公共文物资源资产的运行层级，部门之间的职能划分不是重点，重点是要通过法定程序明确履行公共文物资源资产日常使用的所有行业部门机构均需承担保护职能，同时得到相应的预算和专业队伍配套保障。例如美国《国家历史保护法》第110条规定：“（a）（1）所有联邦机构的负责人应承担职责，以保存该机构所有或控制的历史资产”，“（a）（2）每个联邦机构应当与内政部长协商，制定保存计划，对历史资产的调查、评估、申报国家史迹名录、以及保护作出安排”，“（g）每个联邦机构可将本法项下导致的保存活动支出，列入由该机构承担或资助的所有项目成本中”[25]。

3.中央和地方事权划分

中央和地方事权划分是文物保护管理体制的重大命题，体现一个国家对文物资源和文物保护意义的认识高度。中国文物保护管理体制表现为高度分权特征[26]，

“属地管理”体制导致中央事权在监管层级和执行层级弱化，突出表现为执行力的极度虚空。所谓执行力，是指各级政府根据事权属性，通过本级的机构队伍，采取

“实体化”的方式直接承担相关事权，而不是由“中央国家机构立政策、定标准，然后政府间逐级发号施令、层层转发文件，千针万线走到基层，主要由基层政府负责事权的具体执行”[27]。下面以问题为导向，重点阐述公共资源资产管理体制的中央事权国际经验，然后与中国国有文物资源资产管理中央事权现状加以比较。

对于文物资源资产，特别是公共文物资源资产，世界上很多国家的中央/联邦政府在事权划分中都发挥主导作用，包括監管层级的决策权和监督权，匹配以运行层级的相应执行权和实体化运行机构。

例如在意大利，文化遗产保护的事权在国家（state）层面高度集中，具体由MiBAC履行。意大利中央政府认为，文化遗产是国家不可分割的资产，将文化遗产保护职责赋予国家，有助于抵御一切与私有财产权相关的政治阻力。1948年颁布的意大利《宪法》在第9条中确认了国家在保护景观和历史、艺术遗产中的核心地位。1970年代后，意大利开始实施分权政策，各大区政府纷纷成立，但是中央在文物保护中的事权几乎没有受到影响。2001年《宪法》修订时仍坚持国家负责文化遗产、环境和生态系统的保护工作，而将“文化遗产和环境遗产的活化和展示、文化活动的推广和组织”授权给各大区负责[28]。为保证国家事权的履行，MiBAC拥有遍布全国的行政监管机构和运行机构。除总部外，MiBAC在意大利各大区派驻73处特别监管局履行具体行政职能，还直接管理208个运行层级的文化遗产机构，其中包括25家博物馆和罗马中心考古区、庞贝遗址、阿匹亚古道等7处考古公园[29]。2015年MiBACT共有员工17，766人[30]

再如美国，作为文物交易高度市场化的国家，对于考古资源等脆弱的历史资源却实行着严格的联邦政府管控体制。美国联邦政府的国家公园管理局不仅拥有行政管理职能，负责指导全国国家史迹名录和国家史迹地标等管理工作，还负责运行管理近400处国家公园，总面积达34万平方千米，95%以上土地所有权属于联邦政府所有，其中军事战场、历史遗址、国家纪念地、国家史迹类文化遗产共248个，占美国国家公园体系数量60%以上[31]。美国国家公园管理局除总部外，设有7个区域派驻管理机构及417个国家公园管理机构，共有员工28，000人[32]。

作为对比，中国国家文物局在事权和实体化方面水平极低（见表1）。国家文物局事权仅限于宏观规划编制、法规拟订、部分全国重点文物保护单位保护规划和维修项目审批、考古和世界遗产管理、重大文物违法案件督察等方面⑩，而涉及运行层级文物保护的领导责任、城乡规划、日常管理、经费预算、机构人员均由地方政府负责。国家文物局直接管理的国有文物运行机构只有北京鲁迅博物馆（北京新文化运动纪念馆）1家，其余7家直属单位均为后勤管理、研究、咨询和新闻媒体机构。

文物保護中央事权的弱化特征在中国各行业中特别典型。财政部原部长楼继伟指出：中国的“事权改革要么尚未触及，要么刚刚破题”，“尚未形成符合国家治理体系现代化要求的基本框架。症结在于：‘机关化特征显著。特别是中央事权履行的实体化不到位，与单一制大国的基本要求不尽吻合”[33]。国有文物资源资产管理的政府职能必须进行结构性改革，强化文物保护中央事权，尤其应当加强运行层级中央事权履行的实体化，发挥中国制度优势在保护国有文物国家财富的强大作用。

三、国有文物资产管理主要内容

对于运行层级和监管层级，公共文物资产管理的主要内容因管理目标不同而有所区别，下面分别阐述。

（一）日常使用管理基础层级

对于资产使用管理机构而言，资产管理是机构管理的内容之一，资产管理需要为机构目标服务。通常机构层面资产管理体系的职能是制定资产管理方针和资产管理目标，以及实现这些目标所需的程序，包括一系列工具，包括政策、计划、业务流程和信息系统，这些工具综合使用以保障资产管理活动得以实施[34]。

对于文物资产管理使用机构而言，文物资产管理并不是独立体系，应该将资产管理与机构的文物保护管理职责履行密切结合。文物资产管理体系应当考虑的内容包括：第一明确文物资产、资产组合及其边界和相互之间的关系，例如文物本体资产的空间范围，文物附属保护设施和服务设施的资产配置与组合是否合理等;第二考虑文物保护工作与资产管理工作的相互作用，并明确各个组成部分的边界、职能和职责，例如在文物勘察评估过程中发现风险隐患时，应将相关处置措施纳入日常维护或重大修缮等资产管理方案，而相应成本应纳入资产运行成本，等等;第三统筹规划文物资产管理可能涉及的其他组织机构，包括在不同资产寿命周期阶段可能承担外包任务的机构，例如日常保养维护、安全监测、服务设施运行等工作是否需要外包;第四综合测算机构各寿命周期阶段的运行需求，包括建设、运行等不同阶段的人员、合作机构、设施设备、资金需求，既要考虑长期文物安全，避免和减少对文物的损害及不当维修，积极发挥文物服务社会的作用，同时考虑长期运行成本的可持续;第五需要建立资产全寿命周期信息数据收集和报告制度，公共文物资产管理机构有责任向社会报告其资产状况，包括文物资产数量、类型、保存状况以及相应的公共资源（人力、物力、资金）投人情况与绩效情况等（图2）。

（二）监管层级

公共文物资产的监管层级，由于公共文物资产涉及公共利益，因此受到不同于普通公共资产管理的特殊限制，相关内容在各阶法律法规之中均有体现。借鉴国际文物资产管理法律法规，重点在于文物保护专门法律如何与物权法衔接。因为在中国，“国有文物资产管理的完整法律体系由三个效力位阶的法律构成：宪法意义上的文物国家所有、部门法即物权法意义上的国有文物国家所有权、以及特别法即文物保护法。由于我国的特殊国情，《文物保护法》颁布实施于《物权法》之前，缺乏由宪法意义上国有文物的全民所有概念向物权法意义上国有文物的国家所有权概念的转换”[36]。因此，本文着重分析各国（地区）文物保护法中涉及物权管理或资产管理的内容，主要分为资产取得、资产登记、产权行使，所有权处置等几个方面择要介绍。

1.公共文物资产取得监管

文物作为具有历史科学艺术价值的特殊属性资产，具有实体存在与价值认定双重属性。一般来说，历史遗存的实体是既成客观存在，而文物价值发现与认定是主观认识和法定程序的结果。各国（地区）法律主要对新发现/认定文物资产的所有权，以及其他性质所有权变更为公共（国家）所有权的情况作出明确规定。资产取得涉及产权主体的确认和权利在不同主体间的转移，需要很强的明确性和可操作性，是确权的重要法律依据。

对于新认定文物，各国（地区）法律一般承认既定产权状况，同时明确具体文物产权人和文物认定的法律要件。例如，为明确具体行使文物国家所有权的行政机关，日本《文化财保护法》规定，对于属于国家的有形文化财被指定为国宝或重要文化财时，对其所有者寄发的指定证书，应当送至负责管理该有形文化财的相关省厅长官（第165条）。还有些国家对国有财产认定为文物制定了专门程序。如意大利《文化与景观遗产法典》规定，其他性质产权人文物认定的申报形式和申报程序由文化遗产部的部门规章确定;而国家所有的不动产，文物认定程序不同，申报资产清单编制标准和信息表格编制模板及提交方式由国有资产管理局通过部门规章的方式规定。如涉及国防部门使用的建筑物，需要取得工程总局和国有资产管理局的同意（第12条）。

对于新发现文物，其所有权确定因各国体制迥异而差别很大，但都进行详细规定。例如日本《文化财保护法》用了9个条款详细规定不同考古发掘情况下发现的文化财如何在土地所有者、国家所有者（由文部省文化厅代行）和地力政府所有者之间进行归属判定。而埃及则明确规定文物古迹属于国家，“任何人发现未经登记的文物古迹，须向埃及最高文物委员会报告，该文物视为国家所有……在3个月内，最高文物委员有权采取措施，或取走私人土地卜发现的文物，或对发现文物的土地实施征用，或就地保存文物并按本法规定予以登记注册”[37]。

对于原来属于私人或其他性质产权的文物资产，法律规定了几种变更为国家所有权的情况。一是国家征收，大多数国家文物保护法都对国家行使文物征收权给予明确规定。如法国《遗产法典》规定，行政机关可依据《征用法》之规定，出于公共使用之目的，基于公共利益之需要，以国家名义对具有公共利益的、已经成为列级史迹或已经进入列级程序的具有历史或艺术价值的不动产实施征用（L621-18）[38]。二是文物所有者不履行文物保护义务或管理不当导致文物存在破坏风险，公共机构可以强制征收。除前面引用的日本《文化财保护法》相关条款外，台湾《文化资产保存法》规定：“古迹经主管机关审查认因管理不当致有灭失或减损价值之虞者，主管机关得通知所有人、使用人或管理人限期改善，届期未改善者，主管机关得径为管理维护、修复、并征收代履行所需费用，或强制征收古迹及其所定着土地”（第24条）[39]。三是所有者不明情况下指定政府部门，日本、英国、印度等国文物保护法有明确条款规定。四是依法接受私人所有者的委托行使监管权，如英国、印度等国。五是依法接受所有者捐赠，很多国家都规定中央文物部门有权代表国家接受个人捐赠，如印度

《古迹和考古遗址遗物法》规定“考古局局长经过中央政府批准，可以购买、租赁、接受赠予或接受遗赠任何受保護古迹”（第5条）。

2.公共文物资产登记监管

登记是资产物权管理的最关键环节，依法登记是不动产物权设立、变更、转让和消灭生效的必要条件，也是对权利变动管理最重要的基础。资产登记与文物登记性质不同。文物登记属于资源登记，以文物资源为单元，侧重于记录文物位置、面积、数量、历史年代、保存状况、使用状况等内容。资产登记以产权人为单元，侧重于确定产权人资产的地理边界、产权性质和内容

（例如所有权、使用权等）、附着土地登记、与产权权利相关的法定责任与负担（例如附设地役权、抵押权、限制交易权等）。在文物保护法律法规中，主要对公布为受保护文物产权人的登记提出特别要求，以与物权法的通用要求相衔接。

设立登记与文物认定程序紧密相关。例如前述日本《文化财保护法》中规定重要文化财指定证书或国宝指定证书即为文物认定的法定书面登记文件。而前述意大利《文化和景观资产法典》在文物认定程序之后接着规定：被公布为具有文化价值的可移动和不可移动文化资产，必须在相关登记机构予以记录，该记录对之后任何所有者、占有者或其他法律权利持有者均发生效力（第15条）。

变更登记主要体现在对产权主体和产权内容变更的管理上。如日本《文化财保护法》规定，重要文化财所有者可以指定管理责任者代表自己行使所有者职责，这种情况下所有者与管理责任者须将共同签名的书面材料在指定的20日内向文化厅长官申报。而且当重要文化财所有者或指定管理者的姓名、职务或地址变更时，应于20日内向文化厅长官提出书面报告，涉及所有者变更的情况需附指定证书（第32条）。

土地登记是文物登记的重要内容和程序。新西兰《遗产保护法》规定，新西兰遗产管理局与遗产所有者签署的协约属于涉及土地权益的法律文书，必须纳入综合地籍登记（Registrar-general of Land），具有《土地转让法》规定之效力（第41条）17[40]。日本《文化财保护法》规定：“对于史迹名胜天然纪念物的指定区域内的土地，当其名称、土地编号、土地类型或土地面积发生变化时，管理责任人应当依据文部科学省部令的规定，向文化厅长官通报相关变化内容”（第115条）[41]。台湾《文化资产保存法》规定：“公有古迹及其所定着之土地，除政府机关（构）使用者外，得由主摧印毛关办理拨用”（第18条）⑩。

3.公共文物产权行使监管

公共文物资产与社会文物资产一样，其产权人都必须遵守文物保护法律的规定，其行为受到文物行政管理部门的依法监督和指导等。除此之外，各个国家对f公共不可移动文物资产权利行使，还作了专门规定。这些规定林林总总，目的在于明确行政主体责任，加强政府部门在公共文物资产管理方面职能得到更明确的划分，公共资产权利得到更有力的保护，程序得到更严格有效的规定，公共投入资源得到更明确的保障。下面仅就我国《文物保护法》未涉及的部分内容作简略归纳，以供借鉴。

（1）公共文物资产所有权或使用权在政府部门和公共机构之间的转移

有些国家法律规定了严禁转让的公共文物资产范围，有些国家规定属于国家的文物资产不得转让、但属于地方的公共文物资产可以转让给国家，也有国家规定属于政府的公共资产经过法定程序可以相互转让。例如英国《古迹和考古区法》规定，文化大臣和地方行政机关可以将其所有或监管的古迹，由文化大臣转让给地方行政机关，或由地方行政机关转让给文化大臣，或在地方行政机关之间转让，并签署转让协议（第21条）。

（2）公共文物产权行使必要的相关公共特权

公共文物资产的管理主体为了确保公共目标的实现，不仅对公共文物资产本身，而且对相关或相邻资产加以公用管制，形式包括规定进入或短期使用其他产权人的土地，公共地役权、相邻产权人的公共义务等。例如意大利《文化和景观资产法典》规定，文化遗产和活动部保留在意大利领土任何区域开展考古调查和文物调查的权力;在开展相关调查时可以下令临时占用所涉及的建筑物，建筑物业主有资格按公共征用标准获得占用补偿（第88条）。英国《古迹和考古区法》规定，为确保文物得到有效保护，文化大臣有权强制征收（第10条）或协议征收任何古迹（第11条），同时为实施文物及其附属设施的维护、提供通达古迹的道路、进行必要的管理控制、建设必要的公众服务设施等情况下，有权征收与该古迹毗邻或周边的土地的所有权、代管权（第15条）或地役权（第16条）。

（3）公共文物资产向公众开放展示的责任与义务

政府持有和控制公共文物资产的目的，除了加强对其保护，还有同样重要的目的就是“促进文化遗产知识的传播，确保遗产的利用和公众享用具备最佳条件”（意大利《文化和景观财产法典》第6条）。有些国家针对公共文物资产向公众开放制定的特别条款。如英国《古迹和考古区法》规定：“所有权或代管权属于文化大臣或任何地方行政机构的古迹，应当向公众开放”（第19条）。意大利《文化和景观财产法典》不仅规定国家、大区和地方政府对其行使所有权的文化遗产应当履行推广职责，并设专门章节详细规定了公共文化遗产的推广要求，例如：“对于政府行使所有权的文化遗产，为统筹、协调和补充其推广利用工作，国家应当通过文化遗产与活动部与大区政府和其他地方政府机构签署协议，确定目标，制定实现目标的时间表和推广模式”。协议中还应当明确各公共文化财产利用是采取直接管理方式还是间接管理方式（第112条）。直接管理是指由行政部门内设机构直接负责开放利用运行。间接管理方式分为两种，一是将运行管理职能委托给由公共行政部门组建的机构、基金会、协会、合伙团体、公司或其他实体，另一种是以管理特许权方式交给第三方，此时必须通过公开竞标方式选择第三方（第115条）。

（4）公共文物资产维护运行费用纳入公共预算

公共文物资产的维护管理费用性质不同于行政機关运行费用，很多国家明确规定将其纳入管理机构预算。例如台湾《文化资产保存法》：“公有之文化资产，由所有或管理机关（构）编列预算，办理保存、修复及管理维护”（第8条）。美国《国家公园管理局组织法》规定，国家公园管理局应当对国家公园的维护和运营工作实施维护管理体系，管理体系内容应当包括维护管理的财产清单、任务列表、工作标准、工作流程、报告内容及相关预算（第1a-8节）[42]。

4.所有权处置监管

各国文物法律法规对公共文物资产处置进行了严格限制，一般不允许出售或转让。但对特殊情况，规定了相应处置程序。例如损毁灭失的情况，经过价值评估不满足文物认定标准的情况，以及不属于重要文物、经过严格条件可以转让的情况。例如意大利《文化和景观资产法典》规定，未列人不得转让（alienability）清单的属于国家的文化财产，经过文化遗产部批准可以转让，但转让必须符合以下条件：“a）流转过程中必须确保文化财产的保护和强化，在任何情况下都不能影响公众享用;b）批准文件必须明确指定建筑物的用途，该用途必须与建筑物的历史与艺术性质相一致，并且肯定不会影响文化财产保存”（第55条）。

四、我国文物资源资产管理体制改革路径

完善国有文物资产管理体系，是重大系统工程，涉及国家法律法规配套和各级政府职能转变。结合中国实际，借鉴国际经验，我国国有文物资源资产管理体制改革路径的基点是确权和纳入不动产统一登记，同步实施中央一地方事权划分和政府部门间职能优化。

在监管层级，一方面提高中央事权，一方面加强综合监管、行业监管和专业监管之间的协同。在运行层级，加强国有文物日常运行管理机构实体化建设。实体化指三实：文物国家所有权行使的机构实、职能实、保障实。机构实，是指改组或组建国家级和省市级国有文物资源资产运行管理机构，统一行使文物国家所有权，做强做大具有产权管理、研究、监测、保护、公共服务职能集中综合的文物保护管理机构[43]。职能实，是指通过法规将行政职能、专业职能与资产管理职能分离，落实所有政府部门机构承担其占用使用的国有文物资源资产的保护职能，延伸和扩大国有文物资源资产运行层级的公共执行力范围。保障实，是指遵照事权与财力对等原则，加强公共财政对国有文物征收、日常运行管理和保养维护保障，特别是中央财政对本级及其授权行使文物国有所有权的地方实体机构的财政保障（图3）。通过国有文物资产管理体系的改革，推动文物保护从现行限于文物部门属地管理的体制，升级为强大运行层级实体化公共机构支撑的中央事权强化和各政府部门协作体制。

[本文为2017年国家社科基金特别委托项目“符合国情文物保护利用之路研究”（17@ZH018）子课题六阶段性研究成果。]

参考文献：

[1][15][20][361于冰.国有文物资源资产管理的几个关键问题].中国文化遗产，2019（4）.

[2]江必新，梁凤云.物权法中的若干行政法问题[J].中国法学，2007（3）.

[3]UNESCO.Convention for the Protection of Cultural Property in theEvent of Armed Conflict（关于发生武装冲突下保护文化财产的公约）[Z].1954.

[4]UNESCO.Convention on the Means of Prohibiting and PreventingtheIllicit Import，Export and Transfer of Ownership of Cultural Property（关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约）[Z].1970.

[5][10]Codice dei Beni Culturali a do]Paesaggio（意大利文化和景观财产法典，2004年立法令第42号）[Z].2004.

[6][8][37]AntiquitiesProtection Law（埃及文物保护法，1983年第117号立法令，2010年修订）[Z].2010.

[7]Resource Management（新西兰资源管理法，1991年第69号公共法）[Z].1991.

[9][41]Law for the Protection of Cultural Property（日本文化财保护法，1950年制定，200了年修订）[Z].2007.

[11]Ancient Monuments and Archaeological Sites and Remains（印度古迹和考古遗址遗迹法）[Z1.1958.

[12]Ancient Monuments and Archaeological Areas（英国古迹和考古区法）[Z].1979.

[13][14]财政部教科文司赴法国公共管理考察团.法国政府公共资产管理考察报告[J].行政事业资产与财务，2008（2）.

[16]The Treasury of New Zealand（新西兰财政部）.ValuationGuidance for Cultural and Heritage Assets（文化和遗产资产估值导则）[Z].2002.

[17]US Federal Accounting Standards Advisory Board（美国联邦会计准则顾问委员会）.Statement of Federal Financial Accounting Standards29：Heritage Assets and Stewardship Land（联邦财务报告会计准则第29号：遗产资产和监管土地）[Z].2005.

[18]Accounting Standards Board（英国会计准则委员会）.FinancialReporting Standard 30：Heritage Assets（財务报告准则第30号：遗产资产）[R].2009.

[19]IPSASB（国际公共部门会计准则委员会）.Consultation Paper，Financial Reporting for Heritage in Public Sector（公共部门遗产财务报告（征求意见稿）[R].2017.

[21]Executive Order（联邦行政命令13287号）：Preserve America（保护美国条例）[Z].2003.

[22]Executive Order（联邦行政命令13327号）：Federal Real PropertyAsset Management（联邦不动产资产管理条例）[Z].2004.

[23][32]Servicewide NPS Asset Inventory Summary（美国国家公园管理局资产清单汇总）[EB/OL].（2018-09-30）美国国家公园管理局网站.http：//www.npc.gov/·

[24]Memorandum of Understanding between the Ministry for CulturalHeritage and Activities and the State Property Agency，ProceduralProcedure，Guidelines and Model Schemes（意大利文化遗产和活动部和国有资产管理局相关程序、导则和示范计划备忘录，2010年第85号法令）[Z].2010-05-28.

[25]National Historic Preservation Act （美国历史保护法）[Z].1966

[26][28]于冰，（意）波斐里奥？海莱妮，（意）斯卡罗纳·卢伊吉.文物保护管理制度与改革：意大利与中国比较视野，中国文化遗产，2018 （5）.

[27][33]楼继伟.深化事权与支出责任改革，推进国家治理体系和治理能力现代化[J].财政研究，2018（1）.

[29]意大利文化遗产和活动旅游部（MiBACT）网站[EB/0L].http：//www.benjculturali.it/

[30]刘爱河等.保护遗产 永续根脉：社会力量参与文物保护利用实践研究[M].北京：文物出版社，2018.

[31]于冰.美国考古资源保护财政制度解析[J].东南文化，2015 （5）.

[32]International Standards Organisation（国际标准化组织，ISO）.Asset management-overview， Principles and Terminology （资产管理——综述、原则和术语，ISO55000：2014，IDT）[S].2014.

[35] English Heritage.Managing Heritage Assets.Guidance forGovernment Departments on the Use of Periodic Inspections Forward WorkPlans and Asset Management Programmes[S].2009.

[38]Code du Patrimoine （法国遗产法典，2018年修订）[Z].2018.

[39] 台湾文化资产保存法（1982年制定，2011年修订）[Z].2011.[40]Heritage New Zealand Pouhere Taonga （新西兰遗产管理局）.Heritage New Zealand Pouhere Taonga Act （新西兰遗产保护法）[Z].2014.

[42]National Park Service Organic （美国国家公园管理局组织法，1916年制定，2004年修订）[Z].2004.

[43]于冰.文化线路整体保护挑战与实践路径——意大利阿匹亚古道与中国大运河比较研究[J].中国名城，2020（6）.

（责任编辑：孙秀丽）

①国内重要成果为中国财政科学研究院陈曦2018年博士论文《中国不可移动文物资产化研究》，论文侧重于从财政学角度测算不可移动文物的资产定价与资产核算，以及文化资产化改革的事权划分与财权调整。对国外经验的介绍，也只有少数文献集中于文物资产的会计制度，如：许华.基于国际视角的《政府会计准则——文物文化资产》探微[J].审计与理财，2016（11#换廖小令.美国文物文化资产会计准则对完善我国政府会计制度的启示[J].行政事业资产与财务，2019（19）;朱颖隽，陈晓杰.文物资产在政府综合财务报告中的计量与列报基于国际经验的研究[J].财务与会计，2015（15）。

②江必新等指出，行政公产（指由行政主体为提供公用而所有或管住的财产）的研究直至目前也还是处于初步阶段。物权法侧重于对其所有权的保护，只是一种静态保护。但对于这类公产而言，所有权不是问题的关键，行政主体的实际管领才是关键。

③引自国际公共部门会计准则委员会《公共部门机构通用财务报告概念框架》前言“公共部门资产负债的性质与目的”第15条。参见：International Public Sector Accounting Standards Board.The Conceptual Framework for General Purpose Financial Reporting by PublicSector Entities[R].2014：The Nature and Purpose of Assets and Liabilities in the Public Sector 15.

④在其他语言中很难找到与中文“文物”对应的概念，英文中常有Cultural Heritage近年还包括非物质文化遗产。本文中主要还是讨论Cultural Heritage中的物质文化遗产，即文物含义。

⑤在埃及《文物保护法》中，公共财产（Public Property）、国家公共财产（Public Property of the State）和国有财产（Property ofthe State）为互通概念。如第24条规定：偶然发现的可移动古物或古迹成为“国有财产”;第28条规定：最高文物委员会所属或委托保管古物的古物博物馆和商店均视为“国有公共财产”。

⑥参见2004年颁布的《美国法典》（USC Chapter）第54篇第1005章：Areas of National Park System（国家公园体系范围）。

⑦原文为Secretary of State，在英国一般指国务大臣，是进入英国内阁的政府部门首长，《古迹和考古区法》中指英国文化媒体和体育部部长，本文均译为文化大臣。

⑧⑨参考：The Financial Reporting Council Limited（英国财务报告委员会）.Uk FRS 102 the Financial Reporting Standard Applicable inUk and Ireland 2015;US Federal Accounting Standards Advisory Board（美国联邦会计准则顾问委员會）.Statement of Federal FinancialAccounting Standards 29：Heritage Assets and Stewardship Land 2005。英国会计准则委员会2012年更名为英国财务报告委员会。

⑩前面提到的新西兰《资源保护法》，其内容涵盖土地、海岸、河流湖泊、水资源，也包括历史遗产资源。

11 英国财务报告委员会《财务报告准则第30号》“遗产资产”主要内容合并进英国财务报告委员会公布的《适用于英国和爱尔兰的财务报告准则第102号》，其中第34章“特殊活动”中，“遗产资产”为专门一节。

12 总统公共和预算管理办公室（Office of Management and Budget，OMB）是独立于财政部的联邦独立机构，负责联邦政府预算编制，按国会批准和预算分配资金，监督行政部门预算执行情况等。总务署（General Services Administration）为联邦独立机构，整体负责管理和提供联邦雇员所需的工作场所和办公物资，其持有联邦资产约390亿美元。

13 道路包括折算为道路的停车场、隧道、桥梁等1英里约等于1.61千米。

14 意大利国有资产管理局隶属于经济和财政部，负责管理属于国家的不动产资产，包括政府用资产、历史艺术类遗产资产和其他可利用资产。

15 2015年前，英格兰遗产委员会拥有文物行政管理和资产运行管理双重职能。2015年改革后，英格兰遗产信托英格兰遗产委员会分离出来，负责运行管理英格兰政府拥有的484处文物资产，与前者共同隶属于英国文化媒体部。根据2017年英格兰遗产委员会年报（Historic England Annual Report&Accounts 2016/17），其员工人数为860人。另据调研其改革前员工人数为现有人数2倍多。

16 国家文物局职能见国家文物局官网http：//www.nach.gov.cn/col/coll020/index.html

17 新西兰《遗产保护法》规定，新西兰遗产管理局可以与遗产所有者签署遗产协约，包括双方就涉及遗产的保护、保存和维护相关内容约定的条款和条件（第39条）。新西兰《土地转让法》相关条款规定，土地正式登记时必须将登记之前与该土地相关的所有文件和交易予以补充登记，且补充登记与正式登记具有同等法律效力（第51条）。

18 此规定明确由主管机关而非管理使用人办理土地拨用手续。