论环境公益治理中的关系秩序

〔摘要〕 环境公益治理体系内，如何协调行政执法、民事公益诉讼和行政公益诉讼的秩序，取决于如何看待三者的关系。现有观点笼统地认为三者殊途同归、效果重叠，进而将公益诉讼的功能定位于督促行政执法。然而，即便维护公益的终极目标一致，行政执法、民事公益诉讼和行政公益诉讼也会将同一个环境事件转移为不同的目标问题，从而各有作用场域和关注焦点，三者只有职能不同，实无优劣之分。环境公益治理体系的秩序，终究依靠的是不同机制的职能清晰、边界分明，最为关键的是公益诉讼应从当下的监管定位回到裁判本职，至于公益诉讼对特定行政机关自省自查的督促作用，就只属于诉讼的溢出效应。

〔关键词〕 环境公益治理，环保行政执法，环境民事公益诉讼，环境行政公益诉讼

〔中图分类号〕D922.6    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2020）03-0121-08

一、问题的提出

在环境公益治理领域，我国环保行政执法、环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼三管齐下的制度格局基本成型，不过多头管控本就蕴藏着冲突摩擦的风险，理清各种治理机制的适用条理，事关治理体系的整体有效性。本质上，行政执法、民事和行政公益诉讼的秩序协调，需要处理好两个层次上的关系：第一层次是环保行政执法与环境公益诉讼的关系，其核心是行政权与审判权的运作边界;第二层次是环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的关系，主要涉及环境公益诉讼的内部分工。在这两个层次上，明确公益诉讼的功能定位具有提纲挈领的意义，它既决定了行政权与审判权的关系界限，又能左右民事公益诉讼与行政公益诉讼的建构方向。

我国公益诉讼自设立之初就带有替补上场的意味，处于补充和监督行政执法的位置上，法院也扮演着监管者的角色 〔1 〕。现有认识里，行政执法、民事和行政公益诉讼，是在同一跑道上交接棒的关系。具体来说，公益诉讼只在未达到督促目标之时，作为一种次优的替代品介入环境事务;至于民事公益诉讼与行政公益诉讼的适用次序，主要也是看何者更有利于推动行政执法。然而，这种思考路径不免让人产生疑问——同是为了维护环境公益，运用行政权和运用审判权到底有何差别？公益诉讼是否仅为直接或者间接地督促行政执法，而无其他独立的价值？

我们看到，现有的关系布局将几方主体都置于矛盾的境地，根本上讲，公益诉讼以督促行政执法为己任，不仅导致诉讼内的司法行政化问题挥之不去，而且掩盖了法院中立裁判的属性，淡化了公益诉讼的个性价值。而原本，现代社会的功能分化催生了相对封闭、自我生产的亚系统，行政与审判作为两类并列的社会治理手段也形实异趣，二者既有单方管理与居中裁判之分，又存效率优先与公正主导之别。无论如何，环保行政执法、环境民事与环境行政公益诉讼的立足领地不同，具体手段不同，直接目标也不同，根本不能简单地说三者处理的是同一件工作。

目前，对于行政执法、民事和行政公益诉讼的功能差异，总体上缺乏精细化的表达，而厘清职能本是理顺秩序的“钥匙”。为使环境公益治理体系重获条理，必须转换现有的解题方式——从追求表面上的适用有先后，变为追求运作边界清晰的实质有序。作为问题的突破口，法院须卸载在个案中督促行政执法的任务，专注于对纠纷本身的裁判，如此才能在外与行政权划清界线，在内解决诉讼结构变异等问题。基于此，本文首先对现有秩序方案的运行及效果进行分析，继而从关系认识的角度对公益诉讼的监督定位展开批判，最后则再度回到秩序方案，探讨行政执法、民事和行政公益诉讼的职能界分。

二、环境公益治理中的秩序困境

现有认识中，为避免行政执法、民事和行政公益诉讼之间发生碰撞，理论和实务上倾向于给三者预先定下出场的先后。可这种秩序方案的实际效果并不理想：在行政执法与公益诉讼之间，虽强调审判权对行政权的避让，但二者依然存在冲撞，尤其是在公益诉讼程序之内，法院如何把握职权活动的尺度，还是个难题;在行政公益诉讼与民事公益诉讼之间，理论和实践均表现出对行政公益诉讼的偏重，但厚此薄彼的做法并非没有争议，而种种异见其实还未得到合理的解释。

（一）行政权与审判权的一进一退

就环保行政执法与环境公益诉讼可能的“管辖竞合”，行政权优先的原则属于各方的基本共识，这一方面缘于行政机关处理环境公益事务上的相对优势，也即依托丰富的专业知识和管理经验、多样的规制手段和行政资源，通过高效率、低成本的行政程序，能更加有效地应对范围广、受众多、专业技术性强的环境资源纷争 〔2 〕。另一方面，审判权身处后场也合乎司法的消极被动属性，合乎公益诉讼弥补行政执法不足的设计初衷。正是从行政权优先的抽象理念出发，现今在处理环保行政执法与环境公益诉讼的关系时，采用了“行政权进，则审判权退”的操作方式。

行政执法与公益诉讼在序位上的你进我退，在制度上主要体现为诉前督促和诉中关注两个方面：一来，为防止司法权抢先，公益诉讼原告应在诉前督促行政机关依法履职，主要用意是防止公益诉讼原告跳过行政机关而直接诉诸司法权，致使法院过早接管环境公益事务，不恰当地成为环境公益的“第一顺位的保护者” 〔3 〕。二来，法院还需在诉中密切留意行政机关的履职动向，以便在行政机关有所作为时，为之让开道路。比如在民事公益诉讼进行中，环保部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现的，人民法院应准许原告的撤诉申请。实务中，也存在原告雖未申请撤诉，但法院以行政机关开始履职为由驳回原告诉求的情况（例如“常州外国语学校化工污染案”）。类似的避让态度还贯穿在行政公益诉讼中，也即检察机关在庭审过程中须根据行政机关的履职情况，向法庭撤回或变更诉讼请求。

行政权优先的基本立场本毋庸置疑，只是由此得出“行政权进，则审判权退”的方案，则将问题过分简化了。最重要的是，司法的行政化并不因为法院的推迟介入而得到缓解，该现象在公益诉讼的整个过程中持续。正如有学者批判的，现行的环境公益诉讼徒有诉讼程序之名，走的却是行政权运作的路子——“环保公益组织扮演‘举报人的角色，将案件提交司法机关，司法机关负责推进整个程序，‘纠问被告，并依托行政资源全程指导和参与环境修复工作” 〔3 〕。事实上，这种积极主动、单方命令式的风格，致使法院与另一个环保行政机关无异，其能动性之强，已经超出了职权主义的框架 〔4 〕。如此在司法运作过程中越位行事，导致司法自我面目的模糊，继而引发审判权与行政权边界不清的担忧。可是这类问题，根源在于审判本身蜕变为一种“类行政”的力量，而“避让”的方案因为不针对公益诉讼内部之病状，也就无法促使公益诉讼与行政执法的界限明确。

（二）行政公益诉讼与民事公益诉讼的一重一轻

在环境公益治理的第二个层次上，即环境公益诉讼的内部，优先提起民事公益诉讼还是行政公益诉讼，也属于热点话题。不过从检察机关提起公益诉讼的实际数据来看，提起行政公益诉讼的势头明显居于上风。在理论界，“环境行政公益诉讼优先说”亦表现得颇为强势。该说首先主张，行政公益诉讼有助于尊重和发挥行政权的专长，因为环境公益诉讼往往涉及复杂的专业知识和技术，环保行政机关在此方面比法院更具优势 〔5 〕。因此，“不仅公益诉讼本身相对于行政执法具有后位性和补充性，在由法院直接处理公益事务的民事公益诉讼和法院仅督促监管部门、公益事务最终仍由行政手段处理的行政公益诉讼之间，也应当后者优先” 〔6 〕。还有不少学者认为，环境行政公益诉讼比环境民事公益诉讼更能触及问题的本质，因为前者直接以行政机关为对象，契合了公益诉讼督促行政机关履职的定位 〔7 〕。

然而，上述理由实际上不足以矮化民事公益诉讼，学界亦不乏主张“环境民事公益诉讼优先”的声音。虽说行政公益訴讼有能力独揽公益维护任务，但“能为”未必等于“当为”，过度倚重行政公益诉讼至少有两种负面后果：首先，确立行政公益诉讼优先的准则，将架空整个民事公益诉讼制度，造成公益诉讼内部关系的失调。环境公益受损的案件中，相应的主管行政机关或多或少都担有干系，若以这种关联性为由提起环境行政公益诉讼，则所有的环境公益诉讼均将是行政公益诉讼 〔8 〕。而如此撇开民事公益诉讼，将三管齐下的制度格局改换为行政执法与行政公益诉讼的两手准备，无论如何都有违立法的意旨和改革的初衷。此外，“环境民事公益诉讼优先说”的另一论据，是检察机关提起行政公益诉讼易造成官官冲突，不利于国家机关权威的维护和环境公益纠纷的妥适解决。相比之下，民事公益诉讼内的矛盾聚焦在实施侵权行为的被告身上，如此既有助于行政机关与法院、检察院维持良好的司法合作关系，也不妨碍调动行政机关的诉讼能动性和积极性 〔9 〕。由此看来，反对将行政公益诉讼作为公益诉讼的主导力量，也有其不容忽视的理论考量，这也给“以行政公益诉讼为重”的实践蒙上了一层疑虑。

总而言之，就行政执法与公益诉讼的次序、民事公益诉讼与行政公益诉讼的位阶，规范和实践中已有的对策或倾向，于真正实现理想秩序收效甚微，而对环境公益司法与行政适用序位的研讨，其实陷入了一种行而无功、议而无果的怪圈。不过话说回来，顺序只是秩序的外在表现之一，秩序本质上依靠的是组织内妥切的权能分工，所以与其继续围绕顺序的议题逡巡不前，不若跳脱出来、拉长焦距，从环境公益治理机制的宏观定位上找寻出路。

三、环境公益治理中的关系校准

研究环境公益治理机制的权能关系，核心是找准公益诉讼的定位。按照现行的理论与制度，公益诉讼致力于督促行政机关履职，法院在诉讼内扮演的也是监管者角色。至于当下权力运行的不协调，学界亦将原因归为审判权未能真正贯彻退让政策，进而反复强调公益诉讼的后置性和谦抑性，好似审判权与行政权在同一领域上存在竞争关系。可实质上，公益诉讼的自我克制无法作为问题的解答，因为其本身即为问题的症状，甚至可以说，环境公益治理体系内种种期待解决而未获解决的问题，乃至它们最初之所以会成为问题，都可归结到法院角色的错位。

（一）法院监督管理角色之因果

1.因由：公益诉讼与行政执法的“功能重合论”。在环境公益领域，司法力量之所以被调动起来，公益诉讼之所以得到制度化的发展，主要是考虑到行政机关这支“先锋队”有运作失灵的可能。但必须注意的是，概括地认为司法权的运行有监督行政执法的效果，并不等于说法院在诉讼内为监督活动，因为至少从抽象理念上，监督也有外部化的监督和内部化的监督之区分。其中，监督的外部化是说公益诉讼对行政机关的监督作用仅属诉讼的外部效应，此种监督只是从诉讼的附带意义或终极意义上来讲的。哪怕是诉讼请求不具有公益指向的案件，法院判决若关涉到特定行政行为的合法性，也会在一定程度上促使行政机关自我审视，从而同样产生监督行政机关的外部效应。因此，将监督外化便不影响诉讼以裁判纠纷为中心，诉讼运作样态不会与通常程序有实质差异。相比之下，监督的内部化是指公益诉讼的实质与程式均服务于监督行政机关履职的主旨，法院需在诉讼全过程贯彻监督者的自觉，这便与围绕判断权展开的通常诉讼拉开了距离。比方说，公益诉讼在行政机关履职后便没有继续推进的必要，这里不管原被告间还有无争议，监管到位直接导致公益诉讼丧失“诉因”。

我国的公益诉讼制度显然选择了将监督问题内部化，只是为何舍弃监督的外部化路径，未见有专门的探讨论证。实际上，法院督促在先、代管后置的思路是在“功能重合论”的土壤中孕育成形的，也即，认为行政执法、民事与行政公益诉讼的功能等同、运作互斥，故需分个主次高下，以便择一适用。在此前提下，行政执法最有利于维护环境公益又属另一基本共识，那么行政机关履职（不论主动还是被动）就是环境公益治理体系运行下的最好结果。推动行政执法既然等同于最有力地实现了公益目标，法院自当以监督行政机关履职为最优先，在很大程度上，外界也仅期待公益诉讼充当行政执法的“加压器”，于行政履职后退出舞台。但在法院未能实现督促、不得不放弃最优方案时，其对环境公益事务的直接处置却也套用了行政管理的模式，原因在于公益诉讼本只是次优的手段，那么为了更好实现公益而采取更为有效的行政风格，似无从非难 〔4 〕。可见，让公益的目标遮断诉讼的属性，依然归结于“功能重合论”以及行政执法最优的观念，其中还伴有明显的结果主义和工具主义倾向。

2.后果：公益诉讼的内部结构异化、外部边界模糊。公益诉讼的制度内外、程序前后都萦绕着督促行政机关发力的执念，诉讼的构造和外形也因之发生异变。最主要的，瞄准公益维护的法院实际上与作为公益代表人的原告站到了同一阵营，与被告形成“二对一”的局面。此外，法院还可能与原告就公益的理解产生分歧，制度上却允许法院为了监管实效而径自改变原告的诉讼请求、禁止原告撤诉或否定双方调解。总而言之，公益诉讼之内部，“监管—被监管”的双边关系取代了通常诉讼程序内“诉—辩—审”的三角结构，法院无心维系居中裁判的消极姿态，两造对抗的格局也不复存在 〔10 〕。

法院承担监管职责所带来的另一后果，是审判权与行政权之间无法形成清晰的界线。这里，与其说审判权趋向于入侵行政权的领地，不如说是行政性扩散到了审判的运作过程，更确切地讲，是审判权自甘与行政权趋同。本来，区别审判与行政的关键，在于前者以“判断”为本质内容，后者以“管理”为本质内容 〔11 〕。如今法院自认公益诉讼没有异于行政执法的功能，用行政管理般的风格进行诉讼指挥，自然导致公益诉讼与行政执法的形同神似、混淆难分 〔12 〕。反观理论界和实务界，多以要求法院恪守监督者的定位，作为缓解审判权与行政权冲撞的对策，却未曾注意到二者的协调难题恰恰由法院的监管角色所引发。公益诉讼既然从内部混同于行政执法，那么如果不转变自我定位，其与行政权的边界必定无法清晰。

（二）法院监督管理角色之批判

1.不能成立的“因”：被混同的系统差异与功能层次。宏观上，行政权与审判权的功能不可被等同看待，面对同一环境公益事件，行政权与审判权的具体工作完全不同，不能作简单类比，更谈不上谁更高明。理论上说，现代社會由诸多功能分化的系统组成，形成系统起初是为了化约环境的复杂性，将混沌的外部信息转译为可由系统语言诠释的内部信息。由于外因通过内因发生作用，转译因此是系统认知环境的开端，作出回应的前提 〔13 〕。而同一环境事务内含多种维度，亦需经过转译——行政机关着眼于管理，在社会生活全过程中开展组织、管制、警示、命令、劝阻等行动;而司法程序以存在争议为必要，观察和解决的也是事件内具体的法律争点，比如民事公益诉讼原告和被告就破坏行为的有无、损害结果的大小以及弥补方式的选择产生的争执。这就像是在自然界，碳循环和水循环对阳光有不同的利用，阳光经转译后分别参与光合作用和蒸腾作用，虽说两种循环都完成能量交换、维持生态运转，但也不能归结为功能等同。类似地，行政相对人遵守行政处罚决定而弥补损害，民事公益诉讼被告基于判决而弥补损害，与行政公益诉讼被告基于判决而作出行政行为，都发生在不同的语境，无法放在一起谈可替代与否。通行观点归纳出行政处罚措施与公益诉讼诉求之间的涵盖关系，并以此来说明行政权与审判权的功能重合，是无视过程手段差异而作出的粗线条推导，其实，不在同一平台的两种权力原本就无需角逐竞技。

论及维护公益的一般化职责，法院与行政机关同作为公共机构，在此无甚分别，哪怕是环境私益诉讼，也因为追究不法而同样带有维护公益的功能。有鉴于此，公益的维护能作为诉讼的远景目标，但不应遮盖诉讼裁判纠纷的直接任务。在公益诉讼中，公益性质的诉讼请求是法院的审判对象，也是当事人的系争利益，公益的法定代言人自有原告来充当，而法院作为居中裁判者，并不承担保障原告诉讼请求实现的义务 〔10 〕。更何况，“公共利益并不因其自身的‘公共性而理所当然地获得合法性” 〔14 〕，考虑到公益保护目的必定融入立法，所以诉讼做好查清事实、适用法律的本职，才真正切乎维护公益的一般化职责。反之，法院在公益诉讼内刻意追求监管，是在导向上步入误区，“远视”多余，失焦于面前实实在在的问题。

2.不能承受的“果”：被低估的结构制约与封闭属性。如果说“功能重合论”之谬误揭示了法院监管角色的论证薄弱，那么公益诉讼结构异化以及边界不清的后果，则说明了即便把监管身份强加给法院，也只会有害无益。

第一，法院迎合监管角色致使诉讼突破其结构性制约，但诉讼结构的异化会反过来动摇公益诉讼的正当性。一方面，围绕监管展开的公益诉讼，忽略了公益案件的裁判需求，它仅仅构想了公益维护者和公益破坏者的对立，并使二者处在制裁与被制裁的位置，然而，“如果没有了系争状态下对立的原被告，法院亦失去了存在的必要” 〔10 〕。另一方面，司法判断作为一种认识过程，强烈依托于程序形式，通过法律程序制造“反身性”正是司法正当化的重要途径 〔13 〕。就此而言，权力过程的形式性是司法制度无法抛却也挥之不去的底色，诉讼的基本结构规则带有一定刚性，绝非可以任意揉捏 〔15 〕。而法院机械地落实监管任务，没有顾及裁判者消极中立的基本定性，不利于争讼法理下两造对抗形态，其实就是在消解公益诉讼存在的根基。

第二，公益诉讼混同于行政执法，放弃发挥自己的独特价值，终将削弱环境治理的整体效果。通常讲，系统的封闭性要比其开放性更具前提意义，倘若一个系统不能通过特定区划将自己的界限划出、形成封闭，它就将与外部环境混同起来、进而消失在环境之中 〔16 〕。而在公益诉讼的层面上，审判权的封闭属性已被打破，公益诉讼从独一无二的纠纷裁判机制，沦为行政执法的次优替代品。正如研究者所指出的：“我国社会管理体制属于行政机关主导公益性纠纷处理的社会管理体制，将公益诉讼作为行政机关实施社会管理的新手段，实际上是将一个‘强势机关解决不了的纠纷转交给作为‘弱势机关的法院，不仅周期延长、成本增加，其实效性也很难让人产生乐观期待。” 〔17 〕其实倒回到原点，对环境公益的保护本规划了“多车道”，行政执法、民事和行政公益诉讼能从环保的不同侧面切入，可由于公益诉讼的自我圈禁，三重手段都像是行政性质的方法，环境公益治理的广度和力度因此双双受限。

总之，现今公益诉讼不仅因为结构异化而做不好诉讼的本职，还因迷失自我而不利于公益的维护。归根结底，“功能重合论”混淆了公益诉讼的抽象愿景与具体焦点，错把行政权与审判权目标一致化，进而在行政权更有利于达成目标的想法下，主张公益诉讼只做监督行政权履职的工作。而彻底推翻“功能重合论”，等于彻底否定了所谓的监督内部化路径，法院能且只能将监督行政机关作为诉讼的外部效应对待，司法能且只能通过裁判纠纷实现其社会治理功能。

四、环境公益治理中的秩序回归

监管与被监管的关系定位既然是公益诉讼与行政执法失序的源头，那么促使法院切换角色、重归中立裁判者地位，理固宜然。对于环境公益治理体系秩序的具体塑造，则需着眼于一个“分”字，因为本质上，系统之所以成为系统，全有赖于其界限 〔18 〕2，而放眼环境公益治理体系的两个层次，首要的工作是统筹行政执法与公益诉讼的适用，其关键词不在“排序”，而是“分界”;再来则是协调民事公益诉讼与行政公益诉讼的步伐，但重点非为比较两者的优劣高下，而在于明确各自的工作重点。

（一）行政执法与公益诉讼的分界

在行政、審判各归各位的转向中，现有的诉前程序能够承担界分行政执法与公益诉讼的作用，因为它一方面表明行政机关有行使其优先权的机会，另一方面，诉前程序的督促目标若是落空，则标志着适于司法介入的纠纷的产生或持续。当然，仅有诉前程序作为“隔板”，尚不足以实现行政权与审判权的实质分隔，公益诉讼自身还须摆正位置，从目前的监管程序彻底转变为裁判程序，为此则有必要重整公益诉讼的结构和流程。

1.划界线：诉前程序的标志意义。设立诉前程序首先代表了对“行政首次判断权”的尊重，诉前程序有用尽行政手段之意 〔19 〕，但行政机关如果仍放弃履职，此后就不宜再搬出行政优先的原则，来质疑法院介入的正当性。因为行政权的优先，毕竟不代表行政机关可以随时凌驾于审判之上，或随时干预审判进程。在此，诉前程序将行政路径与司法路径从时空上区分开来，这是其形式上的标志意义。

未达到督促行政执法目标的诉前程序，还有其实质上的标志意义，即表明纠纷的明朗化以及审判权介入的时机已经成熟。法院行使判断权要以双方当事人的争端为前提，由此，公益诉讼的后置并非缘于审判权的有意退让，而是因为破坏环境公益的行为未得到制止或追究，民事公益诉讼原告与公益加害人之间的纠纷才需要裁决;或者因为行政机关对破坏行为未采取有效措施，行政公益诉讼原告与行政机关之间的纠纷才需要引入中立第三方。所以，公益诉讼与行政执法根本不存在竞争或冲突，当诉前程序未达预期，公益诉讼是根据自身的触发机制而启动，法院属于在恰当的时机接手了适于审判的纠纷，既不应受到“抢先”的诟病，也无需刻意地谦抑。

2.正程序：诉讼程序的应有样态。经过了诉前程序，公益诉讼接管环境事务的权限不仅不该再受到质疑，并且，环境公益问题既被裹挟到了司法系统中，它就须在诉讼的框架内、经由程序上的手段获得司法的评价。换言之，在如何维护环境公益、服务社会需求等宏观问题上，公益诉讼将给出有别于行政执法的、合乎法律实体和程序的具体解答。

从结构上说，公益诉讼应遵循争讼法理，保持诉辩审的三角形结构，法院作为消极中立的裁判者，借由两造对抗来认知事实、适用法律。如前文所说，系统结构给予了系统的特性，并使之区别于其他系统，其实公益诉讼只有保持其结构上的诉讼性，才能真正地发挥审判职能。这里，“法院对原、被告主体地位的尊重，也是对自己中立地位的尊重，是对诉讼程序基本原理及基本程序结构的尊重” 〔10 〕。应当承认，“公益”（或者说公益诉讼原告所主张的“公益”）并不天然地等同于正义，实践中，公益诉讼的原被告之间往往存在具体的争端 〔20 〕，这是有待裁判的事项。法院重新明确其裁判者的身份，被告应诉、辩论等诉讼行为中所包含的利益，也能得到严肃对待。

从流程上看，司法程序应是封闭的、自主的、自治的，这就决定了法院在公益诉讼进程中实无需密切关注行政机关的接管意向，更不宜允许案件再度回流到行政机关。因为首先，在相对独立的“法的空间”内，公益诉讼的终点是与行政评价完全不同的司法裁判。民事公益诉讼解决的是原告与破坏环境者就行为给付和金钱给付之间的争议，行政机关根本不是本案诉讼中的纠纷主体，那么依其单方面的意志切断诉讼，便轻易抹杀了诉讼当事人的实体利益与程序利益。至于行政公益诉讼，需查明行政不作为或乱作为是否存在，即使行政机关在诉讼中履职，也不妨碍法院确认行政机关先前不作为或不当作为的违法（比如“福建省清流县人民检察院诉清流县环保局行政公益诉讼案”）。其次，从更现实的意义上讲，法院用什么标准来认定行政机关可以主动纠错，从而决定让诉讼程序搁浅，也是个难题。实践中，法院有时仅因行政机关有所动作，就认为公益诉讼的诉讼请求能够逐步实现（比如“常州外国语学校化工污染案”）;有时则以行政相对人停止违法行为为准（比如“贵州省锦屏县人民检察院诉锦屏县环保局行政公益诉讼案”）。只不过，环境侵权和环境执法均为连续性、持续性的过程，行政机关虽然有所行动，可最终履职不到位、不全面的情况，也不少见（比如“陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局不全面履职案”）。

（二）民事公益诉讼与行政公益诉讼的分工

与公益诉讼摆脱监督定位一脉相承，民事公益诉讼与行政公益诉讼的适用秩序也要摆脱“行政权优先原则”的辐射。考虑到两种诉讼在主体、客体和诉讼请求上均不相同，很难抽象地、一概地谈论何者更为优越。实践中，只能在明确两诉任务焦点的基础上，综合环境事件的具体案情、各主体的条件及需要，来评估何种诉讼能现实地发挥效用。

1.定焦点：判断民事争议与判断行政不法。民事公益诉讼与行政公益诉讼解决的是不同的纠纷：前者解决公益维护者和公益破坏者之间，就破坏行为的有无、损害结果的大小以及弥补方式的选择等问题上的争端;后者解决行政不作为或者乱作为的争端。相应地，民事公益诉讼关注的是当事人的民事义务或责任，而行政公益诉讼以判断行政不法为重心，检察机关主要可以提出行政机关在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效、撤销或者部分撤销违法行政行为的诉讼请求。

正是因为诉讼标的的不同，两诉在作用方式上也表现出直接与间接的差异。不少观点认为行政公益诉讼因直接针对行政机关而具有直接性，这是将公益诉讼置于监督定位的结果。实际上，民事公益诉讼才是公益代表者与破坏公益者的直接交锋，对于公益损害的弥补和补偿也更为直接——它一方面利用停止侵害、排除妨碍、消除危险等方式阻止正在进行的侵害或侵害危险，另一方面对于已经造成的损失，通过恢复原状、赔偿损失进行弥补修复，采用民事侵权责任的方式保护公益免受损害 〔21 〕531。相比之下，行政公益诉讼在处置污染的问题上增加了行政机关这一中转站，属于“借力打力”，故而具有间接性。而这种间接作用方式，也不免包含了烂尾的风险，因为行政机关下令整改也有达不到预期效果的情况，作出的行政处罚也有怠于执行的情况。

因此，适用民事公益诉讼还是行政公益诉讼，既要考察案件重点寻求的是民事追责还是行政追责，也要考虑两诉的理论优势变为现实优势的概率。目前理论和实践极度偏重行政公益诉讼，主要还是立足于“行政权优先原则”，可是该原则针对的是行政权与审判权的关系，本来也只在环境公益治理的第一个层次上具有适用性。最重要的是，行政权在维护环境公益方面的优势毕竟只是理论可能，非经积极实践则不具备现实性。而环境事件既然发展到了启动公益诉讼的地步，就表明环保行政机关有一定程度的失职，表明行政执法优势的变现存在障碍。如今出于误解而极力推崇行政公益诉讼优先，还压缩了民事公益诉讼的空间，削弱了法定机关和组织以民事公益诉讼的形式参与环境治理的力量。

2.找平衡：分别作用或附带作用。在具体的作用形式上，民事公益诉讼和行政公益诉讼既可以分别作用，也可以附带作用。在二者分别作用时，行政公益诉讼能弥补民事公益诉讼未对行政机关问责的缺陷，而民事公益诉讼则能更直接地作用于环境破坏者，对于较为紧迫的环境事件，也可以通过行为保全（比如环保禁止令等方式）及时制止污染行为 〔22 〕。至于二者的附带作用，则是指检察机关可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，向人民法院提起行政附带民事公益诉讼，在督促行政机关依法正确履行职责之同时，一并解决民事主体对国家利益和社会公共利益造成侵害的问题。由于两种诉讼中的事实问题和证据问题具有一定的共通性，行政附带民事公益诉讼通常有助于节约诉讼成本，优化审判资源和统一司法判决。

鉴于民事公益诉讼与行政公益诉讼的主体不完全重合，两诉的适用方式很多时候都是需要实际协调的，让二者分别作用还是附带作用，可从以下三个方面来考虑：第一，如果法定机关或组织已经提起民事公益诉讼，检察机关认为依然有必要追究行政违法的，可以另行提起行政公益诉讼。第二，如果在检察机关提起行政公益诉讼之后，法定机关或组织又提出民事公益诉讼，检察机关可以视情况变更诉讼请求，在行政公益诉讼中仅要求确认先前的行政行为违法。第三，没有其他适格主体提起民事公益诉讼，检察机关则可提起行政附带民事公益诉讼，这种情况下两诉的诉前程序均需履行。行政附带民事公益诉讼原则上更具效率，但目前两诉的程序规定还有待完善，也不排除现实中将程序适度分开更有利于案件审理 〔23 〕。

五、结语

法院在环境公益诉讼中的监管者身份，乃至我国环境公益诉讼自身的起源与发展，都可视为当前整体环境下强调司法权政治性、要求司法权参与社会管理创新、从克制司法向能动司法转变的一个缩影 〔3 〕。可是，社会治理不仅仅需要方法创新，还得考虑治理目的与手段相协调，司法权的运作不能脱离法治的基本框架。否则，即使多担责，也未必能用好权、收实效，反而可能带来身份认同危机和制度方向迷失，打乱环境公益治理体系的内部协调和总体构想。实际上，公益诉讼能且仅能提供司法化的规制手段，而司法化的规制手段恰恰是其特有的、核心的价值所在。正如前文所论，法院卸载监管职责、专注于裁判纠纷，亦不妨碍其履行维护环境公益、参与环境事务治理的使命，法院裁判纠纷亦概括地存在推动行政执法改善的外部效应。并且，公益诉讼紧扣裁判主题，回位后的审判权自然与行政权拉开距离，才可期望环境公益治理中权属清晰、分工配合、銜接流畅。简而言之，法院做好裁判纠纷的分内之事，便是给环境公益治理作出的最大贡献了。

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责任编辑 杨在平

〔收稿日期〕2020-02-02

〔基金项目〕国家社会科学基金一般项目“民事诉讼重复起诉规制问题研究”（16BFX081），主持人许尚豪;中国政法大学青年教师科研启动项目，主持人欧元捷。

〔作者简介〕欧元捷（1990-），女，安徽滁州人，中国政法大学民商经济法学院讲师、法学博士，主要研究方向为民事诉讼法、纠纷解决。