疫情冲击下财政可持续性与财政应对研究

疫情冲击下财政可持续性与财政应对研究

中国人民大学财政金融学院 吕冰洋、李钊 本文节选自《财贸经济》2020年第6期

当前，我国财政政策无疑会有助于疫情防控和稳定社会预期，但也会给各级财政带来巨大压力。2014年以来，我国财政收支缺口不断扩大，2019年收支缺口已达到2014年的4.25倍。2019年一般公共预算收入增速为3.8%、税收增速为1%，是1978年以来的最低增速，而财政支出的刚性增长趋势已十分明显，近三年基本维持在8%左右。由此可见，我国财政形势已十分严峻，而此次疫情冲击会导致2020年财政收支缺口继续扩大，那么，疫情对我国财政赤字率的冲击程度有多大？本部分将在2019年赤字率的基础上进行预测。

根据财政部公布的2019年预算执行情况，2019年一般公共预算赤字率为2.79%，但该值存在明显低估，主要原因在于，该口径赤字率考虑了预算稳定调节基金以及结余结转资金的影响，而两者应作为弥补赤字的融资项目，因此无法反映实际收支情况。为尽可能反映此次疫情对财政实际赤字的冲击程度，本文以一般公共预算收支实际差额衡量一般公共预算赤字，同时加入政府性基金预算赤字评估总体赤字情况。以此方法计算的2019年一般公共预算赤字率为4.89%，加入政府性基金赤字后达到了5.59%。

根据第二部分财政政策分析，为应对疫情，目前我国兜底和经济刺激政策所带来的总体财政支出（包括减收）可大致分为三类：一是显性财政支出，包括防控补助资金、财政贴息以及税费减免；二是潜在财政支出，包括行政征用补偿、采购收储、落实医务人员薪酬待遇；三是或有财政支出，包括弥补社保缺口、发放失业救助金、扩大公共卫生领域投资等。根据已公布数据和历年财政收支情况，我们估计，仅为了应对疫情冲击带来的财政增支和减收规模加起来至少有1万亿元。

疫情对财政收支除有直接影响外，还会通过经济下滑间接引起财政收入的减少。2020年《政府工作报告》未设定全年经济增速目标，但拟安排3.6%以上的赤字率水平，对应名义GDP总量在104万亿元左右，名义GDP增速大致为5.4%。然而，当前全球疫情和经济贸易形势不确定性很大，2020年全年GDP增速及赤字率究竟如何难以预计。因此，本文仅以2019年宏观税负情况大致判断2020年经济增长率在某一区间时的实际赤字率水平。为与税负计算口径保持一致，本文以名义GDP增速估算2020年一般公共预算收入，如果名义GDP增速下降至6%、5%、4%、3%的水平，那么一般公共预算收入相比于2019年将分别增加11384亿元、9480亿元、7577亿元、5674亿元。同时根据预算草案报告数据，2020年一般公共预算支出大致增长8976亿元。

综合考虑疫情对财政收支的直接影响与间接影响，在6%、5%、4%、3%的名义GDP增速下，2020年我国一般公共预算赤字率分别为5.34%、5.57%、5.81%、6.05%；据2020年预算草案报告，2020年政府性基金预算赤字大致为4.47万亿元，则两本预算赤字率将分别达到9.59%、9.87%、10.15%、10.43%。根据以上预测可以看到，此次疫情对财政赤字的短期冲击较大，在政策的综合作用下，即便2020年GDP能实现6%的名义增长率，两本预算赤字率仍会上升4个百分点，财政形势会更加严峻。

但从整体发展趋势上看，此次疫情对于我国经济的冲击只是短期的，我国经济长期向好的基本面不会改变。随着持续的供给侧结构性改革和扩大开放政策，我国经济增长率最终会围绕着潜在增长率而波动，因此，我们预计在整个“十四五”规划期间，疫情对财政赤字不会造成严重影响，导致财政拖累的可能性不大。

权力清单制定与实施的逻辑分析与发展路径

中国社会科学院政治学研究所 孙彩红 本文节选自《中国行政管理》2020年第4期

地方政府梳理权力的数字导向与逻辑偏差

从已公开的权力清单的侧面观察，权力清单的内容没有形成统一规范的标准。权力清单梳理的过程缺乏刚性和立体监督，大多数地方政府在梳理和公开权力事项时，陷入了“数字导向型”做法，即以权力事项数量的数字多少和减少权力事项数量的百分比来标榜减少权力和简政放权的成效。不同的省级政府、不同的县级政府之间，梳理和公布的权力清单数量有的相差巨大，虽然不排除地域差异、职能任务差异，但同级政府之间权力事项数量的反差，也说明了地方政府以数字追求权力清单实施的政绩。

这种权力清单制定和执行中的偏差，或者所谓“变通”，其实是一种政绩竞争表现。在省级政府权力清单出现相当大差距的情况下，市县政府之间行政权力事项和数量也就更加没有标准了。比如有的省级政府要求下级政府在下放权力和梳理权力清单时，减少权力事项的30%，由此，下辖各个县市就为了完成这个任务，采取五花八门的做法，权力事项分类、所属的大项还是小项、常用权力还是几乎多年不用的“冰冻权力”等，都有着各自的博弈。还有的地方政府为了应付上级政府检查，采取有些形式主义的做法，进行简单化、程序化的处理，有些权力事项没有认真研究和梳理，就放在了“其他权力事项”这一类中，这也属于“懒政”的做法。由此可以推断，下级一味地追求完成任务，梳理和制定权力清单在本质上要限制权力的目的被不同程度地忽视了。

权力清单技术化忽视了结构关系问题

各个地方政府列出的权力清单所包含元素是相似的，包括列出的权力行使流程，每项审批权力所需要条件，很多地方都有一套程序化的和形式上的要求。这其实是一种技术化运作，特别是针对行政审批权力的行使流程，告知企业或公众在申请审批时要准备什么材料、需要在哪一步到哪一个部门办理、结果的查收。

权力清单的编制并不是一个简单的权力汇编的过程，而是要依据市场经济发展的需要、社会发育的需求、现代法治理念来界定行政权力及其运行程序。但从结构性角度，这种自上而下列清单，有的权力事项，省级有、地市级有、县级也有，究竟是哪个层级的政府有权行使这项权力呢？政府纵向层级之间的权力关系划分还有不清晰之处。举例来说，纵向的权力结构划分，建筑资质的审批、抗震的评估等，到底是哪一级政府部门来行使这项权力，还需要进一步界定清晰。

与此同时，有些权力事项在不同部门的权力清单中都有，横向政府部门之间的权力关系也存在不清晰问题。横向的权力关系划分，比如建设投资项目的审批，涉及多个相关部门，住建、发改、规划、国土、人防等，还有的民政部门与人力资源和社会保障部门之间的一些权力事项等，在权力清单中都还存在一些没有确定清楚的内容，也一定程度上影响到实践中相关部门的权力行使问题。可以说，列举权力清单的技术化掩盖了行政权力的结构关系问题。

权力清单的审核过程还存在不足

多个省份关于权力清单制度实施的文件规定，清理和梳理权力清单的流程基本上是：按照谁行使、谁清理的原则，各个职能部门先自行总结与梳理所要行使的权力；然后由編办进行审核，原法制办进行权力事项的合法性审查；最后由省政府统一确定，由政务服务管理部门负责公开。有些省文件中还规定，省法制办、审改办、监察部门、财政部门、政研室等部门组成协调或指挥部门，负责对职能部门权力清单的梳理、审查、审核。