民族自治县立法协商机制建设的基本策略

黄芳萍　何文钜

关键词 民族自治县 立法协商机制 基本策略

基金项目：广西中医药大学2017年校级面上项目《广西民族医药立法协商机制研究》（2017MS005）。

作者简介：黄芳萍，广西中医药大学高等职业技术学院教师，研究方向：社会学;何文钜，广西社会主义学院教务处处长，副教授，研究方向：民族理论与政策。

中图分类号：D633                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.294

民族自治县立法协商是指民族自治县在制定自治条例、单行条例和变通、补充规定时，依照法定程序开展的协商活动。民族自治县立法协商在本质上是一项民族工作，它的产生基于民族自治地方的立法自治权。近年来，随着立法协商研究的兴起和深化，特别是2015年中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出“深入开展立法工作中的协商”后[1]，民族自治县立法协商问题日渐引起人们的关注。应该肯定的是，现行的民族自治县立法协商机制是经过多年探索而形成的，实践证明是符合我国国情和行之有效的，在促进民族自治县立法中发挥了积极作用。在新的历史条件下，党和国家积极推进协商民主多层广泛制度化发展，协商民主将在中国特色社会主义建设中获得更好的发展契机和空间，社会影响力不断扩大是必然趋势。在此语境下，认真开展协商工作，对促进民族自治县立法具有积极意义。客观对待当前民族自治县立法协商存在的问题，采取积极措施，促进民族自治县立法协商发展。

一、加强组织领导

加强党对民族自治县立法协商工作的领导。党是中国特色社会主义各项事业的领导核心，党委的正确领导是民族自治县立法协商取得成功最为重要的政治保证。各级党委要把民族自治县立法协商工作摆上重要议事日程，积极安排理论专题学习，统筹协调解决协商工作中的重大问题。要进一步解放思想，转变观念，充分认识民族自治县立法协商工作的重要性和必要性，经常深入基层调研，及时掌握民族实情。要建立健全党领导民族自治县立法协商工作机制，形成党委统一领导，立法部门主导，有关部门各司其职、密切配合、通力协作的工作格局。

做好民族自治县立法协商机制建设的统筹协调和制度设计。民族自治县地方协商机制的建立和完善是一个系统工程，需要推动上下联动、软硬并举、长短结合、点面結合。所谓上下联动，就是既要搞好顶层设计，又要精心配套具体落实的各项政策措施，使得所设置的机制既符合国家的法律法规，又能适应自治县的客观实际，保证协商工作取得实实在在的成效。所谓软硬并举，就是在制定完善各种政策措施和提升工作能力素养的同时，注意完善机构设置，改善工作条件，保证协商工作有秩序、有平台。所谓长短结合，就是协商机制的建设既要有长期的规划，又要有明确的近期目标，保证协商工作有目标、有步骤、有措施。所谓点面结合，就是把局部试点和全面推行结合起来，积极稳妥地推进协商机制的建设和创新。

充分发挥统一战线和有关人民团体、社会组织在立法协商中的作用。《中共中央共关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在规定立法协商问题时，要求“充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”。在我国，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是国家的一项基本政治制度，人民政协是各界开展民主协商的重要平台和载体，经过多年的实践已经形成了一套成熟的协商机制和工作办法，积淀了较好的协商文化传统，且政协委员来自社会的各个界别和不同阶层，在立法协商地位相对超脱，可以最大限度地倾听和反映不同界别、阶层和群体的利益诉求，这决定了人民政协在民族自治县立法协商中的重要地位。统一战线各领域，包括各民主党派、工商联、无党派人士等，人才密集，智力汇聚，协商经验也十分丰富。新中国成立以来的重大政治协商活动，都有他们的积极贡献。有关人民团体、社会组织在我国的政治生活中举足轻重，同样是民族自治县立法协商不可或缺的一部分。要做好组织领导和统筹协调，积极搭建人大协商与政协协商、政党协商、人民团体协商和社会组织协商等的联动机制，促进彼此之间的相互衔接和相互补充，通过多层次多维度的协商活动汇聚民智，使自治县的民族立法成为真正的“良法”。

二、厘清基本思路

建立和完善民族自治县立法协商机制的基本思路是“两坚持”“两加强”“两深化”。

所谓“两坚持”，就是坚持将协商贯穿于自治县民族立法的全过程，坚持民主集中制，在自治县民族立法制定和报请批准的各个阶段都要注意加强协商，且强调民主与集中的统一，调动利益相关人、各领域专业人员及各相关方面的参与积极性，切实扩大公民有序参与协商的渠道，广纳良言，充分互动，凝聚共识，

所谓“两加强”，就是加强法治化和制度化建设。其中法治化就是要进一步细化和规范民族自治县立法协商的内容和程序，同时强调强调对已有法律规定的贯彻执行、民主监督和舆论宣传，为各有关方面充分有效地参与协商且协商出成果提供法律保障;制度化则是关注民族自治县立法协商参与人之间的广泛性、平等性和互动性，协商程序的规范性以及协商结果的约束性，通过制定章程和规范保障协商活动的有序开展。

所谓“两深化”就是深化广泛参与与多层互动，注意立法者与公民之间、批准机关与自治县之间广泛、充分、有效的沟通与协调以及立法过程中立法机关与社会公众之间、上级国家机关与民族自治县之间的多层面互动。

三、完善政策法规

制定民族自治县报送自治法规程序的规定。近年来，一些省、自治区、直辖市出台了关于加强立法协商的规范性文件，如青海省《关于深入开展立法协商的实施意见》《政协新疆维吾尔自治区委员会立法协商实施办法》《安徽省人大常委会关于加强立法协商协调工作的意见》等，取得了较好的效果，对做好民族自治县立法协商工作具有积极的启示意义。四川省人大常委会等还出台了《关于民族自治地方自治法规报批程序的规定》，对推动民族自治县立法协商法制化和制度化建设进行了有益的探索。要在总结经验的基础上，推动各民族自治县所在的省、自治区、直辖市人大常委会通过地方立法的形式制定民族自治县报送自治法规程序的规定，对民族自治县立法协商的主体、内容、信息公开、参与方式、有关程序和责任追究等问题进行规定，以规范性文件的形式保障民族自治县立法协商的规范化建设。

加强民族自治县本级立法协商的规范化建设。要按照《宪法》《民族区域自治法》和《立法法》的要求，在不断总结经验的基础上，加强调查研究，由民族自治县党委或人大根据本地的实际情况制定出台有针对性、可操作的实施办法和配套措施，完善民族自治县立法协商的法律法规和政策体系，将各项政策措施贯彻落实到位，发挥民族自治县立法协商的最大效用。

四、健全五大机制

一是信息供给机制。“立法信息公开是推进立法民主化、科学化的第一步。[2]”要充分运用现代媒体扩大信息发送范围，以更加方便、更加及时、更加集中的方式让公众知晓立法协商有关事项。公开的信息内容，应该包括立法草案全文或主要内容，立法的依据、目的、成本效益分析和起草过程，立法协商的参与方式和条件，协商的时间地点等，方便参与人完整、及时、有效地掌握相关信息内容，解决立法协商中的信息不对称问题。同时，给予协商参与人以不低于一个月的时间开展调研和发言准备。将民族立法信息公布的时间提前，有关文本和情况说明应在审议前让社会公众知道，而不是在审议之后才予以发布。建立健全协商参与人之间的资料交换和共享机制，避免协商时各说各话情况的出现。需要说明的是，课题对信息公开的强调，并不意味着所有的立法信息都应该公开。立法信息的公开，必须严格按照国家有关规定执行，且其目的在于保证立法参与人较为全面地知晓相关的立法信息，从而更好地促进科学立法和民主立法。

二是参与机制。进一步扩大参与协商活动的人选范围，特别是扩大人大代表、政协委员、民主党派、无党派人士等统一战线成员，社会公众、基层干部群众、利益相关人以及人民团体、社会组织、行业协会等的立法参与。切实加强协商参与人遴选机制的规范性建设，保证公平公正公开。进一步扩大参与协商的平台和渠道，在坚持和完善已有的协调会、座谈会、论证会、听证会、评估会等协商形式的同时，切实把中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》关于“建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络、民意调查等多种协商方式”的要求落实到位，积极探索更多的协商平台和渠道，拓宽民族自治县立法协商的参与面。建立健全民族立法智库，组建专家咨询委员会，充分发挥咨询委员会委员的资政作用。

三是反馈与救济机制。第一，严格执行立法协商反馈制度，及时向协商参与人反馈意见建议的采纳情况，对不予采纳的应该说明。第二建立健全评估制度，定期或不定期对照立法协商的要求组织开展检查，总结经验，发现和解决问题;引入社会评估制度，由第三方按有关规定对民族自治县立法协商情况进行评估，并将评估结果报有关部门，作为评价民族自治县立法协商规范性和实效性的一项重要依据。第三，建立健全监督制度，重要的协商活动应派出监督员现场监督，对违反协商程序或不作为导致严重后果的，应当追究有关单位和个人的责任，根据实际情况可以撤销违反程序的协商结果，杜绝协商不规范、“走过场”等乱象，实现工作有标准、办事有程序、协商有质量。第四，建立健全协商失败救济机制，建议由省、自治区或直辖市人大常委会履行第一救济职责，对民族自治县与省、自治区或直辖市人大有关专委会和省、自治区或直辖市直属有关部门协商中的分歧进行审议并做出裁定;协商人对省、自治区或直辖市人大常委会的裁定有分歧的，由全国人大常委会做出最后裁定。

四是人才培养机制。进一步提高对人才这个关键作用的认识，切实把做好人才培养工作当作管长远、管根本和关系全局的大事来抓。建立健全吸引人才、用好人才、培养人才和留住人才的有效机制，在住房、子女入学、家属就业以及公务员招录等方面给予特殊照顾，把更多优秀人才汇聚到民族自治县。建立健全教育培训机制，实施民族自治县立法协商工作骨干人才培养工程，充分发挥党校、行政学院、干部学院、社会主义学院和高校的人才培养作用，按照“缺什么补什么”的原则，坚持分类培训、按需培训，切实提高民族自治县立法协商工作人才队伍的政治素养和能力素养。建立部门联动，整合人才资源，积极创造平台，选派素质好、文化层次高、有发展潜力、工作成绩突出的干部人才到基层一线、上级机关和综合部门挂职锻炼、跟班学习，使他们独立承担“急、难、险、重”任务，在实际工作中增长才干。经常开展调查研究，建立和完善人才信息库，及时掌握民族自治县立法协商人才信息，做到“备用结合，动态管理”，为他们的成长创造良好条件和营造良好环境。另外，还要建立健全人才考评、发挥老专家作用、优秀人才奖励等机制，努力建设一支政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、群众中威信高的人才队伍。

五是舆论引导机制。要加强理论教育，把民族自治县立法协商有关知识和法律法规纳入各級党校、行政学院、干部学院和社会主义学院的教学内容和高校、中小学的民族理论政策及思想政治教育等课程的内容。要充分利用基层党组织生活会、居民代表会、社区联谊会等，开展包括民族自治县立法协商在内的党的民族理论政策的学习和培训，不断强化基层干部群众的思想认识。充分发挥乡镇、社区宣传媒介的作用，利用乡镇、村（社区）宣传栏、宣传橱窗及学校等，广泛宣传党和国家的民族政策、法律、法规，增进各族群众对民族自治县立法协商的理解。要充分发挥现代媒体的积极作用，通过报刊杂志、广播电视、网络、新媒体等宣传党的民族工作和立法协商等理论政策，扩大民族自治县立法协商的社会知晓面，营造良好社会氛围。要创新方式方法，通过文艺演出、专题讲座、知识竞赛、读书周、图片巡展、演讲比赛、征文比赛、山歌比赛、座谈交流等多种形式深入各县、乡、镇、村屯开展宣传，提高全社会的民族自治县立法协商意识。

五、发挥优秀传统文化作用

文化是一个民族的灵魂，也是开着民族工作不可或缺的资源。习近平总书记指出：“社会主义协商民主在我国有根、有源、有生命力，是中国共产党人和中国人民的伟大创造，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”[3]在少数民族优秀传统文化里，具有非常丰富的协商民主因子。如在广西融水苗族自治县等苗族的乡土社会里，存在着大量的“依直”（又称埋岩、立岩等）习惯法，这些习惯法对维护社会稳定、规范人们行为、理顺人际关系等具有十分重要的意义。人们在制定习惯法时，需要参加会议的民族头人、社主、寨老、代表等协商并统一意见后才能确立。这种习惯法的影响力很大，新中国成立后，融水苗族的每次婚姻改革都是通过“依直”来进行的。[4]在金秀大瑶山，自古就有着浓厚的法律文化氛围。据考究，金秀瑶族的习惯法“石牌”最迟在明朝就已经存在了。[5]按照习惯法，“石牌”的制定一般都要经过石牌会议。石牌会议的参与人员具有广泛性，由“石牌”内容涉及的各村各户的群众或代表参加。制定“石牌”的程序主要有：会议开始后即由社老会当众宣读讲解草案，宣读讲解完毕后，参加会议的人员如果有不同意见或补充意见的，可以在会上提出来供大家商讨，待大家意见统一后才通过，增强了石牌的凝聚力和约束力。[6]这些原始、朴素的因子对开展民族自治县立法协商工作具有积极的启示意义。在20世纪50年代筹建大瑶山瑶族自治区（县级）时，瑶族“石牌”的协商方式为工作队所借鉴。工作队通过广泛召开具有广泛代表性的会议，制定了《大瑶山团结公约》，对此后金秀的民族区域自治产生了积极的影响。课题组在调查中发现，这一案例至今还得到当地的干部群众高度评价。虽然《大瑶山团结公约》还不是现代意义上的民族立法，但它是金秀瑶族自治县民族立法的雏形，具有民族自治地方单行条例的性质。[7]改革开放之后，金秀大瑶山的瑶族村寨针对当时社会风气恶化的状况，纷纷制定村规民约，大多也结合时代的要求，传承了“石牌”的协商因子。要深入挖掘、整理民族优秀传统文化，准确把握各自治县的地方性知识和当地的民族性格与文化特点，结合民族自治县立法协商工作加以运用和弘扬，厚植民族自治县立法协商的文化基础。

参考文献：

[1]中共中央印发《關于加强社会主义协商民主建设的意见》[N].人民日报，2017-02-10（1）.

[2]邢亚飞.人大立法信息公开的思考[J].党政论坛，2012（2）：42.

[3]习近平：全面推进依法治国也需要深化改革[EB/OL].（2014-10-27）[2020-04-27].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-10/27/c_1112998021.htm.

[4]戴民强主编.融水苗族[M].南宁：广西民族出版社，2009：80.

[5]莫金山.新近发现的崇祯金秀瑶山“石牌”[J].广西民族研究，1995（4）：112-115.

[6]莫金山.金秀大瑶山：瑶族文化的中心[M].南宁：广西民族出版社，2006：76.

[7]何文钜.金秀瑶族自治县民族立法研究[D].广西民族大学，2008：13-14.