疫情之下城市防灾应急规划的思考

江穗芬

（清远市城乡规划设计院，广东清远 511500）

0 引言

2020年春，一场没有硝烟的战役，以武汉为中心，蔓延开来，整个华夏大地愁云笼罩。随着新冠疫情逐步转入控制期，人们开始总结与反思疫情冲击下暴露出的城市脆弱性特征和健康安全问题。在快速城镇化进程中，城市规划的科学性应与时代共进步。大型病疫的爆发自古以来就集中在大城市，17世纪的伦敦，18世纪的巴黎。也是这几次大型公共卫生的灾难性爆发，引发了这些世界都市大规模的城市改造和系统性的城市规划。豪斯曼大改巴黎的空间布局，引入全世界最先进的下水道系统，加入公园和公墓用地，整改破旧乱棚户房，重新组织街道，由原来狭窄密不透风的小巷延伸成宽阔舒展的林荫大道。今天我们在巴黎看到的香榭丽舍大道、圣日尔曼大街，里沃利大街，通向蒙帕纳斯的拉斯帕伊大街都是那时的产物。继而，城市居民生活方式聚变——人们的出行方式、交通工具、与空间的关系、与自然的关系都为之而变。

我们期待一种同样的变革也在COVID-19病毒背后悄悄发生，这种变革在对我们、人与人、人与城市，以及城市与城市之间的关系进行修改和转化。至少，在城市防灾应急规划系统中有重要的启示。

1 在新型突发公共卫生事件中，城市表露出来的综合问题

1.1 现有城市应急系统存在的问题

这次疫情，以武汉为例，首先暴露出的问题是城市防灾应急系统缺乏战略纵深。在武汉疫情爆发初期，首先是一级社区医院因病人的大量涌入而应对不力，导致大量病人直接涌入二级、三级医院。二级、三级医院接连反应失当，致使疫情决胜战场直接就在城市最核心的三级医院展开。这次武汉之所以致病率远高于湖北以外地区，一个重要原因是，少数大医院的发热门诊防线短时间内被击穿。数据智能信息化没有充分利用，导致就诊的信息不对等，患者盲目，引起不必要的恐慌和混乱，增加传染风险。

其次是城市应急防灾物资储备系统缺乏相应的配置。在武汉封城期间因生活物资储藏周转调配能力不足，导致全国各地为武汉提供的紧急生活物资一部分因储藏不利被浪费损耗；因生活物资不能及时周转使能提供的生活物资种类方面较为单一；负责物资调配的车辆不足，甚至出现了用垃圾转运车运送生活物资的情形。这些因素综合起来导致群众情绪焦虑，矛盾剧增。

最后是在应对紧急状况和灾害方面缺乏科学的压力预评估，应对突发疫情状况时，公共资源调配过于主观。在武汉封城期间，基层部门应对突发压力的资源调配不均衡，导致有些社区干部日夜奋战，甚至累倒。武汉市各级政府、各个部门抽调力量支持，配合医疗系统，度过难关，出现拐点，见图1、图2。在城市综合管理系统，信息神经系统反应迟钝，信息不对等不透明，是现代城市治理的一大弊端。

1.2 城市建设与管理中出现的问题

图1 新型冠状病毒肺炎疫情实时大数据报告（百度数据）

图2 湖北疫情累计治愈/死亡趋势图（搜狗数据）

城市的各级生活圈社区卫生组织空间普遍狭小，没有独立设置。致使在应对疑似患者时，难以及时分流、隔离，而人员混杂密集又反过来加快了疫情传播、加重了社区卫生医疗负担，导致疫情初期社区卫生组织瘫痪。城市的各级生活圈缺乏充裕的公共活动场地和公共绿地，致使无序汇聚，增加感染风险。

城市的各级生活圈物资储备周转设施不成体系。致使各级部门在面对临时性物资短缺和群众焦虑哄抢时，没有足够的应对措施。城市的个别生活圈人流荷载不匹配，各类公共资源的配给均出现不同程度的失衡，城市社会管理压力过大，人员分流、人流疏散、人员管控困难。

2 在防灾应急规划中的启示

任何灾害都是小概率事件，尤其是超大城市，如果要为小概率事件做100%的准备既不经济也不可持续。这就要求规划用来应急的城市“储备”设施在平时也要能够低成本维持，也就是所谓的“平战结合”。

2.1 结合城市应急通道，绿地系统与开放空间充分发挥作用

大城市宜采取组团式的城市结构，在广州、重庆、杭州等大城市已有实践，因自然地形地貌水系分割或防止城区“摊大饼”而发展近郊组团，控制传染病从一个城市向另一个城市传播。应从整体和区域城镇布局上增加城区之间的绿化隔离带，该举措既可以调节城市小气候，也可以作为防灾避灾的缓冲地带，在非常时期建设传染病病人运送系统、传染病隔离设施、卫生隔离带，防止传染病传播。

作为城市避难体系重要组成部分的广场、成片绿地等避难场所，在规划时应充分考虑避难急救所必须的设施与装备，确保在出现地震、火灾、公共卫生事件等其他类突发灾害时能够发挥避难场所的作用，而平时则可履行休闲、娱乐和健身等功能。二者兼顾，互不矛盾，见图3。

图3 清远连州市城区应急通道近期规划

2.2 重视避难场所规划

参照国外和国内的分类方法，可利用作为避难场所的用地一般分为：①紧急避难场所用地。②长期（固定）避难场所用地。紧急避难场所用地主要是指房屋之间的庭院绿地、街头绿地、居住小区绿地及小广场（小健身活动场）等；长期（固定）避难用地主要指面积规模较大的公园绿地，各类体育场地等。

长期（固定）避难用地，其常用指标为每人不少于1.5m2（现取4.5m2/人）、疏散半径2km2以内。长期（固定）避难用地主要有：城市公园、大型公共绿地、较大的广场、体育场等用地等，这些场地平时应加强管理，发生重特大突发性灾害事故时方可立即投入使用。尤其是注意文化馆、博物馆、体育馆……等大型场馆的建设，除了自身公共活动空间功能，还应充分考虑突发应急防灾功能，暖通、排水、排污等建筑设备系统相应考虑应急防灾预案，例如这次的“方舱医院”，是战胜疫情功不可没的一个举措。

2.3 完善现代物流体系设施

城市的次级中心应当配置临时的基础生活物资储备周转调配设施，这些设施在平时可以在基层组织的监督指导下，通过政府部分补贴和租赁、自营等一些商业行为获得资金进行维护。在面对突发状况和灾害时可以迅速转换为战时状态，利用现代大数据信息技术，高效调配物资，提高周转效率，使得突发状况和灾害造成的初期爆发性突增压力得到缓冲，保证在面对突发状况和灾害时社会层面的稳定。

2.4 配套建设要求

城市的各级生活圈应当科学合理规划，通过控制高层和超高层建筑的建设，控制开发强度，调配人口密度，控制人口总量。通过控制各级生活圈的人口总量来合理调配各类公共资源配给。使得城市在面对突发状况和灾害时，其所面对的压力是可以进行科学的估算的，每个生活圈所需各类物资、各类公共资源、各类社会资源都是可以预估的。古人云：“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域”。

2.5 结合发展备用地充分考虑预留应急建设空间

在过去的规划中，极少在城区留白，2003年“非典”期间建立的小汤山医院，新冠疫情下紧急建立的火神山医院，充分体现预留建设发展备用地，在医疗卫生应急规划体系中是一个必不可少的关键点。同时由于选址的不确定性，在初期就应该以风向、水位等因素一起考虑，预留多方案备用地。

2.6 完善社区治理模式，重视基层社区独立应急能力

城市的基层卫生组织应当邻近生活绿地独立布置，且与生活圈人口密集区以及人流密集区应当保持一定的距离或进行适当的防护隔离措施。使之可以在面对突发状况或灾害时对突发压力进行有效延缓。

城市的次级中心应当配置与其规模相匹配且位置得当的社区活动用地，在应对突发状况和灾害时可以作为城市的二级战线对压力进行疏导、阻拦，并对城市基层组织进行有力指导。

3 结语

新冠肺炎疫情来势汹汹，已经发展为全球性重大公共卫生事件，当前国家不但面临着来自疫情的压力，也有来自外部复杂形势下产生的重重压力，已经不仅仅是一个国家或者地区的事件，可能会成为建立一个时代新格局的里程碑。如何化解压力为动力，是扭转局势的关键点，面对压力，首当其冲的就是各个城市，尤其是各大城市，重点城市。而城市防灾应急能力，体现的是城市的韧性，国家安全，社会平稳的综合水平。习近平曾经说过：“殷忧启圣，多难兴邦”，相信这次疫情既是挑战，也是机遇。