县域高质量发展与高水平治理的汤阴探索

人民论坛专题调研组

【调研背景】县域经济是国民经济的基本单元，推动县域高质量发展是实现城乡区域协调发展的必然要求。受地理区位、资源禀赋、经济基础等诸多因素的影响，我国县域经济社会发展不平衡的矛盾比较突出，在此情况下推动县域高质量发展，实现县域治理體系和治理能力现代化，各县面临不同程度的困境。

在转型发展和快速崛起过程中，汤阴县既享有了交通便利的区位优势，又受到周边省会城市虹吸效应的影响。标兵渐行渐远、追兵越来越近的特殊情形，促使汤阴县主政者既要在体制机制上破解县域发展面临的共性问题，又要立足比较优势、深挖自身潜力。人民论坛杂志社组织北京大学、北京师范大学等机构知名专家，赴河南省安阳市汤阴县开展深入调研，力图从其有效举措中挖掘出普遍参考价值。

我国经济发展由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，对国家治理体系和治理能力提出了更高的要求。具体落地到县域，往往面临高质量发展与高水平治理的双重任务，然而，通过一系列举措的有效实施，两者又能够相辅相成，贯穿于经济社会各领域、全过程。汤阴县结合自身实际，坚持从理论武装、增强支撑、动能转换、治理提升等四个方面着手，补齐各方面短板，增强发展后劲，走出一条符合汤阴实际、具有汤阴特色的县域高质量发展与高水平治理的新路，部分创新做法对面临同样发展状况和瓶颈的县域，具有一定借鉴意义。

理论武装：坚持“群众立场，实践导向”，推动新思想在基层落地生根

直面农民群众对政策不理解不支持，农村干部思想认识不足、联系实际不紧等问题，汤阴县坚持创新方式方法，打造平台阵地，丰富形式载体，持续打通理论武装“最后一公里”，为汤阴经济社会发展提供坚强思想保证。

打造“农民夜校”等学习平台，用新思想武装头脑。重视学习、善于学习、学以致用是中国共产党的优良传统。近年来，汤阴县积极开办夜校，引领全县党员干部群众深入开展理论武装教育工作，让学习之风吹进汤阴乡村，鼓舞了群众投身乡村振兴、创造美好未来的士气和信心。目前，汤阴全县298个行政村开设农民夜校，10余万人次党员、群众参加学习。

从调研中可以了解到，过去的汤阴县农村信众较多，特定时间聚在一起，但基本以凑热闹、打发时间为主，说长道短、鸡毛蒜皮、心劲不齐，增加了基层不稳定因素。现在不少宗教堂点都改造成了以“农民夜校”为代表的新时代文明实践站，华丽转身为宣传党的思想、政策的阵地，能有效发挥表演节目、技能培训、政策解读、解决纠纷等多样化功能，广泛吸引民众参与。长期下来，教学相长，很多村干部成为了“理论达人”和“演讲大师”，理论知识素养和密切联系群众能力大幅提升。上过夜校的群众，也普遍了解中央一号文件精神，支持村里铺设自来水管、开通天然气、实施农网改造等利民政策。

为实现理论武装“走深走实”，汤阴县着眼新实践新特点，实施“1551”总体思路，贯穿一条培训、培育、提升工作主线，推动新思想在汤阴落地生根，推动汤阴各项事业发生脱胎换骨的系统性重塑。

增强支撑：改善“软环境”，用好“绣花功”，夯实高质量发展基础

为突破“比上不足，比下有余”、后发赶超优势不足、毗邻县市虹吸效应增强的发展瓶颈，汤阴县着力从提服务、补短板、增效能三方面综合发力，改善“软环境”，用好“绣花功”，在微观上改善民生，补齐高质量发展短板。

一是汤阴县持续推进“放管服”改革，改善营商“软环境”，提升对各类要素的聚集吸纳能力。汤阴县设立全省第一家单独设在集聚区的企业服务中心，抽调并激励国土、住建等22个职能部门的精干人员集中入驻，在“家门口”为企业代办各种审批服务。“以前是企业天天上门找，现在是天天上门找企业”，优质的服务吸引了包括益海嘉里、今麦郎等世界500强和行业龙头企业在汤阴投资兴业。

二是用好“绣花功”，在微观上改善民生，增强城市吸引力、承载力。汤阴县建成环境空气自动监测站、废水总量刷卡排污系统，高标准建设南水北调中线工程、汤河国家湿地公园、京广铁路等六条绿色生态廊道，一系列举措增绿更惠民;注重产业发展和脱贫攻坚融合发展，坚持龙头企业引领和优质产业带动，发挥诸如食品医药等产业集聚优势，提高农民增收的持续性，通过强弱互补，让经济发展更均衡更充分。汤阴县还强化政府债务监管，有效避免了某些地区“以举债换发展”的金融风险，让经济运行更稳健。如此针脚绵密、不盲目冒进，逐步补齐发展短板，打牢高质量发展基础。

三是通过机制创新，自上而下优作风提效能、以实干促发展。常态化组织开展“作风建设年”“作风整治年”行动，在机关实行效能常态化查纠和工作述职评议，在农村干部队伍中推行“一诺两评四有”激励考核保障机制，在全县域形成良好干事创业环境。“过去群众办事找村干部，现在村干部主动上门服务”，调研组在基层走访中了解到，“一诺两评四有”机制的作用已初步显现，农村干部干事创业更有保障。

动能转换：“增量崛起”与“存量变革”并举，打造高质量发展引擎

李克强总理强调，发展新动能，必须坚持“增量崛起”与“存量变革”并举。换言之，推动社会生产力整体跃升，淘汰改造落后产业，培育发展新兴产业，一个也不能少。

一是清退旧产能，培育新动能，形成发展新势能。在经济下行的压力下，汤阴县敢于对高耗能、高污染产业开刀，加快企业技术化、智能化、绿色化改造，推动124家工业企业实施低排放深度治理改造，让旧产能进一步退出市场。同时，汤阴县舍得投入巨额扶持资金，为动能转换提供动力支撑，为未来发展做好前期铺垫。在1亿元主导产业发展基金、5000万元创新创业基金以及5500万元“过桥资金池”的扶持下，汤阴企业在激烈市场竞争中依然保持良好的科技创新势头，其中新认定国家高新基础企业6家，国家科技型中小企业40家，众鑫纱厂、龙腾化工等15家企业实现“退城入园”，河南中帅药业的药品项目荣获全省唯一的“国家优秀创业创新项目”。

二是挖掘资源禀赋，推动“增量崛起”。我国部分资源禀赋较强的县域发展产业还处在存量竞争或者增量扩张阶段，有经济规模但没形成规模经济，难以快速走上创新驱动的道路。相较而言，汤阴县在挖掘资源禀赋的基础上，更加注重培育和发展主要产业集群，利用技术创新和规模效应形成新的竞争优势，提升产业链水平。在食品方面，着力培育以“健康”为特色的百亿级食品产业集群。在医药方面，全球规模领先的输液专业制造商科伦、全国首创生物提取大豆肽技术的诺利茹一等企业在汤阴兴业发展，助推形成了医药材料、研发、生产、贸易、临床“五位一体”的大健康产业格局。

综合来看，要素禀赋比较优势初步产生产业集聚效应，并向大众创业、万众创新转换。汤阴县也成为国家新型工业化产业示范基地、国家农业产业化示范基地、河南唯一的国家级小微企业信用体系建设试验区、全国唯一的“中國食品工业名县”，连续六届十二年被评为“全国食品工业强县”。

治理提升：拓展乡村“三治”为县域“五治”，加快构建汤阴特色基层治理体系

《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，建设充满活力、和谐有序的乡村社会。汤阴县不仅总结自治德治法治“三治”结合的有效乡村治理经验，还创新拓展实践政治、智治，以“五治融合”推动了县域善治和高质量发展。

一是以“政治引领+多元渠道”将党组织领导与基层自治结合起来。汤阴县强化思想政治引领，创新实施“一旗一徽一基地”“一树一室一平台”工程，完善组织体系建设。新冠肺炎疫情防控期间，组织全县农村、社区9803名党员覆盖式联系116836户家庭，构筑了联防联控的基础网络。汤阴县还抓住群众经常自发聚集的时间节点和场所，利用古会、庙会等，以村镇为单位开展民主商议、集体讨论，形成“大事一起干，好坏大家判，事事有人管”的自治局面。

二是以“法治下乡+乡贤调解”的法治路径保障群众利益。汤阴县建立了农村普法宣传教育长效机制，每个村都有法律服务室和一名法律顾问。2703名调解员持证上岗，深入村庄巡回调解，在化解民间纠纷方面发挥了积极的作用，“过去先想上访，现在先用法律”。在此基础上，通过选择村里有威望、处事公正的村民组成矛盾调解委员会，利用“乡贤”形成具有鲜明特色的“内消矛盾”第一道防线。汤阴全县“两个指数”连年跨入河南省第一方阵，实现河南省平安建设先进县“六连冠”、信访工作先进县“四连冠”。

三是以“文化底蕴+现代治理”的德治路径涵养社会风气。汤阴县以“三圣之乡”特色文化资源赋能基层治理，坚持以文育人，设立精忠报国城市标识。同时，将“视民如伤”的民本思想作为汤阴党员干部经久不息的为政操守，形成了“不能说不、主动沟通、必须回话”的工作要求，营造了风清气正的政治生态。

四是以“技术手段+资源整合”的智治路径创新治理手段。一方面，“智慧党建”系统为汤阴基层治理提供了智治模板。基层群众活动展开、社会舆论导向工作都能智能化推进。另一方面，汤阴县综合运用“互联网+”、大数据等技术，统筹“雪亮工程”“蓝天卫士”等全天候监控服务农业、公安、交通建设，实现政务信息数据的管理创新。

汤阴县高质量发展与高水平治理的价值与启示

一是汤阴实践再次验证了与时俱进强化理论武装，提振干群精气神的必要性。提振干部群众精气神，关键是与时俱进强化理论武装，高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜;关键是积极主动占领思想阵地，以正能量灌注抵御负能量侵袭;关键是用解放思想来统一思想，在解放思想中统一思想、凝聚共识、汇聚力量、营造氛围。汤阴县抓住“农民夜校”等学习阵地、思想阵地，调动干部群众推动县域高质量发展的积极性、主动性、创造性，激活县域高质量发展的动力、活力、潜力。

二是汤阴实践为破解县域高质量发展瓶颈，实现“稳中有升”，提供了答案。实践证明，微观主体活力越充沛、经济循环越畅通、施政举措越精细，经济发展势头就越稳。汤阴经验在于狠抓一些短期不易见成效但有利长远的基础工作，以全局谋划带动多点开花，以“小县城，大布局”托举高质量发展。打造以企业服务中心为代表的政务平台，整合了职能部门资源，聚拢了优质企业资源，提高了服务效能;坚持风险防控、精准脱贫、污染防治齐抓并进，补齐了高质量发展短板，使发展更可持续;通过机制创新，调动干事创业的积极性，为基层干部提供了更宽阔的舞台。

三是汤阴实践为摆脱传统经济桎梏，培育发展新动能，给出了良方。在经济下行压力增大、区域竞争日益激烈的大环境下，县域经济高质量发展较量的不再是增长速度的高低，主要是能否通过动能转换、结构调整促进经济长远可持续发展。汤阴县在经济增速放缓、周边地区追赶的情形下做出取舍，让低端产能让位于高端产能，承受了一定的结构调整阵痛，尤其是新业态代替旧业态、新技术代替旧技术过程中，还考验着主政者产业布局、金融扶持等方面的综合治理能力。在此过程中，汤阴县善于集聚农产品资源、医药资源优势，发挥规模效应，摆脱传统经济的桎梏，推动新旧动能转换提速。当然，高精尖产业、新业态领跑经济非一日可成，汤阴县还需沿着这条道路继续前进。

四是汤阴实践为加强和改进乡村治理，夯实基层基础，探索了经验。推进乡村治理体系和治理能力现代化是一项系统工程，汤阴县结合自身特色，将“五治”融为一炉，形成嵌合统一、相互融合的有机治理体系。“政治引领+多元渠道”将自治纳入党建框架，“法制下乡+乡贤调解”的法治路径是保障，“文化底蕴+现代治理”的德治路径是基础，“技术手段+资源整合”的智治路径是推力，充分发挥了村“两委”与群众、乡贤与法律顾问的作用，运用了农民夜校、互联网等平台载体，最终实现乡村多元综合治理现代化和常效化，为推动基层社会治理创新发展积累了经验。

总体而言，汤阴县在顶层设计上与党中央政策相呼应，落地到微观行动上又根据特殊背景展开创新探索，既通过常规动作保持了政策实施的稳定性，又通过亮点举措增强了群众的获得感。希望汤阴县沿着自己的路子深入走下去，不断优化机制、完善细节，在不久的将来取得更大的突破。

责编/韩冰曦  魏飞    美编/薛佳莹