善治视角下中国城市边缘社区治安服务供给模式研究

【摘 要】城市边缘社区是我国城镇化进程中产生的新型社区类型，它作为城镇居民生产生活的基本平台，是新型城镇化建设不断推进和扩展的前沿，也是促进城乡融合、统筹城乡发展的重点所在。由于兼具城乡因素的复杂特性，城市边缘社区在社会管理尤其是治安服务等方面还存在着诸多问题，服务体系还不成熟也不完善，是社会矛盾与问题的聚集点，直接影响着社会的和谐稳定，也关系着新型城镇化建设的良好进展。本文基于善治理论视角，探究我国城市边缘社区治安服务供给模式，从而为我国城市边缘社区治理提供新思路。

【关键词】善治理论;城市边缘社区;服务供给模式

随着城市化迅速发展和城市规模扩张，原来的农村逐步并入城市，拥有了城市社区的外壳，但事实上多数社区并没有真正融入城市管理体系之中，由此形成了城市边缘社区这一独具特点的社区类型。城市边缘社区管理上存在的问题，既有刚刚从农村过渡转型、需待进一步磨合适应的问题，也带有城乡二元体制、行政主导指令、市民社会发育不足的深刻烙印，而后者正是长期困扰边缘社区发展、制约城市发展的深层次问题和原因。

一、城市边缘社区治理问题

1、城乡二元结构障碍

城市边缘社区的形成发展有着“城乡二元结构”的历史渊源，并在各方面依然深受“城乡二元结构”的困扰制约。在行政管理上，城市边缘社区虽然在区域上己纳入城市规划区范畴，在行政上也由镇改为街道、由村改居，但是在管理方式、管理理念、管理手段等方面多数依然沿袭农村行政管理模式，其原有的一些社会组织体系和经济形态也基本保留下来。在公共服务上，刚刚改制的城市边缘社区在社会保障、劳动就业、公共卫生、教育资源等方面仍然存在较大差别。在规划建设上，长期以来城市边缘社区一直处在农村规划管理体制之下，目光短浅、单打独斗，发展模式粗放，特别是规划建设缺乏统筹安排和长远考虑，非法建设、乱搭乱建问题突出。

2、政府管理错位缺失

在发展规划上，城市规划与行政区划不协调，规划先于区划，不考虑区划的完整性，造成规划实施范围跨越了辖区边界，导致土地管理分割，城乡单位犬牙交错，出现“一地两府”及“一地多主”現象，由此带来比较突出的跨区管理、多头管理矛盾，在一些棘手问题管理上形成事实上的“一地无府”，政府管理错位、越位、缺位并存。在政府职能转换上，城乡混合交融的城市边缘社区，街道办事处单一的城市管理或乡镇单一的地域管理，都不能满足这一地域社会管理的需要，从而造成这一地域社区管理薄弱、缺失问题。特别是有的城市边缘社区虽然已完成改制工作，但是土地仍没彻底国有化，部分土地仍为集体所有，“两委”干部大都为原来的村“两委”干部，实施的仍是农村建设管理体制。

3、内源动力培育不足

城市边缘社区刚刚脱胎于传统的乡村，与现代城市社区的发展要求相比，缺乏一个有相当发育程度的公民社会。对于社区来说，公民社会发育成熟程度的高低，从某种意义上决定了现代社区的成熟程度。没有发育成熟的公民社会，单凭政府自身的努力难以形成现代意义上的社区治理与社区发展。在城市边缘社区，由于公民社会发育不良、不成熟，自主性、规范性较弱，对成员的负责性较低，特别是中介组织发展迟缓，缺乏足够的资源和权威，短期内尚难成为社区治理的主体。再是由于社区成立时间不长，居民还没有完全摆脱镇村体制的影响，只是把社区当成居所，社区参与意识比较淡薄，还没有意识到自己是社区自治的主体，没有很强的归属感和认同感。同时居委会行政化倾向严重，自治色彩淡薄。

二、政府主导的服务型社区治安服务

在多中心治理语境中，管理公共事务、提供公共服务的主体不是一元，而是多元，不同利益关系人或组织之间存在相互博弈、相互调适、相互协作的关系。社区治安服务作为一个非竞争性而排他的准公共产品，政府组织、社区组织，甚至商业组织都可成为供给主体。但是由于城市边缘社区的特殊性，人口倒挂严重，有限的社区公共设施、社区资源被挤占，搭便车的现象十分普遍，居民不安全感强烈。在这种境况下，维护治安的职业性力量的作用显然是其他非职业性力量不能替代的，政府组织主要是公安机关应成为治安服务的重要供给主体，并在治安服务中发挥主导性作用。一方面，由于城市边缘社区的治安服务在消费上具有非竞争性，每增加一个单位的供给，不会增加生产一个单位治安服务所需成本，政府组织供给是必然的。而城市边缘社区与一般城市社区和农村社区不同，治安服务的消费者众多、需求量大、流动性强，在技术上将搭便车者排除在外的成本极高，因而需要政府强制性供给。另一方面，社区组织不是自生自发的，边缘社区治安组织如流动人口服务站和出租房管理服务站更需要在政府指导下建立并引导其发展。政府组织应成为社区治安服务的生产者、组织者、引导者和监督者，建立政府主导的服务型社区治安管理模式是未来社区的发展趋势。

三、多元合作下的社区治安服务

对城市边缘社区服务准公共品而言，应建立多元供给模式。如居民通过共同出资聘请保安公司等获得治安服务。但城市边缘社区的治安服务的准公共品属性，导致独立的政府供给、独立的商业公司（私人）供给或独立的社区组织供给都无法摆脱供给困境，无法满足社区居民的安全需要。因而，建立政府组织、社区组织和商业组织（私人）功能互补的多中心供给合作机制势在必行。多中心供给合作机制要求，作为政府组织的公安机关应成为提供治安服务的主导和主体，社区自治组织采取互补合作的方式参与服务供给，商业组织采用竞争合作的方式提供治安服务，这三方组织提供的治安服务都要处在地区党委、人大、政府和社区居民的监督之下，社区居民的满意程度是检验其治安服务成效的最终依据。

当然，城市边缘社区治理是一个异常复杂的问题，也是一项社会系统工程。从目前情况看，各级和各有关方面围绕推进农村城镇化，推进乡村变城镇、农民变市民，投入了大量人力、物力和精力，取得了不小的成效，但这一进程是漫长的、缓慢的，在工作实践中还有许多问题待研究破解，在理论研究上还有不少方面有待深化完善，以推进城市边缘社区问题的圆满解决。

参考文献：

[1]袁方.多中心治理下城市边缘社区治安管理模式探析——基于北京市B村的调查[J].中州学刊，2011，（03）：130-134.

[2]李晗.城市边缘地带社区治理体制创新[J].管理察，2014，（33）：174-177.

[3]张苗.治理理论视角下边缘城市社区治安问题研究[J].企业家天地（理论版），2010，（10）：43-44.

[4]董金松，李小平.城市化背景下的城郊村社会成员的职业分化研究「J7.中共浙江省委党校学报，2006（06）.

[5]付柠.我国城市边缘区的发展与调控研究〔DJ.重庆大学，2007.

[6]凌健.杭州城乡结合部社区管理模式创新探索「J」.成都行政学院学报，2007（05）.

[7]宋芳.城乡边缘社区艰难的城市化〔J}.湖南文理学院学报（社会科学版），2006（01）.

[8]王汉生.“浙江村”：中国农民进入城市的一种独特方式[[J].社会学研究，1997，

[9]李军鹏.政府社会管理的国际经验研究[月.中国行政管理，2004，C12）.

作者简介：

韩笑（1998年），男，汉族，安徽阜阳人，在读硕士研究生，西北大学，陕西省西安市，主要从事行政管理与政社关系研究。

（作者单位：西北大学）