专家解读政府工作报告的三大关注点

赵爱玲

受新冠肺炎疫情影响，2020年的两会比往年要来得晚一些。5月22日上午，在比原计划推迟近两个半月后，2020年政府工作报告对外发布。作为指导2020年经济和社会工作的文件，其重要性不言而喻。

2020年将加大减税降费力度

政府工作报告指出，2019年全年减税降费达到2.36万亿元，超过原定的近2万亿元规模，制造业和小微企业受益最多。为应对新冠肺炎疫情对宏观经济和市场主体的冲击，报告提出将加大减税降费力度，强化阶段性政策与制度性安排相结合，助力市场主体纾困发展。今年将主要实施的减税降费政策包括：继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度；前期出台的免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税，免征部分行业的增值税，以及减免民航发展基金、港口建设费的执行期限全部延长到2020年底。报告预计2020年全年将为企业新增减负超过2.5万亿元。

谈到对政府工作报告中财税政策的认识，普华永道税务市场主管合伙人庄子男说，在当前全球疫情和经贸形势不确定性很大的情况下，报告提出积极的财政政策要更加积极有为，支持减税降费并加大减税降费的力度，释放了助力市场主体纾困、统筹推进疫情防控和经济社会发展的积极信号。他认为涉及财税方向的报告内容有三大看点。

一是延续增值税减税相关的制度性安排。庄子男说，自2016年“营改增”全面收官以来，深化增值税改革、优化增值税税率结构是每年政府工作报告中最大的财税亮点。近年来，中国出台了多项深化增值税改革措施，包括：简并和下调增值税税率、进一步贯通增值税抵扣链条、实施增量留抵税额退税和部分存量留抵税额退税、逐步优化货物及服务出口退税政策、进一步完善增值税优惠政策等。深化增值税改革措施在今年继续执行，对持续减轻企业税收负担产生叠加的累积效应，将助力企业渡过难关，保持经济持续稳定发展。“需要注意的是，报告未提及调整增值税税率结构，而是提出今年继续执行下调增值税税率制度，这意味着除零税率外，在未来一段时间内可能将继续实施13%、9%和6%三档税率。”庄子男说。他认为，2019年11月，财政部、税务总局公布了《中华人民共和国增值税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），《征求意见稿》也承袭了现行三档税率。结合近年来减税降费的大背景以及国务院提出的“按照三档并两档方向调整税率水平”的要求，未来在推进增值税立法过程中是否会同时调整和简并增值税税率，值得予以关注。

看点二是延长支持疫情防控增值税优惠政策。庄子男说，为应对新冠肺炎疫情，支持企业和经济发展，财政部、税务总局于2020年2月先后发布了2020年8号公告和2020年13号公告，明确了相关减免税政策，具体包括：纳税人运输疫情防控重点保障物资取得的收入，免征增值税；纳税人提供公共交通运输服务、生活服务，以及为居民提供必需生活物资快递收派服务取得的收入，免征增值税；疫情防控重点保障物资生产企业可以按月申请全额退还增值税增量留抵税额；自2020年3月1日至5月31日，对湖北省增值税小规模纳税人免征增值税；除湖北省外，其他省份的增值税小规模纳税人，减按1%征收率征收增值税；预缴增值税项目同步降低预征率。报告提出减免小规模纳税人增值税，免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等服务增值税政策的执行期限全部延长到2020年底，为小规模纳税人和受疫情影响较大的生活服务业纳税人在复工复产中给予进一步支持。

看点三是中小微企业的税费扶持政策。庄子男说，为帮助中小微企业渡过难关，保障就业和民生，报告提出将免征中小微企业三项保险单位缴费的执行期限延长到2020年底，有利于进一步减轻中小微企业的人力成本负担。预计人社部、财政部、税务总局将在6月底前按照报告的部署发文落实继续阶段性免征中小微企业的三项社会保险的政策。他认为，减税降费是近年来中国宏观经济调控和积极财政政策的重要关键词。为应对国内外经济形势变化，中国陆续出台了一系列减税降费的措施，旨在支持实体经济发展，进一步为市场注入活力。2018年中国的减税降费总额约为1.3万亿元，2019年的减税降费总额达到2.36万亿元，2020年政府工作报告设定的减税降费的目标更是高达2.5万亿元，这将有利于减轻各类市场主体、尤其是中小微企业的负担，以保住就业民生，稳住经济基本盘。

近期发布的《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次提及了中国税收制度改革下一步的方向：深化税收制度改革，完善直接税制度并逐步提高其比重。研究将部分品目消费税征收环节后移。建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度。稳妥推进房地产税立法。健全地方税体系，调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，稳步扩大地方税管理权。截至目前，中国现行的18个税种中，已制定法律的税种有9个（分别是车船税、环境保护税、烟叶税、船舶吨税、企业所得税，耕地占用税、车辆购置税、个人所得税、资源税），其余9个税种的立法工作仍处于进行时。其中契税法和城市维护建设税法草案已经全国人大常委会初次审议，并向社会公开征求意见；增值税法、消费税法草案征求意见稿已由财政部、税务总局向社会公开征求意见。据悉，印花税法草案送审稿正在由司法部进行立法审查。财政部在今年2月发布的2020年立法工作安排也提到将“力争在年内完成增值税法、消费税法、关税法的起草工作，并上报国务院”。

促进外贸基本稳定

持续蔓延的新冠肺炎疫情，也给外贸带来了持续影响。稳住外贸外资基本盘事关重大。政府工作报告提出：围绕支持企业增订单稳岗位保就业，加大信贷投放，扩大出口信用保险覆盖面，降低进出口合规成本，支持出口产品转内销。加快跨境电商等新业态发展，提升国际货运能力。推进新一轮服务贸易创新发展试点。筹办好第三届进博会，积极扩大进口，发展更高水平面向世界的大市场。

在5月25日举行的今年全国两会第二场“部长通道”上，商务部部长钟山回应了社会各界关心的经贸热点问题。钟山表示：“稳住外贸外资基本盘，是党中央、国务院作出的决策部署，事关我国改革开放，事关我国经济社会发展大局，我们要坚决贯彻落实。”钟山说，从外贸看，最主要是稳住外贸主体。我国各类外贸主体超过30万家，包括民营企业、国有企业和外资企业。疫情冲击下，这些企业遇到了前所未有的困难。党中央、国务院高度重视，从财政税收、金融保险、产业链供应链等方面予以政策支持，降低了企业压力，激发了企业活力。“只要外贸主体能够稳住，我国的外貿就一定能够稳住、能够发展。”

谈到政府工作报告中提出要“共同落实中美第一阶段经贸协议”，对外经济贸易大学国际经贸学院教授崔凡认为，共同落实既包括希望中美双方共同努力落实，也是希望国内各行业各部门共同努力落实该协议。该协议涉及到的中方义务包括两方面，一方面是中国各领域改革和开放的措施。这些承诺实际上是中国既定改革开放议程中的一部分，符合中国改革开放的方向。这一部分承诺的落实目前进展顺利，有望全部落实。他说，第二部分承诺涉及中国扩大购买美国货物与服务的目标。这一部分的规定从根本上说也是符合中美双方利益的。目前，由于新冠肺炎疫情的发生和发展，大幅度扩大贸易出现了一些困难。但从过去几个月的情况看，双方仍在努力履行协议。目前，协议履行刚刚开始不久，扩大贸易部分订的是两年期目标，中美双方可以通过协商，通过一些灵活性机制，推动优先领域重点落实，以两年内落实总目标为方向进行努力。

谈到政府工作报告明确提出“支持出口产品转内销”，崔凡表示，这是运用我国的国内大市场优势，帮助出口型企业渡过难关的举措。强调国内大市场优势不是弱化企业的外向性，反而是为了增强其国际竞争力。拥有庞大的内需市场，对于规模经济型产业而言，可以促进企业的对外竞争力；获得中国大市场利益的企业，更容易形成出口。因此，强调大市场优势并不是认为中国市场大到可以容纳出口型企业的所有产能，而是要发挥国内大市场在帮助企业渡过难关、稳定经营并提高竞争力方面的作用。协助外向型企业出口转内销，不是放弃海外市场，恰恰是为了帮助出口型企业熬过困难时期生存下来，同时保住已经建立的外销渠道。他说，很多外向型企业兼顾内需是有很高转型成本与开拓成本的，对部分企业来说甚至几乎不可能，这一点无须回避。但是，越来越多的出口型企业能够同时开拓两个市场利用两种资源，适应中国企业国际竞争力优势来源从低成本优势向国内大市场优势转变，这是值得鼓励的，这也是“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”的关键。从这个意义上讲，当前支持出口产品转内销的短期措施具有长期的战略性意义。

疫情导致外部需求萎缩，贸易往来限制阻断供应链，贸易成本提高，谈到如何稳住外贸基本盘？中国贸促会研究院国际贸易研究部主任赵萍说，外贸对我国经济发展至关重要，对拉动生产、稳定就业均起着促进作用。在稳外贸方面，她建议一方面通过改革的办法，财政、金融等政策组合，增强企业的抗风险能力，比如通过关、减、税、惠等贸易便利化政策办法，释放更多的改革红利，从而降低企业的制度成本，使企业可以轻装上阵。另外，还可以通过财政补贴、信贷支持和扩大出口信用保险覆盖面等政策，盘活企业的资金链，增强企业资金的流动性，使企业有充足的资金和能力来拓展新订单。再者，要加大政策支持力度，支持企业出口转内销，培育贸易新业态、新模式，帮助外贸企业渡过难关。她说，当前，我国外贸发展的最大亮点，就是与“一带一路”沿线国家的进出口逆势上涨。因此要注重与“一带一路”沿线国家在技术、规则和市场方面的软联通，从而为中国与“一带一路”沿线国家的贸易，打造更加便利化的环境，使中国的出口企业能够抓住疫情防控的窗口期，积极扩大出口。

进一步缩减外资准入负面清单

疫情之下，中国对外资吸引力持续不减。今年4月1日，沈阳宝马第三工厂项目举行开工建设仪式，4月22日惠州埃克森美孚石化综合体项目在两国三地同步举行“云开工”仪式。随着中国市场越来越开放、投资环境越来越改善，在华投资的大项目增加已经成为这两年我国利用外资的一个突出特点。

在稳外资方面，政府工作报告提出，大幅缩减外资准入负面清单，出台跨境服务贸易负面清单。赋予自贸试验区更大改革开放自主权，加快海南自由贸易港建设，在中西部地区增设自贸试验区、综合保税区，增加服务业扩大开放综合试点。营造内外资企业一视同仁、公平竞争的市场环境。

关于稳外资，今年全国两会第二场“部长通道”上，商务部部长钟山说：一是要扩大外资增量。中国将进一步扩大对外开放，放宽市场准入，缩减负面清单，搭建更高水平的对外开放平台，特别是建设好自由贸易试验区，加快自由贸易港建设，让外国投资者愿意来中国投资。二是稳住外资存量。贯彻落实好外商投资法，营造公平、公正、透明的营商环境，保护外商合法权益，保护知识产权，让外商放心、安心，愿意在中国投资发展。“随着我国营商环境的改善、经济的发展、市场的扩大，我们相信，聪明的外商一定不会放弃中国庞大的市场。”钟山说。

两会期间，国家发展改革委副主任宁吉喆在国新办举办的新闻发布会上表示，今年年内还将有一批重大外资项目陆续落地，涉及电子信息、新材料、先进制造等领域。他指出，国家发改委将按照政府工作报告的要求，坚定不移扩大对外开放，稳住外资基本盘，稳住产业链、供应链，做到“四个进一步”：一是进一步抓好重大外资项目落地。在推进实施前三批18个重大外资项目的基础上，今年要推出第四批重大外资项目。加强先进制造业、生产性服务业领域的项目储备。二是进一步缩减外资准入负面清单。出台2020年版外资准入负面清单，在过去3年全国负面清单已经从93条减到40条的基础上，今年将按照政府工作报告的要求，继续大幅压缩外资准入负面清单，进一步提升服务业、制造业、农业领域的开放水平，继续在自贸试验区先行先试，清单之外不得实行单独针对外资的限制要求。三是进一步鼓励外商在华投资。今年还将出台2020年版《鼓励外商投资产业目录》，继续增加鼓励类条目，重点是促进制造业高质量发展，使更多外商投资能够享受西部大开发税收优惠等政策。四是进一步改善外商投资环境。完善投资促进、保护、管理的各项制度，提升外商投资服务水平，全面落实内外资企业平等待遇，保障外商投资合法权益。

宁吉喆指出，要继续通过快捷通道、包机等方式，为一些外资项目的国际经贸人员往来提供方便，支持项目加快实施。他说，最近一段时间，已经有1000多名韩国在华工作的技术人员通过包机就位了，发挥了作用。此外，还要加强同外国商会和外国企业的沟通联系，继续协调解决在華企业复工复产中遇到的问题。

针对政府工作报告提出的要“出台跨境服务贸易负面清单”，崔凡表示，这意味着中国将在服务贸易领域进一步扩大开放。他说，服务贸易是当前扩大开放的重点和难点。服务贸易的发展对当前经济发展和转型，包括企业的数学化转型至关重要。2001年中国加入世贸组织时，包括中国在内的世贸组织成员采取的开放承诺是以行业开放正面清单加市场准入与国民待遇限制的方式进行的。此后中国在中国澳大利亚自贸区谈判中继续采用正面清单方式承诺，而澳大利亚采用负面清单方式承诺。2018年10月，上海自贸试验区推出了我国第一个自贸试验区跨境服务贸易的负面清单。在已有外商投资准入负面清单的情况下，跨境服务贸易负面清单侧重在跨境交付、境外消费和自然人流动三个方面的开放。特别是在跨境交付方面，数字经济的发展极大促进了这一服务贸易形式的发展。瑞士经济学家鲍德温和世界经济论坛甚至认为这一形式的发展是人类经济发展史上的第三次解绑（前两次是货物供求双方空间解绑和全球价值链上不同生产环节的空间解绑），是全球化4.0的重要推力。因此，推動跨境交付等服务贸易提供方式的开放对维护和建设开放型世界经济具有重要意义。崔凡说，目前，有一些区域经贸协定已经开始实现外国投资负面清单与跨境服务贸易负面清单的合并。从中国目前对外开放的阶段看，先推出单独的跨境服务贸易负面清单是有积极意义的。但从长期看，两个负面清单今后是有可能合并的。

在利用外资方面，赵萍说，要通过制度型的对外开放，打造良好的营商环境。对外资的管理是通过“外资准入负面清单+国民待遇清单”的模式，来创造内外资企业一视同仁和公平的营商环境。其中，制度型对外开放的着力点则是通过利用自贸试验区、自由贸易港这一改革开放的新高地，使我国对外开放在制度层面形成更多的探索，从而形成更多可复制可推广的经验。如此为外资创造更多的投资机会和更便利的投资环境。

针对如何解读政府工作报告提出的加快海南自由贸易港建设，赵萍说，自贸试验区、自贸港是我国对外开放的新高地，海南自贸港是在海南自贸区的基础上，探索更高水平的对外开放。从全球来看，自贸港是全球最高水平的开放形态。在当前我国积极推动形成全面开放新格局的背景下，加快海南自贸港建设，必将引领新一轮高水平对外开放，特别是积极主动对接国际更高水平的对外开放规则，通过推动制度型对外开放，来为贸易和投资的主体打造更加良好的营商环境。她说，海南自贸港的总体方案将会在海南自贸区可复制可推广经验的基础上，在市场准入、产权保护制度、金融促进实体经济的发展、人员的跨境流动便利化以及税收方面，进行更深层次的探索。从而在货物贸易自由化的基础上，促进资金和人员的跨境流动，为投资和贸易主体打造法治化、国际化和便利化的营商环境，吸引更多的企业和人才到海南投资兴业，并为我国新一轮高水平对外开放提供更多可复制可推广的经验。